论健全完善我国环境公益诉讼制度

田义文 彭培泳

摘要：环境公益诉讼制度是构建生态文明制度体系的重要组成部分。用制度保护生态环境、建设生态文明已成为环境法学界、实务界的共识。本文从我国目前严峻的生态环境形势切入，界定环境公益诉讼在生态环境司法保护中的地位，分析了环境公益诉讼的进展和存在的主要障碍，在此基础上，提出了健全完善我国环境公益诉讼制度的对策建议。

关键词：生态环境; 司法保护; 环境公益; 诉讼制度;完善健全

中图分类号：D92504

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）05-0089-06

基金项目：陕西省环保厅项目“陕西省环境公益诉讼研究”。

作者简介：田义文（1953-），男，陕西周至人，西北农林科技大学人文学院教授，硕士生导师，陕西省经济学会副会长，研究方向：经济学和环境法学;彭培泳（1977-），男，湖南津市人，宝鸡市人民政府法制办公室副科长，研究方向：环境公益诉讼、行政复议与行政应诉。

面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，党的十八大提出“大力推進生态文明建设”，十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，要建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。用制度保护生态环境已经成为环境法学界、实务界的共识。为此，必须创新环境保护司法机制，充分发挥司法的能动作用，通过不断改进完善我国环境公益诉讼制度，为保护生态环境提供有力的司法保障。

一、环境公益诉讼制度是司法保护生态环境的核心制度

在我国现阶段，健全和完善环境公益诉讼制度，通过环境司法保护生态环境，建设生态文明，既是经济社会发展的客观需要，也有坚实的理论支撑，更是环境公益诉讼制度在环境司法制度体系中的地位使然。

（一）我国经济社会发展呼唤健全和完善环境公益诉讼制度

目前，我国环境形势依然严峻，压力继续加大。据不完全统计，从二十世纪90年代至今，中国因环境污染和生态退化造成的损失占GDP的7-20%，环境债务高达数十万亿元。2005年，因环境污染引发的冲突达51万起;2007年，40%的城市生活污水直接排放;60%的大型湖泊因矿物质和有机物污染而出现富营养化;在监测的197条河流中，半数受到硝酸氨、过锰酸盐和石油的严重污染;在监测的287个大中城市中，只有605 %的空气质量达到环境保护部的标准。近年来，生态环境遭受破坏的现象更是有增无减，除却这些表面的、看得见的污染以外，那些“远在深山”的生态退化更加危险，生态健康面临的威胁已经甚或将继续影响我国经济社会可持续发展。

近年，我国南北方同时出现的严重雾霾事件，兰州饮用水污染事件、杭州富春江水污染事件，以及2014年公布的全国土壤总的点位超标率为161%的污染现状等系列事件和严峻的生态环境恶化的形势，使我们联想到了西方国家工业化过程中曾经发生过的伦敦毒雾事件、比利时马斯河谷烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件、多诺拉烟雾事件等严重环境污染事件。现实时刻警醒着我们，要有勇气面对环境问题，下决心解决环境问题，要以抓铁留痕、踏石留印的劲头抓环境问题，善于综合运用经济的、政治的、行政的，特别是法治的手段治理环境、保护生态，确保经济社会和环境协调发展。

要看到，环境污染的流动性、生态破坏的广泛性，使得跨国界、跨区域、跨流域的环境问题很难通过具体的、局部的、单一的措施得到解决。当前我国部分法律法规已经与生态文明建设客观要求不相适应。作为以保护公共环境利益为目的，以惩戒、赔偿和补偿、生态恢复为主要手段的环境公益诉讼制度正好适应了生态文明建设的需求，满足了人民群众享受良好环境的新期盼。

（二）坚实的理论基础支撑环境公益诉讼制度的健全和完善

环境公益诉讼制度的健全和完善不仅是我国经济社会发展的实践要求，同时也有着坚实的理论支撑（基础）。这些理论主要包括环境权理论、公共信托理论、生态整体主义理论和纳税人诉讼理论等。

1环境权理论。环境权是人权升华期的权利，是环境公益诉讼制度的理论基础之一。20世纪70年代初，美国学者萨克斯教授针对美国政府行为中存在的环境管理行政决定过程公众参与程度低、环境诉讼中存在的当事人资格等问题，在公共信托原理的基础上，从民主主义的立场首次提出了“环境权”的理论。1972年联合国人类环境会议发布的《人类环境宣言》中的第一条庄严宣布“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任”。至此，环境权在国际上得到确认。我国宪法第26条第1款规定：“国家保护和改善生活和生态环境，防治污染和其他公害。”;环境影响评价法第11条规定了“公众环境权益”的概念;新修订的环境保护法第53条第一款规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”。这些法律规定虽然没有直接采用环境权的概念，但从不同层面对环境权某些具体权利给予了确认，这对我国环境权的发展是一个很大的促进。

2公共信托理论。公共信托理论产生于罗马法，其基本含义是：空气、河流、海岸、荒地等均是人类的共同财产，为了公共利益和公众利用之目的而通过“信托”的方式交由国王或政府持有。第一次将该理论运用于环保领域的是美国密歇安大学的学者Joseph Sax，他于1970年在《密执安法律评论》上发表题为《自然资源法中的公共信托理论：有效的司法干预》的文章指出“水、空气等人类生活须臾离不开的环境要素不是无主物，而是全体国民的共有财产，国民为了管理他们的共有财产可委托政府管理。此时国民与政府之间为委托人和受托人之间的关系，政府应当为全体国民包括当代美国人及子孙后代管理好这个财产，未经委托人许可，政府不得自行处理这些财产”。公共信托理论不仅为公民个人主张环境权利提供了依据，也为公民主张环境权利救济提供了理论依据。根据该理论，国家和政府作为受托人对于环境资源取得普通法上的所有权，并承担保全、保存、保护信托财产的并使之处于安全状态的义务，同时，作为受托人和受益人的全体公民，对环境资源享有衡平法上的所有权和受益权，一旦国家或政府违背委托人的利益、意愿或者未能尽到受托人的管理义务甚而损害了受益人的合法利益，公民均可主张其权利，从而实现对环境利益的保护。

3生态整体主义理论。生态整体性的进一步认识是环境公益诉讼制度得以建立和完善的又一理论。人类只有一个地球生态系统，以地球共同体为单位，为了全人类的共同利益采取联合行动，已经成为国际社会的一个基本共识。生态整体主义理论最早起源于赫拉克利特的整体观。赫拉克利特在《论自然界》中认为：“世界是包括一切的整体。”20世纪70年代，环境整体主义在现代生态学、生态运动、生态的哲学反思等基础上发展并成熟起来。这一理论的主要代表是利奥波德提出的大地伦理学、罗尔斯顿的自然价值论和奈斯为代表的深层生态学。生态整体主义理论的核心思想认为整个地球是一个有机的生态系统，生态系统的整体利益应当是地球生态系统的最高利益;自然万物都拥其固有的内在价值，享有与人类平等的权利和地位，反对从人类中心的角度出发去衡量生态系统的价值。这种整体观反映了系统整体性的诉求，强调系统的完整和内在联系的复杂性，追求利益的整体性和公益性。

4纳税人诉讼理论。政府是公共利益的代表，但是我们也应该清楚地看到，政府作为独立的法人有其自身利益所在，而组成政府的各个部门以及每一个政府工作人员也都有自己的利益，这些利益在某些时候可能与公共利益发生冲突，地方保护主义、部门保护主义、官官相护、官商勾结等现象就是两种利益冲突的表现，对国家公权力进行监督成为必然。在环境保护领域，通过纳税人诉讼的形式制约行政权力不失为一种有效的手段，同样，纳税人以诉讼的形式参与环境保护也有充分的依据。虽然某个污染环境、破坏生态的行为可能没有直接损害纳税人的利益，但政府为治理污染、恢复生态所支付的资金却来源于纳税人缴纳的税款，这笔税款未能用于增加纳税人的福利，减损了纳税人的福利，因此纳税人有权起诉环境污染的制造者、生态破坏者。同样的道理，如果因为政府的违法行政行为特别是行政不作为导致环境污染、生态破坏没有得到及时有效的制止从而减损了纳税人的福利，纳税人当然有权对政府的违法行政行为提起诉讼。实质上，以纳税人理论作为环境公益诉讼的基础理论是纳税人权利延伸到用税过程的体现，也是对行政机关行政行为监督的合理性的一种体现。

（三）环境公益诉讼制度是司法保护生态环境的核心制度

环境公益诉讼制度具有目的的公益性、适格原告的广泛性、显著的预防性及诉讼对象的特殊性等特征，在环境司法制度体系中占有重要地位，是司法保护生态环境的核心制度。这突出体现在以下几个方面：

1有利于生态环境保护。环境公益诉讼制度与环境私益诉讼制度不同，它是保护环境本身的制度，通过对大气、水资源、土壤等环境要素的保护，有利于环境的恢复、保持和改善。

2有利于遏制环境违法行为。环境公益诉讼制度扩大了违法成本的范围，从私益诉讼的人身、财产损害到环境损害、环境服务功能损失（如我国森林生态系统每年提供的主要生态服务总价值为1268万亿元）、恢复环境的成本（如江苏省泰州市环保天价案判决环境污染者赔偿环境修复费用16亿等）等方面提高了违法成本，有利于遏制违法行为。

3有利于实现最真实的公平。环境是公共产品，涉及所有人的生存空间和生活质量。如大气它不分性别、不分长幼、不分高矮、胖瘦，更不分尊卑，公平地为人类提供着服务。环境公益诉讼制度保护了环境本身，就实现了最广泛的公平，最真实的公平。

4有利于推动环境司法进步。环境公益诉讼扩大了环境司法参与的主体，从利害关系人到法律规定的机关和有关组织;完善了环境司法救济功能，如建立环境修复机制;增强了环境司法的能力建设，如建立环保法庭、审理有影响案件等。

总之，环境司法制度是以司法手段保护环境的重要法器，环境公益诉讼制度是环境司法的突破口和着力点，健全和完善环境公益诉讼制度，既是环境司法的重要任务，也是通过环境司法保护环境是否取得成效的重要标志。可以说，该项制度就是为保护生态健康而生，是保护生态环境的核心制度。

二、我国环境公益诉讼的进展和现实障碍

（一）环境公益诉讼的进展

1研究进展。环境公益诉讼制度是一项能有效保护环境公共利益和公民环境权益的制度，世界各国都纷纷建立了这一制度。近年来，我国环境法学界认真贯彻落实科学发展观，大力开展环境公益诉讼相关理论研究，积极介绍、引进西方国家先进的理论，结合我国推进环境公益诉讼的实际情况，取得了阶段性研究成果，有力指导了我国环境民事公益诉讼制度的建立和完善，为我国民事诉讼法和环境保护法最终确立环境民事公益诉讼制度作出了积极的贡献。但是關于完善环境行政和刑事公益诉讼制度的研究还没有充分展开，特别是事关行政、司法机关、环保组织、社会公众多方权利的“公众环境权”“ 诉讼信托理论”研究还不够深入，应该成为进一步推进环境公益诉讼理论研究的重点。

2立法进展。生态环境保护政策法规的法律渊源，几乎涵盖各层次规范性法律文件。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”;第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。根据母法的这些规定，各级立法、司法机关在其职能范围内都可以通过构建环境公益诉讼制度来全方位、多层次保护和改善生活环境、生态环境，防治污染和其他公害。在这一方面近年来，我国的立法机关已经进行了积极探索和实践，并取得了一定的成效。

新修订的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。”该条直接规定了环境公益诉讼的受案范围和和提起环境公益诉讼的适格原告，首次在国家立法层面确立了环境公益诉讼制度。新修订的《环境保护法》第58条对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（1）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;（2）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。这进一步明确了环境公益诉讼的适格原告、增强了我国环境民事公益诉讼制度的可实施性。此外，《刑事诉讼法》第77条第二款规定“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”。该项规定可以涵盖刑事被告人污染环境、破坏生态的犯罪行为造成的环境公共利益的损失，而由检察机关提起刑事附带民事诉讼。

遗憾的是，我国《行政诉讼法》对履行环境保护职能的行政机关不作为、滥作为造成环境公益损害的行为，没有规定具体的公益诉讼程序。

3司法进展。在学术界研究环境公益诉讼制度的同时，司法界也就此积极进行着有益的实践，并推动了相关立法和正在继续践行立法规定。近年来，发生了系列环境公益诉讼相关活动。如，2008年12月9日，广州海事法院对广州市珠海区人民检察院提起的广东首例水资源污染公益诉讼案作出了一审判决;2011年9月，环保组织“自然之友”和重庆市绿色志愿者联合会，就云南陆良化工实业有限公司铬渣运输中丢放威胁珠江源头南盘江水质安全的行为，向曲靖市中级人民法院提起公益诉讼等。这些司法实践具有重大的现实意义，为我国环境公益诉讼理论研究、立法实践提供了素材和范例。

与此同时，为了适应环境保护类案件审判的需要，部分地方先行先试，率先加强审判组织专门化建设，也为环境公益诉讼提供了有力的司法组织保障。2008年5月6日，经江苏省高院批准同意，江苏省首个环境保护审判庭在无锡市中院挂牌，江阴、宜兴、滨湖区、锡山区和惠山区法院同时设立环境保护合议庭。江苏省无锡市中院发布的《关于环境保护审判庭审理案件管辖的若干规定》明确了“涉及环保公益诉讼案件”的受理范围。同年11月，云南省高级人民法院批准在昆明市中级人民法院及其下辖法院成立环境保护审判庭，环境公益诉讼又一次被明确在环保法庭的职责之中。这些司法实践活动，对国家进一步完善环境公益诉讼制度，具有重要参鉴意义。

（二）当前我国环境公益诉讼的主要障碍

目前，我国的环境公益诉讼还大多处于民事范围、个别案件的探索之中;在实践中，环保法庭、合议庭等组织虽然是为环境公益诉讼而建，但受理的环保案件却很少，难以为继;诉讼程序和主体还存在着较大的争议等等。可以说，我国的环境公益诉讼制度才刚刚起步，继续发展还存在诸多障碍。

1环境公益诉讼的类型不全。环境公益诉讼应该包括民事、行政、刑事三种类型。[1]目前我国法律明确规定的仅有环境民事公益诉讼，而且也存在主体不清、程序不全问题;刑事环境公益诉讼规定不甚明确，环境行政公益诉讼更是没有涉及。

2环境民事公益诉讼主体力量薄弱。《环境保护法》第五十八条规定了可以提起民事环境公益诉讼的社会组织，是法治的进步，而且近年来该类社会组织发展较快，为环境公益诉讼注入了新鲜血液。但是由于我国民间社会组织先天营养不良、行政依附度高、逐利性强等秉性、使得部分组织人员混杂、行为失范、财务混乱，难以自我监管，很难从事对法律专业能力、技术能力要求都非常高的环保公益诉讼活动。同时，《环境保护法》未对“法律规定的机关”做出明确规定也是立法方面的一个遗憾。

3环境公益诉讼成本高昂。因环境污染证据搜集技术性很强，需要运用高科技检测手段，有的环境损害司法鉴定费用高达几百万元。据中华环保联合会做过的八起公益诉讼的统计，每起诉讼投入成本都非常高。如，在海南启动的公益诉讼，仅诉讼费就支付十多万元，还要承担时间成本以及败诉的风险。按照规定，如果诉讼费用逾期不交，法院将按自动放弃诉讼处理。这就大大增加了诉讼风险，即使大型环保组织也难以承受。

4司法保护机制不健全。由于环境保护司法制度建设滞后，环境公益诉讼程序欠缺，通过诉讼解决环保纠纷时间长、难度大。据统计，中国政法大学污染受害者法律帮助中心十余年来支持的500多起案件中，有四成案件悬而未决，立案难、取证难、判决难、执行难同时存在。（1）立案难。据统计，从2000年到2013年，全国环境公益诉讼案件总计不足60起，原告多为检察院、环保局等公权力机关，环保组织个人起诉的很少。在实践中，环境公益诉讼案件都属于复杂、疑难、敏感的高风险案件，极易引起群体性事件，地方法院要么不敢受理，要么要求受害者单独起诉。但对于受害者个体而言，势单力薄，诉讼成本过高，只能望而却步。2014年4月兰州自来水污染事件发生后，5位兰州市民到当地法院起诉自来水公司，被以不符合《民事诉讼法》规定的公益诉讼原告资格为由驳回。

（2）证据收集难。大部分涉及环境公益诉讼的污染企业都是当地政府极力保护的，当地环境保护机构基本不会为公益訴讼原告提供有关污染的数据。对于环境受害者公众来说，搜集证据几乎成为不可能。此外，原告请求赔偿需要评估损失，在当地也不可能完成。由于缺乏合法评估的损失额，法院基本不会支持原告的诉讼请求。（3）判决难、执行难。目前，环保公益诉讼极少会立案，立案之后极少宣判，即使是最终宣判胜诉的案件，按照胜诉判决如期执行也是难上加难。实践中，一些地方法院因难以抵挡地方政府的干预而不敢下判;一些企业以亏损为由拒绝履行环保赔偿义务。2002年，中国政法大学污染受害者法律帮助中心参与的一起诉讼，虽然胜诉，但地方法院至今没有按规定退还诉讼费和鉴定费。

（三）我国环境公益诉讼障碍的成因分析

近年来，已有众多学者对制约环境公益诉讼发展的成因进行了种种分析。但我们认为主要成因是以下几个方面：

1公民”厌诉”情结影响。由于受几千年封建专制思想的影响，我国法律文化重要组成部分的诉讼文化中存在着“厌诉”情结，在法律心理、法律认知层面形成了广泛的群众基础。公民对于纷争能和解就和解，不能和解就找人调解，至于诉讼，与人对簿公堂，总认为是伤和气、破情面的事情，是迫不得己、走投无路之下策。

2法院受理环境公益诉讼案件过于谨慎。环境公益诉讼案件是一种新型的案件，具有专业性强、证据不易收集、诉讼利益归社会等特征，这增加了案件审理、执行等方面的难度。此外，环境公益诉讼适格原告并非因私人权益受到侵害而起诉，往往是为了公众或者特定区域内的大多数人主张环境公益。环境公益诉讼案件经常会与大规模突发性环境事件伴生，以群体性事件的形式涌现，因此法院不愿卷入此类环境纠纷。从法官方面看，部分法院特别是基层法院，存在着案多人少、不堪重负的状况，法官学习提高机会少，知识更新慢，环境专业综合水平较低，致使其对于环境公益诉讼案件的态度往往是心有余而力不足。

3案件本身特点。环境公益诉讼案件具有地域广阔性、潜在受害者不确定性、环境公共利益受损广泛性、标的额度大等特点。因此，普遍取证难、立案难、审理难、判决难、执行难。适格原告诉讼动力不足，特别是在有厌诉传统的我国表现的更为突出。

4行政权力过于强大。在我国，由于体制机制原因，行政权制约着司法权，通过行政权路径解决环境公益纠纷案件更便捷、更省时、更经济。据中国环境统计年报显示，2005年至2012年，我国环境信访量年均约77万件。据中华环保联合会统计，其中进入到司法程序的不足1%，绝大多数都是通过行政部门处理。

5环境司法成本高昂。环境司法具有公益性、复合性、专业性、恢复性和职权性等特点， 诉讼费用高，江苏省泰州市环保天价案一审案件受理费97万元，二审案件受理费94万元就是例证。审理周期长，有的环保纠纷官司一打就是十几年，污染企业都没了，有的原告也去世了，可是官司还在打。在旷日持久的“拖”和“磨”之中，不少公众被迫放弃诉讼。

三、大力改进完善我国环境公益诉讼制度

随着环境公益诉讼理论的广泛传播，环境公益诉讼实践的不断扩展，两大法系的国家都在研究和实践环境公益诉讼，我国也正在参与其中，这为不断健全我国环境公益诉讼制度奠定了坚实的基础。

（一）深化理论研究

随着新修订的《环境保护法》对环境民事公益诉讼适格原告—社会组织的明确界定，十八届四中全会提出积极探索建立检察机关提起公益诉讼制度，改立案审查制为登记制等制度的贯彻实施，我国环境公益诉讼的实践也必将迎来“又一个春天”。实践的发展，又会促进环境公益诉讼的理论研究的继续深入，将渐已形成共识的“公众环境权”和“信托理论”进一步发展成熟。“公众环境权”就是法律赋予特定的主体享有一定的权利来实现对环境公益的保护。这一权利可以表述为“中华人民共和国公民享有在良好的环境下生产和生活的权利，同时履行保护环境公益的义务”，并作为《宪法》第26条第二款的内容予以规定。[2]创设“公眾环境权”是生态文明发展的必然要求，而正式确立环境公益诉讼制度是公众环境权从理论到实践，从立法保障到法律实施的必由之路。“信托理论”包括公共信托理论和诉讼信托理论。公共信托理论是建立诉讼信托理论的基础，当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时，国家就有义务保护信托的财产不受损害，因此寻求司法救济时，就产生了诉讼信托理论。根据诉讼信托理论，环境作为一项重要的公众权利，国家或政府作为受托人对于环境资源依法行使所有权和环境行政管理权，承担环境保护的义务，当国家或政府履行义务缺失时，则一切公民、单位均可根据诉讼信托理论代位行使诉权，提起环境公益诉讼。这是环境公益诉讼建立健全的基本理论前提。加强环境公益诉讼信托理论研究，并形成系统的理论体系，必将为我们立法健全环境公益诉讼奠定坚实的理论基础。

（二）健全完善环境民事公益诉讼制度

环境民事公益诉讼是指公民、法人或者其他组织，对破坏生态环境、危害环境公共利益或者造成环境公共利益损失的行为人提起的民事诉讼。目前，我国已经正式立法确定这一制度，但是仅仅做了原则性的规定。由于环境民事公益诉讼区别于一般民事诉讼的特别性，如损害结果潜伏期长、损害后果特别严重、调查取证技术性强、原告主体范围窄等等，需要法律法规规章对该项制度作进一步的细化，从适格原告、诉讼管辖、调查取证、损害鉴定、审判机构、禁令判决、赔偿执行、诉讼费用等方面作出具体规定。如在立案环节，应该借鉴印度书信管辖权制度的公益诉讼启动模式。改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，有案必立，有诉必理，保障当事人诉权。[3]

《环境保护法》第五十八条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（1）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;（2）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。立法回应了社会公众关于环保组织作为环境民事主体资格的关切，但是对环境行政机关和检察机关作为适格原告没有明确规定，是立法利益相关方博弈的遗憾。鉴于目前环保组织实力薄弱的现实，立法还有待进一步扩展原告主体，切实把诉讼交给能够有力、有效保障公众环境权益的机关和组织，如检察院、环境保护主管部门等，实现生态环境和公众环境权司法保障利益最大化。

（三）健全完善环境刑事公益诉讼制度

刑事环境公益诉讼是指被告人破坏生态环境的犯罪行为造成了环境公共利益的损失，而由检察机关提起刑事附带民事诉讼。虽然我国的《刑事诉讼法》明确规定，检察机关代表国家对侵害国家和集体财产的行为提起附带民事诉讼，但是法律没有明确如何实现环境公共利益和公共财产的衔接，有待立法进一步细化，并有针对性地将破坏公共利益地概念导入具体环境犯罪的罪名规定。这里要特别强调的是环境刑事诉讼附带环境民事公益诉讼，要积极探索恢复性司法机制，充分运用司法手段修复受损的生态环境，如向受污染的河流放养鱼苗、毁坏的林地补种树木，并作为减轻被告刑罚的依据之一。

（四）健全完善环境行政公益诉讼制度

环境行政公益诉讼是指公民、法人或者其他组织对行政机关就破坏生态环境、危害环境公共利益或者造成环境公共利益损失的行为人不作为而提起的行政诉讼。随着我国公众运用法律保护自己合法权益意识的增强，“天蓝、地绿、水净”已成为新时期人们的新诉求，加之环境行政范围广泛，与公众环境权益关系密切，因此，境行政公益诉讼将在我国环境公益诉讼中的地位日益凸显。但是我国《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，这项规定要求提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系，诉讼的目的是为了维护自身的合法权益，诉讼利益归属于原告。而环境行政公益诉讼恰恰相反，它有时没有直接利害关系人，要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要么是纯社会环境公益，诉讼的目的是为了维护环境公共利益，诉讼利益归属于社会。现行法律这种规定已经成为我们构建环境行政公益诉讼制度的障碍。

我国的台湾地区为了适应全方位保护生态环境的需要，2000年7月1日施行的台湾地区行政诉讼法已经确立了环境行政公益诉讼制度。该法第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼，但以法律有特别规定者为限。”这表明台湾地区行政公益诉讼突破了传统上诉讼原告应该具备“诉讼权利资格”和“诉的利益”作为诉讼合法要件的规定，在立法层面确立了公民以公益为目的请求法院保护其合法环境权益免受主管机关违法行政行为侵害的资格。[4]这对我们下一步修改《行政诉讼法》提供了借鉴。在修订《行政诉讼法》的过程中，应该设立环境行政公益诉讼制度，并对受案范围、适格原告等作出规定。当然要实现这一突破，在理论和实践层面还需要进行进一步的研究和探索，为行政诉讼领域突破“利害关系论”提供有力的理论和实践支撑。特别是要为一般公民争取行政诉讼监督环境行政机关依法履行环境保护职责的权利进行有益的研究，实现公民环保权利的最大化。

（五）设立环境保护审判庭

环境保护的诉讼，有民事、行政、刑事三类，分别由三大诉讼法调整，环境公益诉讼制度实施后，还涉及到公益诉讼和私益诉讼两大范畴。这类案件一般具有专业性强、涉及面广、法律适用难、诉讼周期长等特点，一般审判庭难以适应这样难度的要求。并且法院在判处当事人或者被告人承担民事、行政或者刑事责任时，都应当考虑对生态环境、自然资源的保护和恢复。因此，建立综合性的环境保护审判庭，形成专业化审判队伍，集中审理，有利于统一司法尺度，降低司法成本，提高案件质量。也有利于协调解决审判实践中的“行民交叉”和“刑民交叉”问题，有利于充分发挥司法审判的宣示和教育功能。贵阳、无锡、昆明、玉溪等中級法院设立综合性的环境保护审判庭的有益尝试值得进一步探索、总结和推广。

日前，最高人民法院设立了环境资源审判庭，专职审理环境资源诉讼案件。同时，印发了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，明确了环境资源审判工作的指导思想、基本原则和目标任务。提出了充分发挥环境资源审判职能作用，大力推进环境民事公益诉讼，有序推进环境资源司法体制改革等方面的要求。特别强调环境民事、行政、刑事案件归口审理，本着确有需要、因地制宜、分步推进的原则，建立环境资源专门审判机构，为加强环境资源审判工作提供组织保障。高级人民法院要按照审判专业化的思路，理顺机构职能，合理分配审判资源，设立环境资源专门审判机构。中级人民法院应当在高级人民法院的统筹指导下，根据环境资源审判业务量，合理设立环境资源审判机构，案件数量不足的地方，可以设立环境资源合议庭。个别案件较多的基层人民法院经高级人民法院批准，也可以考虑设立环境资源审判机构。[5]

（六）设立环境公益诉讼基金

环境是公共产品，向社会提供良好的环境是政府的职责。《环境保护法》明确确定了各级人民政府的环保责任和义务。环境公益诉讼是为了维护环境公共利益，挽回公众损失，需要的诉讼成本理应由全社会乃至全人类共同负担，比如鉴定费用，其他诉讼费用，这些费用应当由财政、社会以及污染、破坏生态环境、自然资源的侵权人共同负担。我国《信托法》第60条规定：为了发展环境保护事业，维护生态环境可以设立公益信托。第61条规定：国家鼓励发展

公益信托。根据这些法律规定，应当在省、自治区、直辖市及省会城市、地级市等设立“环境保护公益基金”，基金由基金会信托管理。公益基金的资金来源由当地政府每年拨入一定资金，社会力量募捐一部分资金，法院判决原告胜诉的环境公益诉讼案件，被告应当支付的赔偿金向该基金支付。环境保护公益基金的资金可用于环境公益诉讼及恢复被破坏的生态环境。[6]

总之，环境公益诉讼是维护环境公共利益的诉讼。建立健全环境公益诉讼制度是一项系统工程、长期过程。我们应当顺应时代潮流，积极借鉴域外发达国家成功做法，凝炼提升我国实践中的新鲜经验，结合我国实际，完善现行的环境保护法律法规，研究制定一些新的法律及其制度措施。在实践层面上，环境公益诉讼制度应当加快推进，鼓励探索和创新，使其日臻完善，成为生态文明建设制度体系的重要组成部分，进而为我国生态环境的恢复、保持和改善以及经济社会的可持续发展发挥出应有的作用。

参考文献：

[1] 别涛. 环境公益诉讼[M]. 法律出版社， 2007∶16.

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