农村民主治理方式探索

张红梅

【摘要】要想进一步促进农村民主治理的发展进步，就必须改变过去那种金字塔式的民主治理方式，遵循多中心治理方式，建立多层次、多中心、制度化的协商民主制度，大力发展协商民主，将选举民主与协商民主结合起来，两种民主治理方式互补长短，相辅相成，贯穿于乡村民主治理的始终，促进乡村民主治理的有效性。

【关键词】选举民主 协商民主 乡村治理

【中图分类号】D60     【文献标识码】A

乡村民主治理的发展是我国民主治理体系的重要一环，是推进中国民主进程的重要手段，具有选举民主和协商民主两种主要形式。改革开放以来，我国乡村民主治理得到了长足发展，然而随着改革开放的深入发展，乡村地区也面临着治理危机，民主治理过程中存在很多问题。从当前农村治理的现状与选举民主在乡村治理的局限性来看，乡村应该继续坚定不移地发展和完善选举民主，保证选举的公平、公正、公开以及独立性，实现充分的村民自治;此外，在社会利益多元化、乡村矛盾错综复杂的今天，协商民主在乡村民主治理方面是必不可少的;在乡村的民主治理中既要坚持和完善我们的村民自治等选举民主制度，又要积极推进乡村协商民主的发展，建立制度化、多层次、互动性的协商民主管理，将二者结合起来，相互借鉴，互为补充，共同促进乡村民主治理的有效发展。

当前农村民主治理的现状分析

农村民主治理具有选举民主和协商民主两种主要形式，改革开放以来，农村民主治理取得了很大成效，但是随着社会的不断发展进步，社会矛盾也越来越多，因此农村民主治理也存在很多问题。

农村选举民主的现状。一是选举不规范、随意性较大。村委会在换届选举过程中存在很多不规范问题，严重违反了选举的法定程序和法律法规，也在一定程度上践踏了村民的民主权利。等额选举、无委托代投、无妇女参政、村民代表而非村民随意推选候选人等问题普遍存在，这与选举方面的法律法规背道而驰，显然不利于乡村民主的建设。

二是乡镇政府干预村民民主选举。在村委会选举过程中，乡镇政府所扮演的是指导整个选举过程按规范流程有序进行，而这种“指导”则是指采用培训、动员、宣传、说服等方式使选举工作依法开展，对于涉及村委会选举的具体工作和决定都应由村民来决定。但由于种种原因，在实际的选举过程中乡镇政府的职能“缺位”和“越位”现象时有发生。

三是村民参与度不高，女性选举权利缺失。从总体上看，村民对村委会选举持基本认同的态度。但在当前村委会选举实践中，村民参与出现一是不愿参与、二是无力参与的现象，一些村民认为村委会选举对于自己利益影响不大，因而出现不愿参与现象;另有一些村民长期在外务工（联络不畅）或者年老体迈不便参加，因而出现无力参与的现象。乡村民主选举中普遍出现妇女选民登记参选率较低、参与热情不高、参与意愿不足、当选人数低于法律规定的现象。

四是选举民主与乡村治理脱节，后期运行失效。从村民自治实践来看，换届民主选举似乎就是村民自治发挥作用的唯一机会，选举成功后却容易出现民主管理运行失效的现象。民主管理不规范，出现村务管理透明度不高、未能完全落实公开制度、村委会代替村民做重大事务决定的现象。民主监督缺失，村务公开、村务监督流于形式的现象;对公共事务的处理不积极，存在拖沓、不作为现象;忽略少数人的利益，存在处事不公的现象等。

农村协商民主的现状。一方面，村民对于农村协商民主需求居高不下。不同的民主形式具有不同的适用范围。“当政治竞取的对象（如政治职位、公共政策、政治价值等）不可分割而只能独占时，多个竞争者在无法达成一致的情况下，就只能采取利益对决式的多数裁决方式—选举民主，来实现政治资源的和平谋取，照顾到多数人的利益或价值诉求”;反之，就其性质来说，如果政治竞取的对象可以分割与共享时，我们则可以通过协商方式来实现民主。①随着乡村经济社会的发展，乡村矛盾增多，村民对于乡村协商民主的需求不断提高，基层乡村协商民主的内容和实现方式需要更加具体、微观、贴近基层实际。基层协商民主制度建设的根本点在于乡村，基层乡村社会组织和社会单位的民主协商内容非常具体，并且贴近基层实际和群众的切身利益。

另一方面，乡村协商民主形式多样，但不成制度体系。伴随着我国基层民主的实践与深入，基层政权组织、政协组织、党派团体、自治组织、社会组织与广大人民群众一道，通过民主协商的形式，科学合理地参与到农村治理中，大大提高了基层社会治理能力。出现了众多的民主协商实践形式包括村民评议会、民主商谈会、社区民主会、村民代表会等等。然而，这些协商民主形式都不是正式的会议组织形式，没有形成定例，这些协商民主的形式虽然层出不穷，然而其实际效果并不能完全确定，也没有形成乡村基层协商民主的制度体系。

综上所述，在农村，无论是选举民主还是协商民主，发展都不是很充分，由于乡村选举民主有村民自治制度和村民委员会组织法作为保障，也经历了几十年的发展历史，因此，乡村选举民主有了一定的发展，但是也存在一定的问题;随着乡村利益的分化、矛盾的增加，协商民主在乡村也有了一定的发展，但是由于实践时间不久，缺乏法律和制度保障，乡村协商民主发展还比较滞后，虽然有些地方有了一定的创新，但是不能得到推广，形成制度。

选举民主在乡村治理中的局限性

选举这种制度化的政治参与行为在乡村社会中的积极作用是不可低估的，这个制度的设计初衷是为了保障人民的民主权利，推进基层民主事业不断向前发展。一个制度不可能是完美的，必然会有其不足之处。

选举制度深入百姓群众力度不够。在乡村社会，涉及乡村治理与选举方面的法律、制度等宣传普及力度还是不够的。乡村群众本身虽然由于文化水平的限制在接受这些制度层面的东西显得力不从心，但制度的设计主体在这方面做得也不是很到位，纯粹的、冰冷的制度本身在乡村社会并不是很受待见的，这就要求制度设计与宣传者要结合乡村社会实际，变抽象理论为具体易懂的语言，将这些选举方面的制度变化形式内化到村民心中。另外，由于一部分乡村社会成员长期在外务工，这要求选举制度方面的宣传不能仅仅停留在静态的乡村中，要利用多种资源和途径来促使选举制度在动态中走进更多的乡村社会百姓，让他们懂选举、参与选举。

选举制度的约束力与违规惩戒措施不到位。乡村社会中的选举出现违法、违规的现象是比较多的，很多情况下，这些违规行为并不是很好处理。一方面，乡村选举由于属于一种自治行为，外界对其无法进行过多的干预或者监督，这给选举的运行空间提供了很大的制度弹性，一些选举者或被选举者可能会为所欲为，致使选举丧失了公平与公正的原则。另一方面，就目前选举的法律与制度而言，在违反选举法规惩罚方面，我国的法律与规章还是不健全的，执法的主体与执法的内容都存在不足之处，这些地方都是有待改进的。

选举制度本身在某些方面规范性不够。这个层面的不足是一个长期的、现实性的问题，国家的法治化道路走得比较晚，民众的法制意识形成的阻碍因素比较复杂，致使我国在有关村民自治、民主选举方面的制度设计存在很大的缺陷。一些基本的概念与权限还是没有明确界定，村委员与乡村党支部的职能分工方面存在很大的模糊性和争议，基层政府在指导乡村社会的内容上存在很大的弹性，这些都为选举制度的异化发展提供了空间和条件。

乡镇权力干预乡村治理力度过大。强乡镇、弱乡村的格局在中国社会一直都是比较普遍的问题，两者之间力量的垂直差距致使乡村社会在于乡镇政府的对话中完全是处在劣势地位的，乡村社会的力量太弱。力量的悬殊使得乡镇政府有资源和能力去干预乡村社会，不平等的对话可能会使得乡镇以一种行政的方式介入乡村社会的选举工作，进而使得选举无法按照最初设计的轨道运行，发生异化的现象。乡镇政府与乡村社会之间存在着利益博弈的现象，基于自己的利益立场，乡镇会设法采取挤压乡村社会利益的方式来扩大自己的利益，实现这种目的途径就是采取更多的方式来干预乡村社会，使其运作逻辑按照自己的意志进行，这样的话自己的利益量必然会朝着有利于自己的方向发展。

选举民主与协商民主在乡村民主治理中的关系分析

在乡村的民主治理中既要坚持和完善我们的村民自治等选举民主制度，又要积极推进乡村协商民主的发展，将二者结合起来，相互借鉴，互为补充，共同促进乡村民主治理的有效发展。一方面，在产生公共服务的提供者与公共权力执行者这一阶段，应该要毫不犹豫地坚持发展完善选举民主，通过村民根据自己的偏好投票产生代表大多数人利益的代理人;另一方面，代理人选出来之后，在后续的公共服务的提供、公共事务的决策和管理这一更加至关重要的阶段，应该要将协商民主治理方式纳入到乡村民主治理方式之中，在乡村的治理以及解决乡村社会矛盾方面，协商民主具有独特的作用。

鉴于金字塔形的权力及公共事务管理结构存在以上缺陷性，笔者提出应该要建立制度化、多层次、互动性的协商民主管理。一是要建立乡村协商民主制度，让乡村协商民主由偶然性到常规化发展，及时对关系村民公共利益的公共事务进行协商，化解社会矛盾;在乡镇以上还有政治协商制度保证协商民主在一定范围内得到制度化的实行，而在当前的广大乡村地区则缺乏协商民主制度;二是要建立多层次的协商民主，当前乡村地区利益分化明显，出现了多层次的利益群，因此，乡村的协商民主无论是在村庄内部还是涉及到乡镇政府，都存在一个层次的划分问题，多层次的协商民主对于扩大民主治理的社会基础以及其合法性具有重要作用;三是协商民主要注重互动性，从普通村民，党员、村民代表和小组长，党支部、村委会到乡镇政府，这代表着不同层次不同的协商主体，就乡村的地域范围来看，一般空间距离比较小，甚至可以说是处于一种半熟人社会状态。由此可知，乡村协商民主互动存在得天独厚的条件;互动性的协商民主可以加快信息的传递和反馈，根据村民的偏好及时调整协商主题，避免信息不畅通所产生的误会和低效率。

乡村协商民主治理路径探析

大力发展农村经济，奠定协商基础。经济基础决定上层建筑，经济落后是一切落后的根源。我国农村协商民主的进程十分缓慢，协商基础相对薄弱，导致这一现状的根本原因仍然是经济发展的落后。农民对中国基层的稳定与发展有着至关重要的作用。强化农业保护政策，切实落实“支农、惠农、富农”政策，减轻农民负担，大力支持农村中小企业的发展，激发农村经济发展的内部动力，关系农民切身利益的问题解决好了，农民就有更多的时间和精力来参加政治生活了，农民对政府也会更加有信心，这样也将重新启动和激活农民的主体意识和参与社会政治生活的积极性，因而才能为协商民主奠定坚实的经济基础。

加强公民教育，培育协商精神。村民是发展协商民主的重要主体，村民的社会文化以及政治素养对协商民主的发展起着关键性的作用。当前乡村普遍存在一种畸形的思想，“我得不到的别人也别想得到”，看到他人享受村里面的政策而自己由于条件不够不能享受时，存在一种嫉妒心理，或者是将自己的个人利益凌驾于公共利益之上，拒绝协商。“村民民主意识的培养可以从两个层面考虑：一是心理层面，将民主思想内化为村民的一种心理习惯，就是要改变村民的那种嫉妒心理和重个人利益轻公共利益的心理;另一个是行为层面，将民主意识外化为村民的政治参与。”②加大对农村教育事业的支持力度和财政投入，宣传普及法律知识，增强农民的公民意识和法律意识，一定程度上转变乡村社会群体中存在的封建等级观念、宗法思想。我们要尽全力解决那些制约协商民主发展的各种因素，努力改变文化水平低下和法律意识淡薄而导致的协商民主运用不足这一现象。因此，大力发展农村教育事业迫在眉睫，普及法律知识的行动势在必行，只有不断提高加强村民教育，才可以全力扭转协商民主发展缓慢的局面。

完善法律法规，规范协商程序。协商民主在乡村治理的实践中面临的最大困境就是相关法律法规制度的缺失，只有做到制度的完善，才能使协商民主走上法制化、规范化的轨道，从而从根本上保证协商民主治理模式在乡村社会的有效运用。完善相关的法律法规，为乡村协商民主的治理和发展创造一个良好的法律环境。“协商民主尊重程序，并将程序看作是决策获得合法性的规范性要求”，规范的程序推动公共事务的开展，增强公共行为的合法性。协商民主的治理需要增强自身的创造力和良好的外部环境，法律的肯定、支持和规范尤其重要。在现有的法律制度范围内，补充和发展与协商民主有关的法律法规，完善村民自治的地方性法规，制定民间组织管理法，提高民间组织管理的立法层级，这些法律法规完善的程度对协商民主的发展有着十分重大的意义。

拓展参与渠道，创建协商民主参与平台。当前，我国乡村地区普遍还是乡政村治理结构，乡镇政府对村民自治具有一定的影响力，村民参与民主治理的积极性还不够高，协商民主在乡村发展比较缓慢，相对应地参与渠道和参与平台也是比较少。近几年来，迫于乡村社会公共事务以及矛盾的压力，乡村内生了一些协商民主的参与平台，如浙江温岭的民主恳谈会、民主听证会、村民座谈会，还有村民自治制度性的村民代大会，这些都为乡村协商民主提供了一定的参与形式和平台。然而，这种协商形式的互动性和回应性还是有待加强，村民的主动性或者说乡镇政府和回应性还是存在一定的缺陷。首先，应该坚持和发展这些已有的协商民主参与形式，有可能的话将这些形式和平台纳入到村民自治制度领域，以制度的形式确定下来，保证协商民主的经常性和必然性。其次，在巩固推广这些协商渠道和平台的基础上，应该根据乡村各个地区的实际情况建立新的渠道，有条件的地方可以充分利用通信技术的发展，实现协商民主高效回应和互动，比如可以利用互联网、手机短信、QQ等各种渠道与村民进行信息的沟通和反馈，提高协商民主的效率，及时处理公共事务，化解乡村社会矛盾。

（作者为辽宁警察学院副教授）

【注释】

①虞崇胜，王洪树：“协商合作：未来民主政治发展的主流方向田”，《江汉论坛》，2009年第10期。

②张丽超，皮海峰：“论我国农民民主意识的培育”，《三峡大学学报》，2006年第1期。

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