“管理型”社会治理的伦理困境及其救治

2015-09-10王维国

理论导刊 2015年6期

摘要：根植于工业文明的“管理型”社会治理具有效率优先、程序正义、民主平等、依法行政等理性精神。但是，它的“价值中立”原则、“官僚科层制”治理架构及“技术至上”治理路线使其在社会治理过程中表现出对伦理的排斥。因此，必须实现向“服务型”社会治理的伦理转向。在“服务型”社会治理中，伦理因素是引导社会治理前行的基础力量，社会治理与伦理的内在契合成为现实，从而使其处处表现出伦理化的治理倾向。当前，我们创新社会治理的实质就是要实现社会治理由“管理型”模式向“服务型”模式的转变。

关键词：“管理型”社会治理；理性精神；伦理困境；伦理救治；“服务型”社会治理

中图分类号：D648

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）06-0018-06

[HK]

[Q（+22mm。170mm，ZX，D-W][KH-+3mmD][CD40mm][KH-+1mmD][HJ15mm]

基金项目：[HT6K]国家社科基金重大项目“社会管理创新的伦理路径与制度支持研究”（12&ZD043）；2014年河北省高等学校青年拔尖人才计划“河北省城乡社区治理的伦理路径研究”（J2014076）。

作者简介：[HT6K]王维国（1982-），男，河北邯郸人，法学博士，河北经贸大学社会管理德治与法治协同创新中心教师，研究方向：社会伦理治理。

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进入工业社会以后，随着社会进步与人类主体意识的增强，强调权力的“统治型治理”逐渐淡出社会治理的舞台，代替它的是一种新型的社会治理模式——“管理型”社会治理。所谓“管理型”社会治理，是指在政治与行政二分的原则下，尤其是接受了官僚科层制理想模式的思维之后，通过科学化、技术化思维路径改造构建起来的一种社会治理模式。近代以来，西方国家的社会治理是典型的管理型社会治理。管理型社会治理强调治理效率、注重治理技术与法律运用，是一种法制化、系统化、科学化的治理，体现了社会治理模式的历史进步。尽管管理型社会治理在实施的过程中具有效率至上、程序正义、公平民主、依法治理的理性追求。但是，从根本上讲，管理型社会治理的“价值中立”原则、“官僚制”治理框架与“科学管理”技术路线决定了它在突出法治、强调理性的同时却限制了伦理的作用。只有在“服务型”社会治理中，伦理才能真正地发挥其应有作用。

一、“管理型”社会治理的理性精神

理性及其所代表的文化精神，是管理型社会治理的价值基础。西方理性精神传统形成于14世纪欧洲的文艺复兴运动，中间经启蒙运动和德国古典哲学的充实，提炼成为现代社会治理思想的核心精神。理性精神崇尚事实，怀疑先知，相信逻辑，排除盲目信仰。在社会治理领域，“理性导致了以效率为中心的科层管理制度和符合程序的现代法律制度。注重普遍主义原则的理性化的契约和制度，取代了以蒙昧信仰和情结为根据的宗教信条、宗法观念、风俗习惯和伦理规范，成为现代社会的一般行为准则。”管理型社会治理是由其理性精神和制度外壳构成的，它不仅表现出明显的制度化、工具化、技术化特征，同時也包含着深刻的效率优先、程序正义、民主平等、依法治理等理性精神内核。

[HTK]1“管理型”社会治理体现了效率优先的理性精神。社会治理要实现其治理目标，重要的一条就在于提高治理效率，以尽量少的资源消耗发挥出更理想的社会治理效益。在管理型社会治理中，“一切行动都建立在功能关系上，精确性、速度、清晰性、持续性、统一性、严格的服从、减少摩擦、降低物力和人力消耗等等，在严密的社会管理中这些都被提高到最适宜的程度。”[2]973因此，管理型社会治理把追求效率作为首要的理性精神。从发展的角度看，管理型社会治理对效率的追求是社会治理的进步，是社会治理科学化的标志。伴随着对效率的追求以及作为提高治理效率的各种社会治理制度、方法手段的创新，使得社会治理由混乱走向有序，由经验走向科学。

英国政治学教授戴维·毕瑟姆曾对管理型社会治理中效率的特征做过这样的界定：“效率并不是指某种单个的特征，而是指各种价值的综合，包括执行的质量（如速度和可预期性），范围的扩张和运作的成本效益，这些是满足工业社会庞杂的管理所需要的行政管理体制所要求的特征。”结合戴维·毕瑟姆的论述，笔者认为如下三方面因素影响到管理型社会治理效率的高低：一是社会治理的系统构架是否合理。社会治理需要人力、物力、财力、信息等各种资源作为保障。高效的社会治理应该根据人力的不同禀赋、特征与优势，确定不同的职守、权限与责任。同时，要对各种资源进行优化配置，将其以最合理的方式组织起来，真正达到“人尽其才，财宏其效，物当其用，事竟其成”。二是社会治理的运行流程是否通畅。社会治理是个不间断的运行过程。从宏观上讲，其是由各个不同的具体社会治理项目与活动组成的社会治理体系；从微观上讲，每个具体的社会治理都有若干个环节连接而成，这些环节之间以及每一环节内部的运行是否通畅直接影响到社会治理的效率。三是社会治理的综合效果是否实现最大化。任何一项社会治理都要通过提供管理与服务对社会产生影响。社会治理活动向社会提供的管理是否有效、提供的服务能否满足公众需求，是衡量社会治理效率高低的关键所在与最终标志。上述三个标准有机统一，共同组成了管理型社会治理效率的评价体系，为管理型社会治理提高治理效率指明了方向。

管理型社会治理的技术性特点使其在提高治理效率方面具有统治型社会治理所没有的优势。一是管理型社会治理建立了自上而下的运行体系，确保其运作的统一性和严格的服从，并减少磨擦。二是管理型社会治理实行了档案制度，使得一切社会治理行为都记录在案，从而保证了治理行为的可靠性、稳定性与持续性。三是管理型社会治理实现了专业化。依据社会治理的实际需求和法律规定，对管理机构的职位进行明确分工并赋予相应职责。同时，由接受过培训的官员具体实施社会治理活动，从而使各项社会治理活动日趋精确、严密。四是管理型社会治理具有严格的管理制度与程序，从而避免社会治理中的感情用事。管理型社会治理正是通过这种“统一性”“可靠性”“专业性”与“稳定性”的优势，达到对治理效率的追求。由此可见，通过发挥技术上的优势达到治理效率的最大化成为管理型社会治理的固有本性。而效率最大化意味着管理型社会治理要以效率为中心，一切行为都围绕着争取与提高社会治理效率来展开，并受到治理效率的约束。

[HTK]2“管理型”社会治理体现了程序正义的理性精神。正义需要通过一套行之有效的操作程序才能实现。同时，程序体现了对公民权利与人格尊严的尊重与保障。因此，管理型社会治理将“追求形式上的公正和程序上的正义”作为其重要伦理精神。所谓“形式上的公正”，并不是指走过场，而是指社会治理在形式上符合规则，依照规则行事。“形式主义的非人格化的统治没有憎恨和激情，因此也没有‘爱’和‘狂热’，处于一般的义务概念的压力下，不因人而异，形式上对人人都一样。”[2]973所谓“程序上的正义”，是指管理型社会的一切社会治理事务都必须通过规则（或者法律法规、或者行政规章）进行安排。社会治理的职责分工、权力分割、管理人员的资格准入等都必须由法律，或者行政规则作出普遍性规定。

“形式上的公正”与“程序上的正义”的实质是对程序正义的肯定与追求。程序正义对于管理型社会治理具有很高的理性价值，美国著名哲学家约翰·罗尔斯在其《正义论》中甚至认为：“在纯粹的正义中，不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序，这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也是正确的或公平的，无论它们会是些什么样的结果。”具体而言，在管理型社会治理中，程序正义具有如下作用：一是保障实体正义的实现。具体的社会治理中，常常涉及到公共利益与个人利益、公共权利和个人权利的冲突，社会治理就是要化解这些冲突，实现社会正义。西方法谚云：“正义要实现，而且要以人们看得见的方式实现”，这“看得见的方式”就是程序正义，也就是说正义的实现需要一定的手段与程序。二是保障个人的自由权利与尊严。程序正义的人人平等原则捍卫了人的尊严，体现了对人尊严、自由、权利的珍视。同时，程序正义通过对具体社会治理活动时间、范围、权限的限定，规范社会治理的实施。如果政府因为不按权限、范围、时限开展治理活动，并侵害了公众的权益，就必须承担相应的责任。三是维护公共利益。通过各种行政程序可以保证社会治理决策、执行、评估的民主化、科学化与公开化，从而有效避免政府社会治理权力的滥用，切实保障公共利益的实现。

[HTK]3“管理型”社会治理体现了民主平等的理性精神。在多数情况下，民主是作为一种政府治理体制而存在的。由于宗法等级制与君主专制的存在，使得民主在统治型社会治理里无法实现。而作为工业化与科技进步产物的管理型社会治理，它在本质上是反对专制而倾向于民主的。它通过建立一种井然有序的规则与程序，来有效避免任意专断。正如马克斯·韦伯指出的那样：“同老的世袭统治的个人自由随意专断和恩惠相反，法律平等和要求法律保障不得随意专断，就需要有行政管理的形式的理性的求实性。”[2]872这种“求实性”就是管理型社会治理依照规则办事的特征，正是这种“求实性”消除了社会治理中的专断支配，实现了治理上的民主。

一般说来，“民主是一种制度框架，在它厚重的外壳下，深埋着各种各样的政治价值取向。从某种程度上说，正是这些深藏于人们心中的价值取向赋予了民主制度以鲜活的血肉。”就管理型社会治理而言，平等是民主原则最基本的价值取向。正如杜威所言：“相信平等，这是民主信条中的一个因素。”从某种意义上说，平等的价值取向与管理型社会治理的运行机制实现了相互呼应。管理型社会治理通过科学化、工具理性、非人格化打破了统治型社会里人与人之间的依附关系，在一定意义上使人与人之间的不平等关系成为历史，取而代之的是人与人之间的形式平等。以社会治理中的“服从”为例，在管理型社会治理的运行系统中，“服从”依据的是社会治理制度与规则，而不是存在于统治型社会治理中的人身依附与个人效忠。政府进行社会治理要服从于非个人的社会治理制度与规则，政府内部下级服从上级也是服从于规则，而不是个人。同时，也仅仅是在社会治理制度与规则范围内下级有义务服从于上级。而在这些规则之外，二者是平等的。在治理主体与治理对象方面，管理型社会治理只考虑社会治理行为的合法性、合理性与有效性，严格依照规则办事，它“断然拒绝特权”，要求对待治理对象不掺杂个人的情感、偏好等非理性的因素，做到规则面前人人平等。很明显，管理型社会治理使得公众在赢得平等方面向前迈进了一大步。

[HTK]4“管理型”社会治理体现了依法治理的理性精神。法治作为现代文明社会的理性选择，是人类经过漫长历史实践并付出巨大代价的结果。在人类的社会治理史上，统治型社会治理是一种基于人身依附的權治，社会的一切治理活动都是建立在君主的意志之上。虽然也存在法律，但是法律只是实现君主专制统治的工具。如果法律有利于君主专制统治，就会成为被选择、被利用的对象，如果法律与君主专制统治发生冲突，就会被弃之不用。因此，从根本上说，统治型社会治理是倾向于否定法治的。与之相反，在管理型治理模式中，法律关系是重要的社会关系。治理规范主要是法律规范，法律责任成为主要责任。因此，依法治理成为管理型社会治理的基本理性精神，它使社会治理始终处于规范化和制度化的良性运行中，并形成一种稳定的社会秩序。管理型社会治理的这种法治精神在很大程度上是出于控制权力、防止权力失衡的需要。管理型社会治理从统治型社会治理中承袭了权力，权力依然是其开展治理活动的基础。只是与统治型社会里权力属于某个阶层或个体不同，在管理型社会治理中，权力是一种公共权力。但是，这种公共权力依然由具体的个人掌握并行使，这就有可能造成公权力的滥用甚至私用，从而违背了管理型社会治理中权力的公共性。所以，必须对公共权力予以制约，而法治正是可以在一定程度上满足限权要求的治理方式。

管理型社会治理的法治理性主要体现在如下几方面：首先，法治是一种贯彻法律至上、严格依法办事的治理理念。在管理型社会治理中，法律具有至高无上的权威，并在社会治理的一切领域得到有效实施、有力贯彻和普遍遵守。其次，在管理型社会治理中，法治是一种按照法律授权、严格规范运行的治理方式。它要求管理国家、治理社会必须依靠法律这种普遍、稳定、明确的社会规范，而不是依靠所谓的圣人人格、特权和亲情。最后，在管理型社会治理中，法治是一种守法的生活方式。它要求把法律作为公民行为的标准与导向，使社会治理的每个参与者都受法律的保护和约束，不允许任何人或组织享有不受法律规束的特权。总而言之，法治是管理型社会治理的基本要求，没有健全的法律，没有对法律的充分尊重，就没有良善的社会治理。

二、“管理型”社会治理的伦理困境

尽管管理型社会治理在实施的过程中体现出效率至上、程序正义、公平民主、依法治理的理性追求与理性精神。但是，从根本上讲，管理型社会治理的“价值中立”原则、“官僚制”治理框架与“科学管理”技术路线决定了伦理在其中发生作用的有限性。“伦理对于这种管理模式而言，始终无法成为管理手段，更不用说作为完整的管理方式而接纳了。管理型社会治理模式在制度安排中，不仅不能考虑到伦理的因素，反而处处表现出对伦理的排斥。”

[HTK]1“价值中立”原则造成管理型社会治理对伦理的排斥。“政治与行政二分”构成了管理型社会治理模式的思想基础，而在此基础上形成的“价值中立”是其基本原则。“政治与行政二分”与“价值中立”由美国政治家伍德罗·威尔逊首先提出。他认为“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的，行政管理的问题并不是政治问题。”在“政治与行政二分”的基础之上，伍德罗·威尔逊逐渐形成了“价值中立”的行政理念。他认为行政应保持“价值中立”，只有超脱伦理甚至一切差异性文化观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理。“价值中立”原则是为了解决当时“政党分肥制”所做出的努力，建立在“政治与行政一体”基础的“政党分肥制”导致了任人为亲、效率低下、官吏腐败等现象不断出现。同时，由于行政官僚与政治家的共进退，造成行政工作陷于经常性的混乱与不稳定中。基于此，威尔逊认为政治必须与行政相分离，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。”他主张在具体行政事务中，“技术性职员”应保持价值中立，遵循法规与制度的要求，摒弃个人好恶。由于在管理型社会治理中，社会治理职能主要由政府承担，“价值中立”的原则同样适用于社会管理领域。管理型社会治理的“价值中立”原则以科学性、技术性来理解社会治理，认为社会治理是一个依赖组织技术与制度体系的机械化过程，与正义与非正义、善与恶、美德与至善等伦理问题全然无涉。

但是，管理型社会治理的“价值中立”原则在理论上是不可靠的，在实践上也是行不通的。从理论上看，“价值中立”原则强化了政府治理的独立性，摆脱了政治对政府治理的影响。同时，也造成治理主体不但失去在社会治理中的自主权、创造权，也失去了伦理选择权与思考权，从而切断了社会治理与伦理的天然联系，形成了社会治理中的伦理无涉状态，导致大量不符合伦理要求的社会治理行为的出现。另一方面，价值中立原则将政府社会治理的合理性确定为追求治理行为的规范化、科学化，力图在价值上保持中立，或去“价值化”，这势必动摇政府社会治理的合法性基础。政府社会治理合法性的前提是获得公众的认同和信任，这本身意味着社会治理存在价值的要素。由此可见，排除价值要素是与政府的合法性相冲突的，这样的社会治理既不能得到公众的认可，也无法获得它所追求的治理效率。从社会治理的具体实践来看，社会治理主体时刻面临着不同层面的价值判断与选择，包括治理理念的判断与选择、治理方式的判断与选择、治理手段的判断与选择、治理目的的判断与选择，等等。特别是由于社会治理领域法律法规所固有的不完备性，使得治理主体在进行社会治理时拥有大量的自由裁量权，需要他们在很多情况下进行价值判断，而治理主体是否具有公正、忠于职守、克己奉公、廉洁自律等道德品质，直接关系自由裁量权的正确运用。因此，完全的“价值中立”在管理型社会治理中事实上是做不到的。

[HTK]2“官僚科层制”架构造成管理型社会治理对伦理的排斥。系统化、科学化、非人格化的“官僚科层制”为管理型社会治理提供了体系框架，成为现代社会治理的“样板间”。官僚科层制由德国社会学家马克斯·韦伯提出，是指一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政体制。在这种体制下，政府的社会治理权限范围由法律来规定，依据等级赋予权威的原则，形成了牢固而有秩序的上下级“金字塔”结构。官僚科层制具有职能专门化基础上的明确分工、等级赋权基础上的层次结构、规章制度基础上的责权划分以及系统化的工作程序、非人格化的人际关系等特点。应该承认，官僚科层制在相当程度上体现了人类的理性精神，它比其它组织形式更具有“技术上的优越性”。凭借其效率至上的特点与技术性优势，适应了复杂化、现代化社会治理的需要。因此，官僚科层制成为管理型社会治理的基本运行框架。但是，官僚科层制也存在不少问题，其核心问题是对伦理的背离，“官僚制在20世纪中的所有失败都在于它根据工具理性的原则排斥了正向的伦理价值的介入。”官僚科层制与伦理的背离主要表现在如下几方面：

一是危害到社会民主。官僚科层制虽然顺应专门化与知识化的要求，摒弃了血统、门第与特权观念，从社会各个阶层中选拔从事社会治理的专门化人才，在民主化方面起到了积极作用。但是，官僚科层制的广泛实施又在社会上形成了一个新的独立利益群体——官僚阶层。他们通过各种手段不断强化自己掌握的社会治理权力，从而阻碍了社会治理领域的民主化进程。

二是导致腐败的产生。现代社会治理的极端复杂性、管理组织的巨型化、治理技术的高度专门化，使得公众难以对官僚阶层的社会治理活动进行有效监督。加之官僚科层制严格的权威分层使得组织内部等级森严，社会治理的职权极易被少数人所掌握，且缺乏平级或下级的有效监督，从而造成官僚阶层对公众失去责任感。使得他们在社会治理中可以不断为自己谋取特殊利益，表现出严重的自我中心、自我膨胀、自我服务、曲解民意与漠视公共需求，最终导致腐败的产生。

三是导致治理僵化与低效。官僚科层制对从事社会治理的人员一般要进行极为严格的遵守规则与社会治理程序的训练，它不鼓励根据具体情况进行决策或创造性地解决社会治理问题，而要求按照标准化、机械化的程序来照章办事，依规治理。使得管理人员的创造性、主动性受到压抑，容易滋生墨守成规、繁文缛节的官僚主义，从而导致社会治理的僵化。同时，官僚科层制的种种章程虽然可以约束管理人员行为，保证社会治理活动的精确性与可靠性，但也会造成无法对不断变动的社会环境、社会治理问题做出及时有效的回应，从而使社会治理出现低效化的倾向。

四是忽视人的价值。官僚科层制把人看做社会治理的手段与工具，而忽视了人的目的性价值。首先，官僚科层制忽视了管理者的价值。官僚科层制着眼点在于如何从技术方面提高社会治理效率，以最小的人财物投入获取最大的社会治理产出，责任意识、伦理水平等伦理因素几乎进入不到他们的视野。它把每个管理者都变成了庞大社会治理机器上的一个螺丝钉，成为屈从于规章制度的“工具人”。在理性化、定量化、科学化的社会治理机器面前，管理者完全丧失了“人的完整性”。其次，官僚科层制忽视了公众的价值与需求。官僚科层制导致管理型社会治理把效率看作最高目标，而人性道义的价值则被相对地忽略了。特别是忽略了公众多样化的需求。社会多元化导致了公众需求的多样性与差异性，也就是说，在管理型社会没有“统一的公众”。但是，“建立在官僚理性基础上的政府尽管在努力提供规范化的服务与产品，但它与不同文化背景的公民之间的关系越来越疏远了……标准化的政策、程序与多样化的、敢于直言表述自己观点的公民之间的关系越来越不协调了。”

[HTK]3“科学管理”技术路线造成管理型社会治理对伦理的排斥。管理型社会治理是一种科学化的管理，是美国管理学家弗雷德里克·泰罗的“科学管理”思想在社会管理领域的移植。在泰罗提出科学管理思想后，科学管理的专业分工、标准化、最优化等管理原则不断在社会各个领域得以推广，这当然包括社会治理领域。客观地说，科学管理所倡导的专业分工、层级节制、依法办事、功绩管理、权责明确等对社会治理起到了十分重要的积极意义，它为管理型社会治理提供了技术路线，促使了税收技术、财政技术、金融技术、司法技术、市场管理技术等社会管理技术的增进与精致化，使得社会治理步入科学化时代。但是，科学管理的技术理性特征，又使它在社会治理的实践中陷入对科学化、技术化与标准化的片面追求以及对理性、效率的极端推崇中。由于社会治理偏重于技术理性，虽然也有伦理的追求，但却只能形成技术化的结构。在这种结构中，必然造成伦理虚无主义的横行。

[JP2]在科学管理的支配下，社会治理越来越强调对纯粹治理过程的组织、预测和实施，越来越倚重于各类治理技术，在治理方法、手段与途径上也日益科学化、合理化与程序化，最终使得社会治理成为技术工具的俘虏。不仅治理行为技术化了，而且治理目标也技术化了，导致了伦理在社会治理中的空场。“现代组织与公共政策，通过一种工具性或技术性的目标，从而排除伦理的要素，出现处在追逐政策目标的人们盲点上的伦理错位，……把邪恶的或者破坏性的事物重新定义成善的有价值的事物。”可以说，管理型社会治理的“科学管理”技术路线以完美的技术手段扼杀了社会治理参与者的个性，抽去了他们的主体性灵魂，人的尊严、权利、灵魂守望等价值被束之高阁，最终造成社会治理与伦理的背离，使得管理型社会治理虽“都不同程度地存在着伦理水平的下降、价值失落的讨论和呼唤人文精神的倡议，但是都无法找到把这种人文追求变为现实的路径，更不可能把人文追求直接转化为社会治理的操作性方案。”[JP]

三、“管理型”社会治理的伦理救治

从伦理在社会治理中的作用历史来看，统治型社会治理中的伦理只是政治统治的装饰与补充，管理型社会治理在突出法治的同时却排斥伦理。在这两种社会治理模式中，伦理都不能真正发挥作用。因此，必须实现向“服务型社会治理”的转向。服务型社会治理的“服务至上”价值取向决定了社会治理与伦理的内在契合，“服务成为这种社会治理模式得以生长的基础。这种包含着更多利他因素的伦理精神所统摄的社会治理活动中，政府所追求的不再是管理型治理模式下的效率主导，而是强调公共利益的实现，倡导公平正义的实现。”伦理在这种治理模式中不单是一种治理手段与工具，更体现为一种道义性的价值追求。因此，只有在服务型社会治理中，伦理才能真正发挥其应有的社会治理功能。

[HTK]1“管理型”社会治理模式的服务转向。随着管理型社会治理逐渐暴露出诸如治理腐败、机构膨胀、官僚主义等不可避免的种种弊端，人们逐渐意识到在治理领域中，事实和价值之间似乎并不服从休谟的不可通约定律。从而“在利益协调和人的管理命题的解决进程中，呈现出人性价值判断的伦理化趋势和对伦理调节手段在场需求的递增趋势。”由此，作为对管理型社会治理的伦理救治，一种新型的社会治理模式——服务型社会治理的出现便成为历史必然。所谓服务型社会治理，是指“以信任与合作机制的生成为基点，以为社会提供公共服务和维护公共利益为根本目的，主张把权力、法律和伦理规范整合在一起，形成在伦理精神统摄下政府、市场、社会相统一，权治、法治、德治相协调的社会治理体系。”与统治型社会治理和管理型社会治理不同，服务型社会治理不以权力扩张或法律制约为宗旨，而是一种基于服务精神的社会治理模式。社会主义社会的社会治理就是典型的服务型社会治理，当前加强与创新社会治理的重要任务就是要不断巩固与发展这种社会治理模式。

服务型社会治理以“服务至上”为价值取向。在传统社会治理中，无论是统治型社会治理以政治统治与社会秩序作为其价值导向，还是管理型社会治理以效率为价值导向，二者更多强调的是管理与控制，试图将管理与控制深入到社会的各个领域、各个环节，而服务意识相对薄弱。这主要体现在：坚持二元对立思维方式，政府与公众、政府与市场、政府与社会组织之间更多被界定为“管”与“被管”的二元对立。静态、粗放、单一的治理方式较多，往往是头痛医头、脚痛医脚，而从整体上增进人民福祉的治理活动较少，导致社会治理总体水平偏低、发展不平衡。其实，社会治理不仅仅是管控，还有大量的公共服务。在服务中管理、在管理中服务，管理寓于服务之中，这才是社会治理的本质。服务型社会治理作为一种全新的治理模式，必然有其适应时代与社会治理发展要求的核心理念，那就是“服务至上”的价值取向。

[HTK]2服务型社会治理的伦理治理倾向。服务型社会治理“服务至上”的价值取向决定了社会治理与伦理的契合。在“服务至上”这一伦理取向的主导下，任何社会治理行为都要体现人民意志、尊重人民意愿、维护人民利益，并据此创设社会治理的具体制度、过程与行为模式。“这种制度的设计和安排要充分体现其服务的功能和义务，就必须以伦理为基础和依据。”因此，不同于统治型社会治理中伦理只是一种装饰与补充，也不同于管理型社会治理在突出法治的同时却排斥伦理。在服务型社会治理中，伦理既具有工具性价值，又具有目的性价值，从而使其成为一种伦理化的社会治理模式。从应然角度说，服务型社会治理的伦理化倾向主要表现在以下几方面：

一是实现从追求治理效率最大化到以人为本的转变。在传统社会治理中，治理效率是评价社会治理善恶的基本标准，它也适当照顾人的正当需要与利益，但主要是为了调动他们的积极性。说到底，是把人作为社会治理的的手段与工具。而服务型社会治理模式则是把人当作目的。当代中国，服务型社会治理就是在发展经济的基础上，以为人民提供公平公正、优质高效、多样化的公共服务为根本出发点与归宿，把社会治理重心切实转向保障和改善民生，财政资金更多地投向与群众利益直接相关的基础设施、教育文化、医疗卫生、社会保障与环境保护等民生领域，以期最大限度地满足人民群众日益增长的公共服务需要。二是实现从强调社会治理的科学理性到推崇伦理导向的转变。传统社会治理片面重视治理的规律性、科学性、技术化与程序化，而服务型社会治理模式则主张伦理的治理。社会治理只有体现了公正、公平的伦理要求，满足了人民的意愿与需要，才具有合德性与合理性。为此，要把社会治理的重心从物转向人，从个体转向群体，从控制转向参与。三是实现治理一元主体向多元主体转变。传统社会治理模式是政府一元主体，而服务型社会治理模式强调治理主体的多元化，除了政府以外，社会组织、公民个人都可以承担社会治理的职能。具体到我国的社会治理，就是发挥党委对社会治理的领导作用，发挥政府对社会治理的主导作用，发挥社会组织对社会治理的协同作用，发挥社会公众对社会治理的参与作用。四是实现社会治理由注重守法到强调德法并重的转变。管理型社会治理模式以法律为基础，虽然也涉及用伦理来弥补法律的缺陷，但伦理始终无法上升为制度性因素。同时，在社会治理的制度安排中，不仅不考虑伦理的作用，反而处处表现出对伦理的排斥。在服务型社会治理模式中，不仅要求人们遵守法律，而且还要自觉追求超越于法律的伦理要求。五是实现社会治理由注重他律到注重自律的转变。以往社会治理强调制度的外在约束，而服务型社会治理模式更强调伦理自律。注重通过社会舆论、风俗习惯和道德教育强化治理主体的伦理自律，引导他们把从事社会治理作为一种崇高的伦理追求，有随时为社会治理奉献与服务的精神，而不是在治理过程中一味进行索取，从而防止权力寻租、失职渎职等伦理缺失行为的发生。质言之，只有在服务型社会治理中，伦理才能真正起到作用，它通过管理者服务观念的确立，通过切实的管理与服务行为引导社会，从而在整个社会的范围内张扬伦理精神，使社会治理充分实现伦理化。

[HTK]3服务型社会治理中伦理与制度的相互支持。伦理是一种软约束，体现为柔性治理，制度是一种硬约束，体现为刚性治理；伦理主要依靠人的内在自觉性，制度主要依靠外在的强制力。作为社会治理的两个基本手段，伦理离不开制度，制度也离不开伦理。因此，我们强调社会治理的伦理化，并不是说服务型社会治理中只有伦理而没有制度，而是说基于权力的统治型社会治理和基于法律的管理型社会治理都无法将伦理与制度真正结合起来，只有在服务型社会治理中才能实现制度与伦理的互动与整合。服务型社会治理模式所依靠的不仅是权力或者法律，它的动力直接来源于伦理精神，而权力和法律只不过是贯彻伦理精神的必要手段。因而，它可以在制度安排中，把权力、法律和伦理规范整合到一起，形成一个在伦理精神统摄下的权力、法律和伦理规范相统一的治理体系。使伦理与制度在内容上相互吸收、功能上相互补充、实施上相互凭借，进而实现伦理与制度的协同治理，同时，对于服务型社会治理而言，伦理不单是一种治理手段，也不再仅具有工具价值，而是成为社会生活的一种目的。在这样的社会治理模式下，主体在自己的治理行为中体现着伦理，并用这些具体行动去实现社会治理的伦理价值。人们在认同、接受那种体现、凝聚着伦理精神的治理行为时，其实也是在实现着自我治理。人们在社会治理中既是主体又是客体，在接受治理的时候，是为了个体的自由全面和谐发展。在为别人提供管理与服务的过程中，体现自身的主体性，进而促进社会善治的实现。

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