加强备案审查工作 维护宪法法律权威

王娟

党的十八大以来，在党中央治国理政的决策中，在推进全面建成小康社会的进程中，依法治国与全面深化改革，被视为鸟之两翼、车之双轮，共同推动党和国家的各项事业向前发展。

推进依法治国，维护宪法法律权威是重要方面。2012年12月，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上庄严宣示，“依法治国，首先是依宪治国;依法执政，关键是依宪执政”。2014年12月，习近平总书记在我国首个国家宪法日到来之际，再次作出重要指示，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，要求坚决维护宪法法律权威。

一、备案审查是维护宪法法律权威的重要制度

宪法、组织法等法律规定了中央和地方国家机关的职权，形成了中央和地方各层级国家机关的职权分配体制。为使这一体制有效运行，建立和完善统一分层次的立法体制和监督体制是根本保障。

规范性文件备案审查是国家的宪法性制度。我国各级人大的备案审查工作是随着人民代表大会制度的建立与完善逐步形成的。1979年地方组织法颁布实施，其规定，省级人大及其常委会可以制定地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案，从而开启了人大备案工作的先河。1982年修正后的宪法，较为完整地规定了我国的立法和立法监督制度。2000年立法法颁布实施，从完善法律体系的角度对法律、法规和规章的效力等级作了明确，对法规和规章的备案审查作了规定。2006年颁布的监督法使备案审查制度更为完备，并将地方各级人大常委会开展备案审查的范围扩展到下一级人大及其常委会的决议、决定和本级政府发布的决定、命令。

党的十八大以来，党的文件多次对备案审查工作提出要求。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“完善人大工作机制，通过备案审查积极回应社会关切”;“完善规范性文件合法性审查机制，健全规范性文件备案审查制度”。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出，“加强备案审查制度和能力建设”，“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。在党中央的决定中，对备案审查提出如此明确的要求，充分体现了党中央对这项工作的重视，也是对各级人大备案审查工作的有力鞭策。

二、上海人大开展规范性文件备案审查的基本情况

（一）在多年实践探索中逐步发展

1999年，常委会主任会议制定《关于市人民政府规章备案审查办法》，启动了对市政府规章的备案审查。2007年，常委会主任会议制定《关于对依据促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作决定制定的规范性文件的备案审查办法》，对综合配套改革试点的有关规范性文件开展备案审查。2010年，根据《关于制定地方性法规配套规范性文件的试行意见》，备案审查的范围拓展到了地方性法规配套规范性文件。2012年，市人大常委会审议通过《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》，进一步对市人大常委会的备案审查工作进行了规范，并明确要求区县人大常委会也要依法开展规范性文件备案审查。新一届市人大常委会组建后，对备案审查工作十分重视，依法拓展备案审查的范围被列入了常委会2015年工作要点。

（二）市区县合力推进备案审查

加强对区县人大常委会的指导是市人大常委会的重要工作职责。2012年6月，在地方性法规颁行之际，市人大有关工作机构召开地方性法规贯彻实施动员会，对区县人大常委会开展备案审查工作进行动员。在新一届市人大常委会的领导下，2013年8月至9月，市人大有关工作机构对全市17个区县进行了逐一走访，并在调研基础上于2013年12月召开了全市性的备案审查工作会议;2014年，继续加强了对区县的指导。区县人大常委会高度重视规范性文件备案审查工作，截至2014年12月底，全市已有16个区县人大常委会围绕备案审查工作建章立制、明确工作机构和人员。区县人大充分发挥熟悉区域情况的优势，开展了许多有益的实践探索和理论研究，为提升所在区域的法治建设水平发挥了积极作用。

（三）不断加强与政府的沟通交流

政府规章等规范性文件是备案审查的主要对象。备案审查既是对政府工作的监督，更是对法治政府建设的支持。市人大常委会主动加强与市政府的沟通协调，工作取得了成效。为进一步推动形成人大监督与政府依法行政工作的合力，市人大有关工作机构主动邀请市政府法制办和17个区县政府法制办的同志参加备案审查工作会议。市人大常委会的备案审查工作得到了市政府的积极支持。2015年，市人大有关工作机构还将围绕加强备案审查工作机制建设，与市政府有关工作部门进一步增进交流。从区县来看，区县人大常委会也都把加强与政府的沟通交流作为推进备案审查工作的重要方面。

三、当前推进备案审查工作的几个关键问题

与人大的其他监督工作相比较，备案审查工作还处于探索阶段。面对党和国家加强备案审查工作的要求，应该着力从以下几个方面积极作为、破解难题。

（一）立足大局，找准备案审查的主题

规范性文件是国家机关开展经济社会管理工作的载体。备案审查就是用一定的标准来审查国家机关管理经济社会的行为。经济社会中的重要主题，就是备案审查的主题。

当前，就政府工作而言，最重要的主题就是行政管理体制改革。本届中央政府非常重视政府自身建设，把行政管理体制改革作为推进经济社会发展的一条主线。加强政府自身建设，既需要政府内部的监督，也需要外部推动。作为政府，也有积极接受监督来推动工作的需求。2014年，全国人大常委会听取了国务院关于行政审批制度改革的报告;2014年，市人大常委会开展了行政审批改革监督。从这些工作举措，都可以看出政府主动接受监督、主动要求人大协助推进工作的动向。在2015年1月15日的全国人大常委会党组会议上，张德江委员长又强调，人大要加强对权力运行的制约和监督。要监督“行政审批、行政处罚、行政强制行为”，目的是为“简政放权提供法律依据”。

规范性文件与政府行政管理体制改革密切相关。把备案审查工作放在政府行政管理体制改革的大背景下来思考，就会有许多很好的工作选题，很好的工作舞台。如何发挥各级人大备案审查工作的作用，使人大监督和政府系统内部监督拧成一股劲，共同推进法治政府建设，是亟需人大和政府共同破解的课题。从工作方式上看，全国人大常委会的备案审查工作机构有开展专项备案审查的成功实践，浙江等地也有实践，上海也可以探索。

（二）依法拓展规范性文件备案审查的范围

十八届四中全会提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。目前，市人大常委会对市政府规章以外的规范性文件尚未开展备案审查。根据对2013年、2014年市政府公报所刊载的沪府发文件进行梳理的情况来看：2013年市政府以“沪府发”文号公布文件94件，2014年市政府以“沪府发”文号公布文件74件;其中，分别有28件、18件“沪府发”文件，属于“涉及本市公民、法人和其他组织的权利、义务，并具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用”的情形。市政府已经对这些规范性文件进行了审核把关。根据十八届四中全会精神，人大也应该开始关注这些文件。

兄弟省市和本市部分区县已经对备案审查的范围，进行了有益探索。有些兄弟省市既对省政府规章备案审查，也对一批“省府发”、“省府办发”的文件进行审查，文种形式上包括通知、通告、暂行办法、决定、办法、意见、规定等。本市部分区县规定，将区县政府制定或者批转的工作部门的规范性文件、经区县政府同意由区县政府办公室制定或者转发的相关工作部门的规范性文件纳入备案审查范围。

（三）构建有效的备案审查工作机制

备案审查要依靠有效的工作机制来发挥作用。市人大常委会的备案审查工作，涉及到专门委员会、工作委员会，涉及到办公厅等工作机构，也与市政府的工作密切相关。

王晨副委员长兼秘书长在2014年的全国立法工作会议讲话中，也专门强调了工作机制建设。备案审查由“报送、备案、审查、处理”等多个阶段的工作构成，备案审查要运行顺畅，必须加强人大和政府在工作机制上的衔接。比如，在报送阶段，对于一些重要的规范性文件，可以考虑在报送备案审查前，与现行的要情通报会制度相结合，由市人大常委会听取市政府有关部门的制定情况报告。比如，在审查阶段，可以通过座谈、调研、研讨等形式，形成人大和政府之间更为活跃的交流、互动，共同深化对有关问题的理解。又比如，在处理阶段，可以把人大的备案审查与建议、督促行政机关开展规范性文件清理相结合，通过人大的备案审查，启动行政机关内部的相关工作机制。

备案审查处，作为常委会具体联系备案审查工作的业务处室，要根据常委会的要求，发挥好工作枢纽的作用，完善工作机制、加强与市人大机关内外的沟通联系;要长足地提升业务能力，把备案审查中遇到的问题类型化，把判断问题的原则标准化，不断提高工作的专业化水平。