进一步明确职能，规范涉法涉诉信访工作

金四军

党的十八大提出全面推进依法治国以来，涉法涉诉信访工作应该加强还是削弱，在认识上一直存有争议。

有人认为，“信访不信法”的涉法涉诉信访，是中国特有的社会现象，是人治的产物，有违中央提出的依法治国理念，其主要理论依据是，司法行为是司法机关代表国家，严格依照法律规定，对某一事实或社会事件进行法律化处理的过程，而规范所有国家机关信访工作的法规则是低阶位的国家《信访条例》。

有人则认为，司法机关应该加强群众信访工作，现实中有不少当事人已经走完所有法律程序，曾被政法机关认为事情清楚，适用法律正确的“铁案”，在信访人长年累月坚持不懈地信访下，在“亡者归来”或者“真凶再现”的情形下，得以昭雪平反。冤案长期得不到纠正的主要原因，就是由于司法机关不重视信访人的申诉类信访诉求，漠视信访人权利，典型案例有“杭州叔侄”、内蒙古呼格吉勒图、安徽于英生强奸杀人案等。

看似一个很简单的问题，因观察角度、理论依据不同，观点也截然不同，导致在工作实践中，各地各级人大常委会、司法机关对涉法涉诉信访件的处理模式也不相一致。

笔者认为，涉法涉诉信访工作因事关依法治国、事关司法权威的树立，理清其存在的理论依据和必要性，对我们的工作具有指导意义。

一、涉法涉诉信访交办工作的存废

综上原因，各地对涉法涉诉信访交办工作也有了不同的规定和做法。如2013年10月17日，中共上海市委印发《关于推进本市涉法涉诉信访工作改革的若干细则（试行）》。细则规定：实行诉法分离，对涉法涉诉信访事项纳入专门法定程序，由政法部门处理，对法律程序走完或者已终结的涉法涉诉类信访事项，可按普通信访处理，不再交办。

但2013年12月20日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，提出改革涉法涉诉信访工作机制、依法处理涉法涉诉信访问题的总体思路是：改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道。

可见，国家文件对涉法涉诉信访工作机制改革的思路与地方还有一点细微差别，其要求改变的“经常性集中”交办的模式，类似全国人大以前提出的四个“百分之百”交办模式。

笔者认为，中央办公厅、国务院办公厅转发的文件中，并没有完全否定涉法涉诉信访交办，其主要原因是因为涉法涉诉信访交办与案件交办其实是二个互有交叉内容但外延并不相同的概念。涉法涉诉信访交办的主要目的是信访机构想了解信访人所反映的涉法涉诉机关在执法过程中所存在的问题是否真实，并不是要干涉涉法涉诉机关对具体案件的处理。另外，领导干部对群众信访件作批示后交责任机关办理，体现了上级国家机关对群众反映情况积极回应的一种责任。现实中，出现的所谓领导批示干涉个案的特例，绝大部分很可能是具体处理案件的人员过度揣摩或曲解领导意图造成的。

反思这几年新闻媒体曝光的冤假错案，绝大部分不是外来干预造成，而是因为现有司法人员的整体素质与运用法治手段治理社会的要求还有较大的距离。在我国司法人员的整体素质尚不能满足法治社会管理需求时，在各司法机关间的相互制约功能尚未能进一步发挥之时，如以法治为名，忽略涉法涉诉信访交办工作所存在的积极意义，在当前历史阶段，有点因噎废食之嫌。

二、权利救济式的信访走不通

很长一段时间内，有人把信访多定义为公民权利救济的一种渠道。笔者认为，这是一种错误认识和错误实践，也是信访部门饱受人治诟病的主要原因。在国家法制建设尚不完善的时候，信访救济作为一种补充渠道，在维稳中尚且能发挥积极作用，但在我国宣布中国特色社会主义法律体系已经形成后，信访再也不能成为权利救济的渠道。

笔者认为，现有的行政裁决、行政复议，商事仲裁、司法途径，可以解决人民群众99%以上的权利救济问题。纪委、监察部门、检察机关可以解决99%以上的检举控告问题，只要这些部门依法履职了，99%以上的信访事项都可以在法定途径内解决。从这个角度来讲，以解决信访人实体利益为目的的信访工作似都应该停止或逐步退出。

目前，全国范围内涉法涉诉信访矛盾依旧突出，主要有以下二个方面的主要原因，一是民事权益类司法案件大量上升。这几年，随着普法教育的深入，公民通过法律程序维护自己合法权益的方式越来越成为公民解决争议的首选方式。随着案件数量的增多，不服最终审判结果的申诉类信访必然增多。其二，涉法涉诉机关对申诉类信访工作重视还不够。比如，民诉法修改后，大家普遍认为，当事人对案件不服，可以通过申请上级法院再审，申请检察院抗诉等方式得以纠正。但笔者认为，由于考核机制、人员等各方面的原因，司法机关内部自我纠错的能力还没得以极致发挥，司法机关之间的制约和监督功能还没得以有效开展，表现为司法机关对案件的复查率、抗诉率、改判率都普遍较低。相反，一些司法机关的信访部门，即使发现案件存在问题后，大多也宁愿花钱买太平，绝不轻易建议院长启动案件再审程序。

所以，笔者认为除了涉法涉诉案件量上升的原因之外，职能部门推诿、不作为甚至渎职是涉法涉诉信访矛盾大量产生的主要原因。从理论上讲，信访人可以向产生这些机关的权力机关——人民代表大会及其常委会反映，由人民代表大会及其常委会对这些国家机关是否恰当行使权力进行监督，这才是解决民怨、民愤的根本途径、法治轨道。

在国家机关中创设司法、行政程序以外的第三种途径（即国家机关信访途径）来解决人民群众间的权利纠纷，这与依法治国的理念相背而驰。随着依法治国地深入发展，权利救济式的信访之路，必然走不通。

我们要改变“摆平就是水平，搞定就是稳定”传统思维;要正确认识到信访的主要职能是管理矛盾，而不是亲自去解决矛盾。什么叫管理矛盾？就是要从完善社会管理机制，提高公职人员的服务水平的角度，剖析信访矛盾产生的原因，从而督促相关职能部门、责任机关，依法解决信访人的信访诉求。也就是说，要更多地从依法治国的高度，理性开展涉法涉诉信访工作，而非更多是从感性角度开展了信访维稳工作。

三、涉法涉诉信访工作应回归本位

司法机关对司法个案的处理，所依据的是除了宪法以外的最具有权威的国家基本法律和法规，而且司法程序应该是解决人民群众权利纠纷最严格、最科学、最能保障公平的程序。所以用信访程序来改变或者维持经过司法审判程序的裁判，是一种不妥当、不明智的做法。现在某些法院对经过三级法院审判的信访人再出具《信访终结书》，认定信访人的具体诉求不合理、不合法，不仅于法无据，从司法文书的严肃性来看，也不符合要求。

笔者认为，各国家机关信访部门的涉法涉诉信访工作，都应紧紧围绕国家机关本身的法定职能而开展。比如，司法机关在信访工作中，如发现信访人所指向的具体案件还有法定程序可走的，都应该导入到法定程序内;法定程序走完的，司法机关的信访部门，可以把信访人的信访当作一种信访申诉，如果发现信访人所信访的案件确有问题的，可依据诉讼法的规定，报请院长同意后提交审委会重启法定程序，再把信访所指向的案件重新引入到法治轨道解决。人大的信访部门，在涉法涉诉信访工作中，则应紧紧围绕为常委会履职服务的定位，着重审视“两院”工作人员是否恰当行使法律权力，而不着重关注案件的具体处理。因此，司法机关与人大机关在涉法涉诉信访工作上，二者的目的和方式、方法上都明显的区别。

四、大力推行“阳光”信访

建国以来，信访工作作为党联系人民群众，听取人民群众的建议意见的重要渠道，在社会主义法制建设中发挥了积极作用，但我们也要清醒地看到，由于各国家机关的信访工作与其机关所承担的主要职能工作之间没有明确、清晰的界限，信访工作难以避免“缺位”和“越位”现象。“缺位”是指有的信访部门漠视群众反映的情况，或者对人民群众反映的情况无动于衷。“越位”是指有的信访部门超越权限，替代职能机关履行机关职能，如某地有群众向房屋土地管理部门举报他人违章，房屋土地管理部门把信访人的举报引入信访程序，让信访人走“答复”、“复查”、“复核”三级信访程序，此举不仅折腾了信访人，还让行政机关的不作为找到了一个借口。在涉诉涉法信访工作中，“缺位”“越位”现象也时常可见。

笔者认为，我们既要继续发挥信访工作在法制建设中积极作用，又要避免信访工作给法治建设带来负面影响，就应大力推行“阳光”信访。所谓“阳光”信访，就是要把我们信访工作的流程、交督办信访案例、责任机关的办理情况等尽可能地多公布于众，主动接受人民监督，不搞暗箱操作，不搞与法律精神相违背的案外协调。这样就会促使我们的信访工作真正做得“到位而不越位”，从而推动司法部门等责任机关重视涉诉涉法信访工作。