权力运行制约和监督机制存在问题及对策

许文

【摘要】当前，我国政治体制和政治建设的重点是权力的制约及监督。缺乏有效制约的权力是导致权力滥用的根本原因。文章主要从权力运行制约和监督的必要性入手，对于权力运行制约和监督中存在的问题及原因进行分析，进而提出了权力运行监督和制约途径。

【关键词】监督 制约 权力运行 问题 对策

【中图分类号】D630.9       【文献标识码】A

习近平总书记提出：“要加强对权力运行中的监督和制约，将权力关进到制度笼子中，形成不能腐、不敢腐、不易腐的机制。”同时，党的十八届三中全会重点强调：要构建执行坚决、决策科学、监督到位的权力运行监督体系，产生科学有效的制约及协调机制。这些都突出权力在运行制约及监督体系建设中的紧迫性和重要性，更加要求我们从顶层设计的高度进行有效的改革，在深化政治体制改革方面着力规范权力的行使，这对我们实现人民赋予的权力，从源头上防治腐败，有着十分重要的意义。

权力运行制约和监督的必要性

权力运行制约和监督机制是权力运行制约和监督体系中的关键部分。具体来说，它指的是建立在我国社会主义民主政治基础之上的，以制约和监督权力为核心的，以权力作为制衡关键，重点是明确的权威、层级节制，建立健全各项制度，形成惩治和预防腐败的制度体系。只有在权力运行制约和监督体系下，才能把权力关进制度的笼子，让权力在阳光下运行，实现人民监督权力。只有将制度作为根本保障，确保权力在制度的范围内良性运行，才能使决策更加科学，执行更加高效。

加强权力运行制约和监督是避免权力异化的关键手段。权力是把双刃剑，一旦缺少必要的制约及监督，势必会走向滥用和腐化。强化权力运行制约监督机制，是避免权力异化的关键手段。权力运行不稳，没有监督制约，必定会形成腐败。权力是强制性的力量，在权力运行中，一旦出现偏离正轨的情况，社会中对应的破坏作用就会很明显，这种偏差，需要在一定机制下尽快阻断，并且快速校正才能避免，这种关键机制就是权力的监督机制。所以，我们在不断拓宽及健全监督渠道的基础上，才能将权力的运行放在制约及监督之下，才可以实现为人民用好权、掌好权。只有这样，党的执政基础才可以更坚实，党的执政地位才能巩固。

增强权力运行制约及监督是提高党的执政能力的要求。党的执政实践活动中的两个重要范畴是执政意识及执政能力。当前，我国已实现计划体制向市场体制转变，上层建筑适应经济基础，在党的执政中也应更加注重法治社会的建设能力。党只有不断适应社会各种不稳定因素，才能在社会发展与进步的动态平衡中，有效把握执政权力的外部变化，监督好权力的执行，提高党的执政能力建设的自觉性和坚定性。只有把权力运行置于有效约束和监督之下，加大民主监督的深度和力度，提高民主监督工作水平，才能适应党的执政能力的变化，保持党同人民群众的血肉联系，维护国家发展和生存安全，满足我国经济发展的客观需要，开创中国特色社会主义事业新局面。

加强权力运行制约和监督是社会主义民主政治的体现。在权利运行制约及监督机制中，一个关键原则就是社会主义民主政治。社会主义的民主政治在本质上有人民当家作主之意，只有公民有权力管理国家公共事务，才能实现社会主义政治文明。社会主义政治文明的实现程度与人民当家作主的实现程度，以及权力监督制约机制的实现程度是一致的。只有强化权力运行制约和监督机制，中国特色社会主义民主政治才能实现长久发展。同时，权力运行制约和监督机制的健全已经成为衡量一个国家法治化程度的标准之一，要建设高度的社会主义民主政治，法制的健全不可缺少，只有在健全的国家法制基础上，才能保障权力运行的顺畅。

我国权力制约及监督机制的优劣势

我国的权力结构，即权力的运行机制，其基础是社会主义民主政治。伴随我国社会主义民主政治建设日益深入发展，党和国家各项领导制度和工作制度的完备程度日益提高。这表明我们党同国家权力在结构及运行机制方面加快了成熟的步伐，可以比较好地适应经济社会的持续健康发展。

与此同时，我们还应看到，在权力的制约及监督体系中，仍然存在一些不近人意的问题，主要体现在七个方面：

第一，没有科学配置权力及权力结构，监督权、执行权、决策权之间相互制约程度需要加强。

第二，权力集中程度过高，权力主要集中在一些重要领导干部手中，某些领导干部凌驾于组织权力之上，出现了“一言堂”的情况。

第三，界定权力不够清晰，一些单位政事不分、政企不分，权力的掌握者存在“一边当裁判员，一边当运动员”的不良现象，一些部门中职责交叉严重，一些领导干部权力过大，工程建设随意插手，司法审判、人事招聘也贸然插足，谋取私利情况严重。

第四，权力法制约束力不强，有些权力不在法律框架下设立，有些不是依法行使的权力，某些领导干部经常由于程序违法使得手头的工作处于被动。

第五，权力运行中的公开透明程度不够。容易出现暗箱操作及“潜规则”的情况。

第六，对权力监督的力度不够，由于不同监督的合力不够强，使得党内监督的制度，尤其是党的纪律检查体制不够健全，在监督方面的权威性以及实效性方面还要进一步增强。舆论监督机制、法律监督、民主监督不够完善，人民群众在参与监督中的渠道拓宽程度不够。

第七，权力监督制度需要完善，制度中的障碍及漏洞较多，有“牛栏关猫”现象存在，使得对权力的监督管理作用不能完全发挥。

权力运行制约和监督机制存在问题及原因

市场经济发展与权力制约措施的滞后。首先，社会管理法制化和利益多元化发展的不匹配，使得制约监督的效果不尽如人意。权力制衡是市场经济条件下社会的基本政治权力结构，权力制约均衡与政治的民主变革有着重要关系，政治民主的变革又需要与经济发展相适应。

其次，市场经济的发展要求有更多适应制约监督权力的法律来保障權力的有效运行。市场经济的管理机制、法律制度都需要对权力加以规范，实现经济转型时期的特殊要求，实现在市场经济有序运行中的国家生活和社会生活权力的日益民主化。

最后，权力制约措施的滞后性还体现在，对于阻碍经济发展的权力滥用行为在惩处手段上的不明确，形式上的单一化，监督检查的低技术含量。在权力监督方面，信息技术的应用处于较底层面，游离于权力运行之外，同时，涉及司法权力、司法管理体制和运行机制等深层次问题没有解决。只有在更有效的制约监督机制下，社会主义市场经济才能持续健康发展，形成对于影响市场经济发展的权力监督制约。

忽视权力制约和监督意识的观念障碍。当前一些干部对于权力运行的制约存在意识上的障碍，不重视权力运行的制约和监督，对于权力的来源没有认识到位。在我国，人民代表由人民选举产生。人民代表大会是我国的权力机关，人民代表手中的权力是人民赋予的权力，党的权力应该为人民造福。那些认为手中权力的来源是领导的提携或个人努力的观念都是错误的。

某些领导干部没有意识到党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。错误的意识带来了权力的制约监督上的“空挡”，认识不到权力的来之不易以及权力背后代表的利益关系，使得某些领导干部随心所欲地使用权力，存有逃避监督制约的侥幸心理和排斥监督、压制监督的不良行为，甚至形成权力庇护关系网。

权力制约和监督的体制障碍未消除。权力的监督制约未能良好地实施，原因之一是在体制中权力过分集中的弊端还没有消除。这种情况主要体现在两个方面：第一，监督体制在设置上没有与监督的内在规律适应;第二，权力的集中程度过高，被监督者受制于监督者，导致在监督中受监督的都是层级比较低的工作人员，真正的权力滥用行为没有受到监督，这使得现实监督存有一定的局限性。只有避免上层的全面垄断，形成上、中、下三个层面的监督机制，才能把权力关进制度的笼子里。

完善权力运行制约和监督机制的措施

科学界定权力的边界。当前，要想将权力关进制度的牢笼，就要科学界定权力边界，优化权力配置，使各种权力之间权责明确、清晰，把权力规范起来，使权力的运作符合制度的要求。

第一，党内分权。党内分为决策机关、执行机关、监督机关，赋予党员权力，使党员成为各级党组织的主体，发挥党内民主和党内监督的作用。

第二，党政分开。党政分开主要是针对党和政府的职能混淆、以党代政的现象提出的，目的是确保党的政治领导，加强和改善党的领导，完善党的组织领导及思想领导，不断发挥党总揽全局的职能，管好党的路线、方针、政策。

第三，界定行政权的权力边界。建立健全监督权、执行权、决策权的制约协调结构，保证权力的平稳运行，实现科学合理的权力配置，正确处理政府与市场的关系，减少政府对市场配置资源的过多干预，使市场在资源配置中起决定性作用。

完善权力运行的体制机制。规范领导干部职务行为，要着眼于依法设定整个职务行为，不局限于规范某个具体的个体或群体行为。其核心是依托宪法、党章、法规形成制度约束惯例。

第一，规范职位设置。依照以权制权、科学设权、简政放权、有限授权的规律，对于不同岗位在职能、职责以及运作中的程序合理性进行界定和规范。

第二，规范职务行为。要在法律制度下规范职务行为，对于通过职务行为中的法律程序以及保障程序给予违法的职务行为法律制裁，完善领导干部评价机制，不断优化领导干部的绩效评价指标体系。实现财政支出的公开透明，在社会中明确公告公示制度，形成决策的终身追究责任制，在财权、事权、人权的公共权力中，解决权力与责任失衡、部门权力个人化的问题，不断增强制度在公共权力使用和公共利益服务中的约束力。

第三，规范权力运行程序。要依照权力运行公开的要求，不断改进政府的管理方式，实现公众在重大事项以及公益项目中的监督权、表达权、参与权、知情权，建立专家论证和重大事项票决制，规范自由裁量权力的使用。

提高纪检监督的实效性。作为党内执纪监督专责机关，纪委在党风廉政建设和反腐败斗争中责无旁贷。党章对纪律检查机关的地位、职责作了明确规定。然而，长期以来，在一些地方和部门，纪委履行监督责任不到位，尤其在基层，纪委书记们（纪检组长）主要围绕各单位、各部门的党务或行政工作开展，弱化了监督主业;一些人不明职责，缺乏担当，怕得罪人，不敢监督、不愿监督。同时，因为工作机制的原因，导致出现“上级监督太远，下级监督太险，同级监督太难”等问题，执纪问责失之于宽、失之于软。

当前，反腐败斗争正在深入推进，扎扎实实的“打虎拍蝇”成绩让人振奋，但也应看到，反腐倡廉的形势依然严峻，群众对腐败的反应还比较强烈，各级纪检监察机关要发扬“钉钉子”精神，种好监督“责任田”，敢于唱黑脸、当包公，不断提高执纪监督的实效性、震慑力。另外，还需在机制上予以保障和推动。有问题发现不了是失职，发现问题不查办是渎职，查办问题不能突破是不称职，完善并严格执行责任追究办法，健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条，坚持有错必究、有责必问，才能有力倒逼各级纪委把监督责任落到实处，投入到动真碰硬的正风反腐中去。

扎实开展反腐倡廉的制度创新。要紧紧围绕人民群众反应强烈的突出问题，推进反腐倡廉制度创新;要建立健全监督权、执行权、决策权制约协调的权力结构及运行机制，实现决策的科学性，使职责高效执行，监督变得有力，最大限度地防止权力滥用，实现权力的依法运行;要加强创建廉政风险的防控机制，完善预防腐败的信息系统，增强对权力运行中行政全过程和全方位的监管;要将行使行政的许可和处罚等在重点部门和直接管理人中落实，使管理人、财、物的重要岗位，成为风险防范关键，进行项目化管理以及权力腐败运行的专项治理。

建立健全群众参与反腐败的机制。要拓宽群众参与反腐败的渠道，同时完善群众参与反腐败的关键机制。坚持在“从群众中来，到群众中去”指导下，尊重基层的首创精神，支持、鼓励、提倡群众不断在实践中开拓创新，将中央反腐倡廉的重要决策部署，结合本地区本部门本单位实际情况，创造性地完成相关工作;要及时总结基层及群众创造实践中的新经验，特别是些经过实践检验之后的成功做法，论证之后上升成为制度，形成规律性的认识，最后指导实际工作;要立足于在反腐倡廉建设的发展中，不断深入群众、深入基层、深入实际调查研究，加强基层经验总结，在继续研究论证和征求的意见前提下，提出新举措、新办法、新思路，实现理论创新与实践创新的统一。

继续保持惩治腐败的高压态势。腐败现象如同侵入党和国家肌体的病毒，决不能掉以轻心。以坚决的态度反腐，减少党在长期执政中腐化变质的情况，是我们长期的重大政治任务。反腐败不能仅停留在治标层面，只有加快治本的制度建设，通过制度反腐，才能构建常态化、科学化的反腐败体系。

习近平总书记强调：“反腐败高压态势必须继续保持，坚持以零容忍态度惩治腐败”。十八大以来，中央在惩治腐败问题上态度坚决，坚持有腐必反、有贪必肃，“老虎”、“苍蝇”一起打，对于触犯国家法律和党的纪律者，一查到底，绝不手软。当前，要运用法治思维和法治方式反腐败，形成对腐败分子的高压态势。事实证明，党纪国法面前没有例外，我们党言出必行，以重拳反腐的实际行动，构筑起惩防腐败的“高压线”与“防火墙”。

（作者单位：中共梧州市委党校;本文系2014年度梧州市委党校课题“围绕权力制约监督，构建四个防腐机制”研究成果，项目编号：2014sjkt02）

责编 /于岩（实习）