浅谈立案登记制的挑战及应对

李志斌

日前，最高人民法院印发中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》提出，变立案审查制为立案登记制，对扭转“立案难”现象将起到积极作用。但是，立案登记制亟需其它诉讼制度配套改革，以免给司法工作带来如下挑战：

首当其冲的是，正在试行中的诉前调解制度将难以发挥缓解审判压力的作用。实行立案登记制后，一些原来可以诉前调解方式处理的案件，将会随着制度的新轨进入审理程序，使得进入审理程序案件数量空前激增。

接踵而至的是，越来越多的案件将无法在目前的法定审理期限内结案。我国在上个世纪九十年代初制定的第一部《民事诉讼法》，规定适用简易程序审理的案件应当自立案受理之日起三个月内审结;适用普通程序审理的案件应当自立案受理之日起六个月内审结。二十多年来，民事交易方式的广度和深度，民商事案件的数量和复杂性，皆非昔日可比。实行立案登记制后，在办案法官的人数并未同比增加，且法官员额制改革后办案法官人数还可能减少的情况下，案多人少的矛盾将严重凸显，势必造成越来越多的案件将无法在法定审理期限内结案。

建议采取以下应对措施：一是积极构建审前程序。本文所称审前程序是指自案件立案之日起至第一次开庭审理前所适用的程序。审前程序的构建，可以分为两个部分：（1）在法院现有的立案庭建制基础上，将立案庭改为审前程序庭，由审前程序庭在审前程序阶段完成案件的送达（包括公告送达）、保全、先予执行和指导人民调解委员会开展审前调解工作;（2）在法院各民商事审判庭内由法官助理主持证据交换或庭前会议，做到审前程序性事项经审查合法、当事人举证已穷尽、事实已基本查清，并归纳出事实争议和法律争议焦点。

二是改诉前调解制度为审前调解制度。鉴于实行立案登记制后，诉前调解难以发挥缓解审判工作压力的作用，可以借鉴国外ADR的做法，在审前程序阶段开展审前调解，调解期限不计入审理期限。为工作方便，法院可以将审前调解指导机构设在审前程序庭。

此外，建议修改《民事诉讼法》：其一是设立指令调解制度，授予人民法院在审前程序阶段经审查发现案件争议不大等情形时，有权指令该案件进入审前调解。

其二是设立中立性评估制度，对当事人争议的专业性问题，在审前调解阶段即可开展鉴定、听取专家意见等中立性评估，在此基础上由人民调解委员会协助当事人提出调解方案，以化解纠纷。如果最终调解不成，在审前调解阶段开展的鉴定、听取的专家意见用于审理阶段。

其三是加收审理费制度，以经济手段使得当事人自觉将一些“鸡毛蒜皮”纠纷以调解方式结案，包括：（1）废除简易程序结案而减半收取案件受理费的做法。对于在审前调解阶段不能调解结案而进入审理程序的案件，如适用简易程序审结，不再减半收取案件受理费。（2）对于适用简易程序仍不能结案而需转为适用普通程序审理的案件，加收案件审理费，标准可为立案时所收受理费的三倍。

其四是强制律师代理制度。对于适用简易程序仍不能结案而需转为适用普通程序审理的案件，规定必须由执业律师担任诉讼代理人。这一制度的设计，仍然是藉此以增加诉讼成本的方式，促使当事人正确认识自己的案件性质，尽量以调解方式结案，避免不必要的“任性”，节约国家司法资源。当然，对于经济困难无法支付律师费的当事人，应以法律援助制度，由具有提供法律援助义务的律师解决其困扰。

三是改革法定审理期限制度。前文已述，二十多年前规定的法定审理期限，其存在基础的客观情势已发生根本性变化。法定审理期限的制度设计，更应当着眼和服务于案件的公正审理。让法官有充足的时间来思考案件中的问题。同时，要考虑到法官即使加班加点办案，亦难免照顾不全。因此，改革法定审理期限制度已经迫在眉睫。建议对于法定审理期限制度的修改，《民事诉讼法》可以在做出原则性规定的同时，授权各省、自治区、直辖市人民代表大会根据本行政区域内的具体情况制定符合本行政区域的法定审理期限制度，报全国人民代表大会常务委员会备案。

（作者系上海市长宁区人民法院民二庭法官）