从巴纳德协作系统理论看政府行政管理的提升

许静怡

【摘要】切斯特·巴纳德是系统理论组织的创始者，也是现代管理理论的奠基者，被誉为现代管理之父。巴纳德认为协作系统理论是行政管理思想的起点。近年来，中国积极探索如何提高政府管理，但是由于相关理论的匮乏与不足，遇到了一些困境。对此，重新回顾和深入思考巴纳德的协作系统理论，对当今我国政府的行政管理具有较强的现实性、针对性和指导性。

【关键词】巴纳德 协作系统理论 政府行政管理

【中图分类号】D035       【文献标识码】A

切斯特·巴纳德（Chester I. Barnard，1886～1961），美国著名管理理论家，不仅是系统理论组织的创始者，巴纳德的协作系统理论也是现代管理理论的奠基者，被誉为现代管理之父。在管理思想发展历程中具有里程碑式的意义，对于今天的管理实践仍然具有重要的指导意义。协作系统理论是行政管理思想的起点。协作系统理论对改进行政管理，营造服务型政府有着更为重要的意义。

巴纳德的协作系统理论

协作系统的涵义。巴纳德在其著作《经理人员的职能》一书中对合作效应进行了分析与论证。在该书中，巴纳德将组织看作是一个合作系统，他认为，组织要具备合作效应必须实现内部的沟通，而组织内部进行沟通的驱动力并非来自这一组织的上层权威，而是来自于组织的下层。组织的这种沟通与协作不仅与领导人的能力有密切关系，而且领导人的能力在组织中还处于核心地位。巴纳德认为，协作系统是为了实现明确目标的物质、生物、个人及社会各要素的结合体。协作系统因其种类因素及成因的不同，呈现出多样化。

为了更好的研究协作系统，巴纳德将个人因素、社会因素以及物质因素等经常变化、难以确定的要素从协调系统中排出。在限定变量的情况下，巴纳德从协作的角度对组织作出了定义，即由两个及两个以上的人通过协作而实现有序运行的协作系统称为组织，组织在协作系统中处于核心地位，组织的运转是以共同的协作目的为出发点的，它赋予其他子系统以价值导向，并将各个子系统统一起来进行组织管理。在整个协作系统之中，组织的作用无所不在，因此，从这一角度来看，协作系统本身就是一个组织，在一定情境下，组织也就是一个协作系统。

协作系统的基础。巴纳德认为，人在协作系统中是处于主体地位的。因此，人性理论是组织进行协作的基础，也正因为人的存在，组织才有存在的价值与意义，组织正是为了实现人的目的而存在的，它是人类有意识的活动结果。社会在不断发展变化，面对新的情况与环境，人自身的调节能力使之在不同的环境下仍然能够保持平衡与稳定。同时，在不断调节自身与周围环境关系的过程中，人还能够总结自己的经验，并依据经验来指导当下的调节活动，从而不断适应变化的自然、社会环境。巴纳德根据人的这种特性而把人看作是协作系统的起点。在《经理人员的职能》的序言中，他提到，人性在教育组织或政治组织这些非经济组织中有着极为重要的影响，而在企业这样的经济组织中，除了经济因素外，兴趣、动机以及过程这样的非经济因素也会对其产生重要影响，从企业组织的董事会到基层的员工，这些非经济因素都会对其行为选择发挥极大的作用。

在巴纳德的组织理论中，组织中的个人是一个不断通过协作体系而达到自我实现的个人，而不仅仅是作为个人本身。人只有与他人相互关联、协作才能发挥其机能，而相互关联这一行为又受到个人的动机、行为、选择能力、心理因素等要素的影响，因而协作系统本身也将会受这些人性因素的影响。

从巴纳德协作系统理论看政府行政管理

自20世纪80年代以来，我国经历了1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年的7次行政管理体制改革，审视政府机构和政府人员的管理实践，不难发现巴纳德的协作系统理论对行政管理实践起到的借鉴与启示作用。

要树立以人为本的政府行政理念。巴纳德从社会心理学的角度，对人的目的、行为、性质以及地位等之间的关系进行了深入而全面的分析，“人”也是巴纳德协作理论研究的逻辑起点。人的需求与动机与组织协作系统的存在与发展是存在密切关系的，只有协作系统能够不断满足组织中个体的需求，具有实现其动机的能力，组织协作系统才能够持续运转。

我国是人民民主专政的国家，政府与人民之间的关系，从本质上来说是一种政治契约或委托代理的关系，即人民委托政府来进行国家管理。政府只是我国人民代表大会的一个执行机构，而人民代表大会又是代表着人民的利益，是由公民选举产生的，由此也可以说，广大群众是委托人民代表大会选出了政府。追根溯源，政府的权力是来自人民，政府是代理者，人民是委托方，人民授予政府权力，使之能够管理国家公共事务，保障社会平稳运行。从本质上讲，政府及其公职人员是人民的公仆，而非官本位思想中是人民的主人，政府的权力最终是要为人民服务，并为社会大多数人谋取福利，而非以权谋私。政府及其工作人员的一切行为都要以人民利益为中心，并追求公共利益的最大化。

按照巴纳德的组织协作理论，政府作为一个组织，只有不断满足人民的需求，才具有存续的意义与可能，基于此，我国政府在执政过程中必须要树立以人为本的理念，把为人民服务看作是政府工作的出发点与归宿点，要意识到为广大群众提供公共服务才是政府的价值所在，这样政府才能够具有合法的存在性。政府是担负着满足社会大众公共服务需求的协作组织，其在服务内容与服务时间上并不具有随意性。人民群众是政府权力的授予者，其决定着政府提供服务的内容、方式与时机。政府要践行以人为本的服务理念，政府工作人员应将满足人民的需求作为自身工作的出发点，牢记为人民服务的宗旨，要避免在工作中出现以领导人意志为转移的现象;政府及其工作人员应该明确政府一切行为活动的最终目的是要为广大人民群众谋求更大的幸福，是要维护广大人民群众最根本的利益。

政府在具体的行政过程中要坚持以人为本的理念，需要做好以下几个方面的工作：一是要坚持公正的原则，即政府工作人员在具体的行政行为中要以公正、公平的态度去对待每一位公民，不因为其地位和身份而有所偏颇，更不应该存有歧视、偏私和特权思想。

二是政府工作应该关注弱势群体，要充分重视社会所存在的城乡失衡、区域失衡、经济失衡、社会失衡等现象，对落后地区与弱势群体需要进行一定的政策倾斜与关注，在财政投入上应该加大对农村基础公共服务和产品的供给，切实维护农民的利益。

三是要注意到政府的服务内容与方式是由人民决定的，而非由政府自身或某些官员决定的。政府工作要以人为本，就必须将人民的诉求作为自己工作的导向，在工作中从人民的角度出发，想其所想，急之所急。人民对政府工作的满意与否也是衡量政府工作绩效的重要标准。

四是政府在治理模式上要做到以顾客需求为导向，在政府行政过程中，政府工作人员应将人民看作是顾客，而自己是服务者，因此其应该按照顾客需求进行服务，顾客的满意程度也是衡量政府公共服务质量的标准。

五是政府要实行信息公开制度，政府与人民群众之间是委托代理的关系，因此作为真正享有权力的委托方其有权知道代理者的工作情况，因而人民也便有对政府工作的知情权，要落实人民的知情权，政府就需要公开工作信息，以便于人民进行及时的监督，并提出建议意见，这样才能够督促政府更好地为人民服务。

政府服务需要有合作意识。在协作系统的研究中，巴纳德认为组织协作系统能够存在与否也取决于这一系统是否能够保持平衡，即协作系统内部与外部是否能够保持平衡。协作的原则之一便是组织的付出与获得能够实现平衡，也就是说，组织为了实现目标而付出的与其成员所收获的能够相互平衡，这里涉及到一个组织的能率与有效性的概念，组织的能率即组织能否实现成员的意愿，有效性即组织能否实现其目标。一个组织如果能够通过成员的共同努力而实现目标，那么就将有更多的资源进入组织并帮助成员去实现其加入组织的目的，而这也能够继续吸引成员为组织作出努力和贡献，这就形成一个良性循环，组织也就能继续发展下去。相反，如果成员在组织中虽然作出努力但并没有获得奖励，即这一组织能率不足，那么个体也很难在组织中实现其目标，也就没有动力继续为组织作出贡献，甚至会退出这一协作组织，那么这一组织最终会解散消失。

政府作为协作组织要想继续存续下去，需要同时具备有效性和能率，因此其需要具有合作精神，这也就是要求各个行政主体在行政过程中能够相互配合、协调，从而达成行政目标。政府要具有合作意识可以从以下几个方面入手：首先，政府要有诚信意识，政府要想实现和公民的有效合作，互相信任是基础。政府的大部分行政活动其实都是依赖于行政权威，而政府这种权威的获得恰恰是因为公民个体与社会组织对政府有所认同，而社会大众之所以认同政府行为又是因为政府具有一定的公信力，具有诚信意识，这样公民才会信任政府，这样也才能降低社会运行中存在的易变形和不确定性，公民也更愿意与政府进行合作，政府的治理也才会更加有效。

其次，政府在行政过程中要有平等的价值观念。从委托代理角度看，政府与公民之间是代理与委托的关系，二者各有义务和权力，从契约理论角度看，公民与政府之间也是一种契约关系，因而二者地位上是平等的。公民向政府组织缴纳了一定的税务，而政府有责任为其提供公共产品和服务，政府在执政过程中应该具备这种平等价值观念，明白其应该为公民提供优质的服务。

再次，政府需要树立谈判意识，即政府应该接受公民通过合法渠道与之进行谈判的行为，当政府或者公职人员的行政行为侵犯公民合法权益时，公民有权和政府进行交涉和谈判，这是解决公民与政府冲突的有效方式。

最后，政府应该有监督的价值理念，政府掌握着社会的大部分资源并利用公权力对之进行分配，要想保证政府及其公职人员行政的规范性，需要来自政府内部与外部的监督，只有这样，才能及时发现并制止政府行政管理过程中出现的形式主义、官僚主义等不良行为。而政府作为人民权力的代理者，其需要保障公民知情权、表达权、参与权与监督权的落实。

政府要树立合作意识，其在组织结构上也应该坚持合作的原则，这主要体现在两个方面：一是组织之间的合作，我国原本的官僚体系较为严重，各个部门组织各自为政，强调专业化分工，但这不利于组织之间的合作与沟通，政府要打破这种格局，可以实行有关部门集中办公的方式，例如可以设置政务办公大厅、行政审批中心等机构。

二是管理者与被管理者之间的合作，在政府治理过程中，管理者与被管理者之间并没有绝对的界限，被治理者可以参与政府的治理活动，而治理者本身也是被治理的对象，二者在治理体系中是一种合作的关系，也正因为此，我国的服务型政府应该是一种合作型的组织结构。在这种组织结构之下，政府的行政管理行为实质上是一种促进社会合作的行为，而合作的原则也不仅仅局限于政府的治理活动，其将贯穿于整个社会治理的始终。

政府要在行政管理中秉持合作原则，就需要公职人员具有合作意识与合作精神，在政府的具体行政工作中需要表达出合作的意愿，这样社会治理体系才会拥有结构性的合作机制与制度。

廉洁高效是政府的目标指向。巴纳德认为协作是一个不断变化的动态过程，也正是由于所处环境与组成要素的不断变化，导致了协作系统也处在不断的发展变化之中。组织系统是否能够存续取决于两个过程，一个是与协作系统和环境有关的过程，另一个是与满足个人需求的成果创造与分配相关的过程。这两个过程关系到协作组织的能率与有效性。

行政管理组织作为一个协作系统，其要能实现为人民服务的宗旨，必须同时具备高效能和有效性。而目前在政府的行政管理过程中，腐败行为是一种较为普遍的现象，它破坏了政府行政的公正原则，使得政府出现诚信危机，激化了社会矛盾。而政府一旦失去诚信，公众便不会信任政府，政府所作出的行政决策便不具备明确性和稳定性。而政府要继续行使行政行为，更多的是依赖行政强制手段，这又破坏了社会法治，诚信社会的建设也更加困难，公民也更加不愿意与政府合作，政治参与热情将降低。这样政府工作的效率必然也要下降。

政府要提高自身行政管理的有效性，就必须进行廉政建设。要想抵制腐败行为，政府公职人员必须要有牢固的廉政理念，行政人员应该做到不奢侈浪费、不以权谋私，更要学习有关法律法规，时时给自己敲响廉洁的警钟，牢固自己的思想道德防线。

我国政府的管理目标是效率优先、兼顾公平。行政效率就是行政的产出与投入比。政府的产出是多样的，既包括经济的效益，也包括社会的效益，行政投入则是指公职人员为达到行政目标而投入的各种人力、物力、财力以及时间等一切的资源。行政效率在行政管理的各个层面都有所反映，它是推动社会向前发展的一种综合动力。行政效率还是政府进行绩效评估的一个重要指标，在政府的绩效评估过程中，应该将社会公众作为评估的主体，因为公民是公权力的赋予者，让社会大众参与到政府的绩效考核之中，其才能够全面细致的了解政府的工作情况，并且能够为政府未来的工作提出建议和意见。

在政府绩效评估的各项指标设置上，应该更多的关注与社会大众有关的评估内容，树立以公民利益为主的政府政治观，只有这样，政府在行政过程中才能够时刻将人民的利益放在首位，将其作为工作的核心重点。在绩效评估上应该设立一定的奖励机制，并将追求公共利益作为这一机制的导向，这样才能够引导和督促政府将行政目标和行政行为都指向为人民服务这一终极目标，提高其工作的效率。

政府作为社会资源的分配者与社会秩序的维持者，其行政效率的提高必然有利于优化资源配置和维护社会的稳定运行，并提高组织的凝聚力，促使组织更快实现目标。政府作为公共产品和服务的提供者，其效率的提高也有利于更好的为公众服务，实现其职能。这样公民才能够满意政府的行政管理，政府作为一个协作组织的价值才能够实现，其也便具有了合法的存在性，并能够继续向前发展。

（作者单位：宁夏医科大学）

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