外国议员履职面面观

林茗

代议制起源13世纪英国议会的形成，伴随着资本主义社会发展与新兴社会力量作用而生，并在近代资产阶级推翻封建君主专制统治过程中，逐渐发展、完善。二战后，代议制逐渐被西方社会广泛采纳，至今已成为许多西方国家实现民主政治的主要方式。

“代议”顾名思义“代表商议”、“代表议事”，即某人代表某一特定的群体，同另一些代表其他群体的人，就彼此共同面临的问题（事务）进行商议、讨论、决定乃至采取一致的行动。而这些行使代议之权的人即“议员”。现代意义的“议员”，由广大选民选出，代表选民行使国家权力、表达选民意愿、为选民谋取福利。议员的履职效果，一定程度上，决定议会功能的发挥。

我国实行的是人民代表大会制度，虽然与西方代议制存在本质区别，但人大代表的履职效果同样也影响着人大及其常委会职能的发挥。在坚持人民代表大会制度，与时俱进完善人民代表大会制度的大背景下，我们不妨看看西方国家议员究竟有哪些职责，又是如何履行这些职责的，以期借他山之石，择善为鉴。

议员的履职活动简单地来说分为议会会议期间和议会闭会期间两个部分。议会会议期间，议员的主要职责是履行立法职责和对政府（内阁）的监督职责;议会闭会期间，议员则更多的是在选区工作，服务选区选民。

各抒己见：行立法之权

立法是议员从事的最经常也是最重要的工作。议员们在议会会议期间，通过提出立法议案、对立法议案中的问题进行充分的讨论、辩论、博弈，直到最终达成相对共识。

提出立法议案。向议会提出立法议案是议员的一项主要职责。在美国，只有议员才有权向议会提交议案，尽管立法议案中的绝大部分是由政府部门起草或倡议的，但是依照法律规定，立法议案必须要通过至少一名议员才能向国会提出。在法国、意大利，议员、政府等同样享有提出立法议案的权利，但是对一些不便由政府提出的敏感议案，或是不能得到执政党全体支持的议案，政府往往也会委托议员提出。

讨论、表决法案。法律是由议员在议会会议上讨论、审议并通过的。议员在议会内有很大一部分时间是通过开会讨论、投票表决各项议案来履行立法职责的。在美国，一项议案要经过议会内小组委员会讨论后，转给专门的委员会进行研究、辩论、听证和修改，通过后再提交全院辩论和投票表决。在英国，平民院讨论一项立法案要经过“三读程序”，即由议员进行原则讨论、表决，通过后交专门委员会逐条详细讨论，进行修改并作出报告，再由议员讨论整个法案可否成立，并对议案进行表决。

凸显“刚性”：履监督之职

西方国家的议会对政府的制衡和监督，一般是通过议员对政府的政策、决策、行为进行质询、调查，对政府及其工作部门人员的弹劾、投不信任票等方式实现。

质询、听证。在议会会议上以口头或书面形式对政府及其组成人员提出质询，是议员履行对政府监督职责的一种方式，被质询者应当在法律规定的时间内予以答复。2010年丰田汽车召回事件中，美国国会就丰田汽车召回问题举行听证会，对交通部长雷·拉胡德提出质询。在听证会现场，雷·拉胡德面对议员的尖锐质询无力招架，甚至借口离席以逃避回答一些问题。在日本，各议院的议员经议长承认，可以向内阁提出质询，2014年包括首相安倍晋三在内的内阁官僚就曾在众议院对政府通过解禁集体自卫权内阁决议集中审议会上接受质询，就解禁集体自卫权进行说明。

弹劾、提出不信任案。在美国，国会议员享有对总统、副总统以及联邦政府文职官员的弹劾权。国会启动弹劾程序时，由众议院司法委员会表决通过弹劾总统条款，全体会议进行辩论并表决，如超过二分之一的议员赞成弹劾，该议案即呈交参议院。美国前总统克林顿就曾因莱温斯基事件遭到国会议员的弹劾。议员对政府履行监督职责的另一种形式是对政府提出不信任案，在英国，当议员不同意内阁的政策和施政方针时，可以向议会提出对内阁不信任或者谴责的议案，并由议会作出最终表决。当然，这种情况并不多，除非发生执政党内部分裂或者执政党只掌握微弱的多数而反对党和小党联合起来的情况。

各显神通：笼选民之心

作为民意的代表，议员的一项主要职责就是收集、整合民意，传达给行政机构或者其他的职能部门，为民众谋利益。议员既要代表国家，也要服务选区。同时，受制于再当选的压力，议员也不得不使出浑身解数来博得选民认可，保持选民对他的忠诚度和支持率。代表理念和选票驱动塑造了议员的行为模式，服务选区成为议员履职活动中最为重要的内容之一。除了在议会开会的日子外，议员每年还得花很多时间履行其联系选民、为选民办事、为选区谋福利的职责。

在美国，议员们除了要在国会的办公室接见选民外，还要返回家乡或选区与选民直接接触和沟通，以更好地了解选民的想法。返乡活动也就成为议员们广泛游说、宣传，筑牢、夯实民意基础的重要时机。许多议员会在休会期间回到家乡或其所在州、区召开公开会议，让选民直接表达意见;或是接听选民电话、回复选民来信;或是走访陷入困境的企业和贫困社区，重申他们要作出改善的竞选承诺。通过这些与选民直接交流的方式，议员既可以将矛盾化解在基层，同时也能够收集、整理具有代表性的意愿，上报国会讨论。

在新加坡，议员联系选民最重要的方式之一是“民众接待日”。按照执政党人民行动党的规定，国会中所有本党民选议员都必须每周一次利用业余时间接见本选区民众，听取选民反映的各种问题。对于民众反应的能够当场回答和解决的问题，则当场予以解决;涉及政府各部门的问题，由议员向这些部门反映，力求在最短时间内予以解决;对于有悖法律和政策的问题，则由议员向民众作出解释;对于那些有代表性但在现有政策框架内无法解决的问题，则提请国会和政府进行审议，以制定更有效、更符合民众利益的政策法令。此外，议员每周还必须至少访问一次选区，或是安排半天时用撒网式走访所在选区的几个地方;或是在选区内挨家挨户地访问选民。

在日本，议员联系选民的一个重要方式是“个人后援会”。除正常工作日在国会工作外，议员每周都要回到自己的选区，参加本区选民特别是自己后援会举办的各种活动，尽可能出席选民婚丧嫁娶等仪式活动;坚持在选区进行街头演讲，接待选区选民的来访，听取意见和要求。议员不但要尽可能满足后援会成员的生活要求，如参与后援会的娱乐活动、解决简易民事纠纷、维护成员在其他地区的经济利益等，还要充分利用自身在地方和国会中的影响力，为选民争取更多的政府福利资金和社会基金，提高自己选民的生活质量。

在英国，议员的选区“门诊”极富特色。每位议员在选区至少设有一处“门诊”室。每个议员至少每两周回一次选区“门诊”室“坐诊”。“门诊”时，选民排队等候，一个一个地进入“门诊”室，单独向议员申诉。对于涉及选民与他人之间的纠纷的申诉，议员给予劝解;涉及地方政府工作的申诉，议员可以直接给地方政府打电话、写信或请地方议员“陪诊”;对于涉及中央政府的申诉，议员会采用给有关部门的官员打电话、写信、质询大臣等多种方式，要求有关部门解决或作出解释;对于由中央政府的有关部门滥用行政权引起的申诉，议员可批转议会行政监察专员调查，并接受其调查报告。

兼收并蓄：给我们的启示

必须指出的是，受制于政党控制、政治捐献以及利益集团控制，西方国家议员已经越来越成为金钱和财阀的政治工具，其履职形式和手段则成为党同伐异的工具，使西方议员政客化、利益化、集团化的倾向越发明显。我国的国家性质、阶级基础与西方国家不同，但在坚持和完善我国人民代表大会制度的过程中，从技术层面对国外议员履职相关形式和做法予以“扬弃”，无疑将有力地助推我国人民代表大会制度日臻欣荣。

联系选民：代表履好职的基础。只有更密切地联系选民，才能更有效地代表，密切联系选民是代表在代表大会期间和闭会期间全部活动的基础，首当其冲的就是改善代表联系选民的主动性不强、联系形式较单一等问题，创新代表联系选民的方式，为代表联系选民提供更为广泛、高效的平台。各地在代表联系群众方面已经有了许多有益实践，拓宽了代表与选民的沟通渠道，如选民接待日、代表向选民述职、代表进社区等，同时，还需要继续研究完善代表联系方式公示制度、设立代表联络机构、代表走访选区制度、代表联系选民的具体量化规定等，促使代表与选民之间保持更直接、更广泛、更频繁、更深入的联系。

加强服务：代表履好职的保障。在我国目前兼职代表制和代表大会会期制度的现实情况下，需要人大及其常委会积极为代表履职构建服务平台，提供保障支持，保证代表作用得到更充分的发挥。例如开展各种形式的代表培训、业务知识学习等，提高代表履职所必需的政治、法律和业务素质;丰富代表履职活动方式和内容，将代表履职活动与视察、检查、调查结合起来，与评议“一府两院”的工作结合起来，与为人民群众办实事结合起来，更有效地提升代表履职活动的针对性、刚性和实效性等。