土地财政对我国经济发展的影响

李艳春

【摘要】改革开放后，我国土地使用制度及分税制度也进行了改革，土地财政收入在政府财政收入中所占比例不断上升，政府财政对土地财政收入的依赖也引起社会的广泛关注。文章在分析土地财政产生原因的基础上，对土地财政与经济的关系以及对我国经济发展所产生的影响进行了论述，并对减轻土地财政所带来的负面作用提出了对策。

【关键词】土地财政 经济发展 影响分析

【中图分类号】F3               【文献标识码】A

改革开放之后，我国的土地使用制度以及分税制度也进行了改革，随之而来的地方政府的财政收入越来越依靠土地的出让，而且随着出让收入的快速增长，土地财政收入在政府财政收入中所占比例不断上升，政府财政对土地财政收入的依赖也引起社会的广泛关注。土地财政现象虽然在20世纪90年代才出现，但其对中国城市化以及经济发展却有着重要影响。

土地财政的概念辨析

土地财政是指地方政府通过土地经营或运作来增加财政收入的手段，它由两个部分组成，一部分是指地方政府通过出让土地来获得土地出让金，并将其纳入地方财政收入之中，这极大地弥补了由于分税制改革和政府经济职责扩大而造成的财政赤字;另一部分则是指地方政府收取与土地相关的税目。土地财政的这两个部分内在地有着相互推动的作用，地方政府往往是为了弥补财政赤字而出让土地，获得大量的资金收入，而房地产商等用地企业又为了获得土地进行商业开发而上缴各种税目，二者形成自身的内部循环。

在土地出让过程中，政府与企业之间是一种买卖关系，但政府并不是真正出卖土地，其出让的只是土地的使用权，而其能够收取各种税费，是由于其拥有对土地的监管权。企业所购买的只是土地若干年的使用权限，政府收取地租的实质是对企业利润的扣除。但企业往往一次性缴纳全部的地租，这相当于提前使用了企业未来的利润来支付地租，意味着企业对于土地的开发是在负债状态下进行的，即使其有资金一次性付清。在企业支付地租的过程中，如果其能够不断盈利，那么这笔负债就能够得到有效的清偿，政府获得土地出让金。但如果企业破产或没有盈利，那么企业就无法用自身的利润去清偿地租，但其可以将所购买的土地使用权的余下年限重新转让给其他企业，从而完成清偿。政府与企业之间的土地财政的运作很大一部分是发生在房地产开发上的，而这与一般的企业负债又有所不同，因为开发商在卖出房屋的同时，也把它原本程度的负债转移到了购房者个体身上，而购房者一般会通过银行贷款来完成购买行为，而在今后数年内，其必须将收入的一部分用来偿还银行贷款，实质上也是偿还那笔地租负债。因而可以说，政府的土地出让所获得财政收入总是与企业或个人的负债有相应的联系的，土地财政的收入实际上是提前预支了企业或个人的未来收益来解决眼下的财政赤字问题。

土地财政对经济增长的正效应影响

加快了中国城市化进程。衡量一个地区城市化与否，首先看其劳动力从第一产业流向二、三产业的程度;其次看城市人口在整个人口中的比重上升与否，这也是城市化最为主要的标志;最后看城市用地是否有所扩大。以这三条标准来看，我国近年来的城市化速度较快，城市化水平达50%以上。有关数据显示，2011年我国城镇人口已经在全国总人口中占51.27%，近70000万，相比2002年，城市化水平提升了12.18个百分点。

我国城市化进程的加快也与土地财政有着密切关系。自我国实行分税制体制之后，地方政府为了增加财政收入而大举供地，加之市场资金的进入、城市化深入，这使得房地产成为我国城市化的急先锋。而且大量的出让土地使用权使得政府有了充足的财力去进行城市化的基础设施建设，这又促进了城市化的发展，而基础设施的完善、生活水平的提高又有利于吸引更多的投资，又进一步推动地价的上涨，形成一个循环效应。

中国的城市化进程在不断加速，而且在中国社会的未来发展中，城市化仍将是一个长期的发展主题，而土地财政带来的一系列效应恰恰满足了城市化发展的几个特征，起到了推动中国城市化建设的作用。

健全了政府职能，扩大了公共支出范围。分税制改革使得我国的地方政府财政收入大为削减，中央财政将易于征收、税基广且税源稳定的税种归入囊中，而且所得税、消费税以及增值税的占比划分也是中央大地方小。而与此同时，我国地方政府的事权却得到了明确的制度规定，其将担负更多的地方发展责任，这需要充足的财力支撑，这种财权与事权的不对等，使得地方政府在一方的管理发展中后力不足。为获得更多的地方财政收入，地方政府开始实施土地财政政策，其出让土地使用权的收入为地方发展的公共支出提供了财力支持。在我国，对土地财政收入的支出也有着法定规定，其部分出让收益必须用于农业土地的开发、保障性住房建设、农田水利建设以及发展教育。用于这四项支出的资金必须占到土地财政收入的45%。由此可见，地方政府实行土地财政，在一定程度上是加大了政府公共支出的范围，有利于健全政府职能。

土地财政对经济增长的负效应影响

土地财政使“三农”问题更加突出。首先在农村问题方面，土地财政政策的实施不利于城乡平衡发展。在1994实行分税制改革后，对集体和国有土地有绝对控制权的地方政府可以从农民手中以低价征得土地，之后其再以高价将土地使用权出让给地产开发商，这样的价格差使得地方政府获得大量的土地财政收入，也促进了城市化的发展。在这一过程中，不仅是政府有所获益，房地产开发商也通过房价的不断上涨而积累了大量财富，城市居民的购房行为不仅是满足自己的居住需要，更是具有了投资性质。而在这整个过程中，农民始终处于链条底端，其不仅没能够以市场价格获得应有的补偿，而且也无法分享土地出让所带来的一切收益。而且在这一过程中，由于我国相关政策制度的不完善以及腐败的存在，造成地方政府在土地征收过程中有违规现象，这不仅侵害了农民的合法权益，还造成了地方政府与农民的对立现象，双方矛盾因此加剧。

其次在农业问题上，土地财政政策的实行必然意味着农村耕地面积的下降，这威胁到了农业在我国的基础性地位。虽然城市化的发展往往伴随着农业经济份额比重的减少，但农业关系着国家粮食安全与国计民生，其发展空间必须得到一定的保证。但目前的土地财政政策迅速地拉动了地方GDP的增长，而我国地方政府的政绩考核长期以来也是“唯GDP”论，因此地方政府在短期内必然会继续出让土地使用权来换取地方经济发展，这不利于我国农业的发展。

最后在农民问题方面，在土地财政政策实施过程中，不规范的政府征地使得农民无法获得应有的补偿，这加剧了农民经济上的贫困。我国在《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》中提出，按照我国目前的土地出让使用规律，到2020年我国的耕地出让将在300万公顷左右，而政府征收一亩耕地就意味着将有1.5个农民失去赖以生存的土壤，而到2020年这类失地农民的数目将达到6750万人。而与之对应的是，我国的农村社会保障水平并不高，农民文化水平不高，缺乏其他谋生技能，如何保障这些失地农民的生活将是一个巨大的社会问题，加之失去土地以后大量的农民必然要涌入城市，其时流动人口、户籍制度、城市承载能力等一系列问题将集中爆发。

土地财政助长地方政府的短期行为。首先，土地财政政策造成了地方政府以投资拉动经济增长的思维定势，不利于调整我国的经济结构。地方政府以土地财政政策来增加财力，通过固定资产投资来刺激经济增长，这种发展方式是一种短期的、不可持续的发展模式，而以地方经济发展水平作为地方政绩考核的政绩观也促使地方政府进一步依赖此种发展方式，使得中央政府所倡导的转变经济发展方式的政策难以落实。

其次，在土地财政政策背景下，地方政府往往只追求眼前利益的最大化。每一届地方政府都急于通过刺激地方GDP的增长来美化自身的政绩，这就使得其尽可能地征收多的土地，之后再进行出让，从而获得“剪刀差”收益，其再将收益用于带动地方经济的发展。但这种短期行为虽然刺激了经济的增长，却使得“三农问题”雪上加霜，而且过度消费了下届政府的资源，使之无资源可用，也无持续财力进行地方发展。

由此可见，我国目前的土地财政政策是存在一系列弊端的，而土地制度的改革也势在必行。地方政府过度依赖土地财政的行为无疑是一种对未来土地收益的透支，而我国财产税以及相关税制的不完善也造成地方财权的流失，这不利于地方政府财政收入的持续性增长。要想解决这些问题，必须对我国的财税政策、土地政策等进行改革。

土地财政问题的完善路径

深化分税制改革，健全财税体制。分税制改革之后的一个凸出问题便是地方政府的事权与财权不匹配的问题，这也导致地方政府不得不通过出让土地使用权来获得充足的财力，从而支持其政府工作的开展。因此，要想改变地方政府这种长期“以地生财”财政增长方式，就必须对现行的分税制体制进行一定的调整和改革，使地方政府有与其事权相匹配的财权。

首先是要明确中央与地方政府之间的事权界限，并将其法律化。在事权的分配上，应该明确划分地方政府与中央政府的事权范围，以法律的形式明确事务的完全统筹权，划分好哪些事务由地方完全统筹，哪些事务需要中央完全统筹，还有哪些事务是中央主导、地方政府协从。这种划分不仅能够明确政府事权，还能够提高政府工作效率。目前这种事权的界定划分可以参考国务院的大部制改革，将那些职能有交叉或相似的部门进行合并，使之专职专责。除此之外，政府还可以在一些公共事业建设中引入第三方市场企业进行参与，这样也可以减少地方政府与中央事权不清的事项。

其次是在划分事权的基础上明确地方与中央的财权分配。政府有义务开展社会公共事业，而其事权的发挥又需要财政的支持，因此可以说财权是一种服务事权的手段，地方政府财权不足必然要影响其事权的发挥。而土地财政政策正是事权与财权不匹配的一种补充措施，其目的是为了增加地方的财政收入。因此要改变地方政府这种过度依赖土地财政的状况，就必须在明确其事权的基础上给予其对等的财权，这又需要对我国目前的税收管理体制进行改革：一是要跟据地方与中央的事权进行合理的税种划分，并且适当增加地方政府在共享税分配中的占比;二是要对地方的财政税收体制进行完善，目前我国的地方税收体系以营业税为主，而这种税收制度已经不适应我国的经济发展走势，而从税制较为完善的发达国家的经验来看，地方税制改革应将财产税作为一个地方税收的主要税种，而环境税、资源税等可以作为辅助税种，这也是未来我国地方财政体制改革的一个方向。

最后是要完善我国的财政转移支付制度。我国的转移支付主要分为一般性转移和专项性转移两类。我国的一般性转移制度也较为单一，其主要形式就是将中央部分财政收入转移到地方，但这种转移方式很难覆盖到基层政府。要想解决这一问题，一是要扩大中央财政转移支付的规模，二是要在省级以下的政府间也建立财政转移支付制度。专项转移支付往往是较为分散且复杂的，政府可以将部分专项转移资金划入一般财政转移之中，这有利于平衡地方政府间的财力，而且专项转移支付的资金应该有明确的范围，这能够提高其利用效率。

完善我国土地制度。第一，要规范土地出让行为。这包括三个方面的措施：一是要对土地所有权制度进行规范，政府可以通过办理产权证的方式来明确农民所拥有的耕地所有权，这能有效地约束地方政府随意征地的行为;二是应该明确地方政府具有对土地资源进行调控和管理的职责，其必须对土地的使用进行科学的管理规划，防止其盲目的以出让大量土地来换取财政收入行为的发生;三是进行土地法制建设，目前的土地出让中存在诸多的违规问题，其原因之一在于法律的不完善，因此我国需要对土地出让的整个环节进行完善的立法，使各方的行为都能够受到法律的约束和监督，以此来解决目前的土地出让乱象。

第二，需要完善土地征用制度。首先，要明确土地征用的概念，土地征用应是具有公益性质的，而非纯粹的商业目的。其次，国家应该对土地出让金制度进行改革，改变以往一次性收取土地出让金的方式，而采取逐年征收或是在一定年限内分次征收的方式，这就能够避免一届政府过度出让土地，减少其征收行为，防止竭泽而渔，这也有利于地方政府届际间的财政收入平衡。三是做好征地安置工作，建立多样化安置制度，完善农村社保体系。随着农村经济发展水平的提高，农村群众在社会保障需求方面也越来越多样化，而目前的安置费用还不足以完全解决失地农民的生活保障问题。因此，我国还需要在农村失地农民的安置问题上进一步推进解决。

最后，要建立完善集体土地流转制度。我国的土地在法律上是归国家和集体所有，但在具体的土地流转操作中，集体土地却不能流转，这也就是说集体对土地的所有权是有名无实的。从物权法角度来看，所有权是所有物的其他各项权利的基础，其他权利是由所有权派生的，但占有、收益、使用或处分的权利不包括在内。在目前的整个土地征收出让环节中，地方政府是处于主导地位，而集体土地的地位难以获得与土地二元制划分相匹配的地位，其在土地流转过程中也就遭遇了诸多困境。因此，要健全集体土地流转制度，首先需要从法律层面上明确集体土地所有权的地位，这是集体土地进入流转市场的一个基础，之后可以采取在一定年限内转让集体土地使用权的方式，使之逐步与国有土地拥有对等的地位，进而获取同等的权利，这也是保障农民在土地流转中的权益的重要途径。而集体土地流转制度的完善在一定程度上是增加了政府对其征收的成本，这也有利于地方政府提高对其已经拥有的建设用地的使用效率，抑制其对土地财政的过分依赖。

健全土地出让金管理机制。从目前地方的财政收支来看，土地出让金收入仍是政府的一项重要财政收入来源，但其在征收和使用上还存在着诸多问题。我国地方政府所出让的土地使用权有40年、50年和70年之分，这也就意味着政府所获得的出让金是土地在未来这些年内的收益，这是一种一次性的地租收入，也是对土地未来收入的透支。土地财政政策明显是一种“寅吃卯粮”的政策。虽然我国设立了土地收益基金，但这种基金比例过低，地方政府的土地收益难以实现可持续状态。而要改变这种状况，政府就必须对目前的土地出让金制度进行改革，改变以往的一次性收取的收益方式，而改为逐年征收，这一措施就防止了地方政府为了本届利益最大化而牺牲下一届政府可利用资源的行为，有利于地方土地财政收益的可持续发展，也保证了地方经济发展的可持续性。再者，政府应该对土地出让金的使用作出明确规定，使之能够真正用到政府的公共性支出方面，使之能够真正服务大众，这就需要我国对土地分配制度进行完善，对土地出让金的使用进行严格的管理和限定，从而为经济的良性、持续发展提供财力支持。

（作者单位：滨州学院经济管理系;本文系2012年度山东省高校科研发展计划项目“山东省生产性服务业与制造业协同优化发展研究”成果，项目编号：J12WH83）

责编 /王坤娜