目标与制约：优化行政区划相关要素析论

2015-09-10谢来位

理论导刊 2015年6期

摘要：[HTF] 党的十八大报告和十八届三中全会决定都提出要“优化行政区划设置”。作为一种正式的制度供给，优化行政区划具有提高行政效能、提升治理能力、推动协调发展、维护政治稳定等应然价值目标和基本要求，其在客观上将受到自然地理、民族文化差异、区域文化传统等环境要素，国家结构形式、地方政府体系和政府职能模式等组织要素，政府治理能力、社会自治能力和中心城市的经济辐射能力等能力要素的制约和影响，经济、政治、社会等三大推力将推动行政区划的优化。

[HTH]关键词：[HTF]优化行政区划；价值目标；制约因素；推动因素

[HTH]中图分类号：D0351

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）06-0004-07

[HT][HK]

[FQ（+17mm。170mm，ZX，DY-W][KH-+3mmD][CD40mm][KH-+1mmD][HJ15mm]

[HT6H]基金项目：[HT6K]2013年度国家社会科学基金项目“公共服务协同供给的制度创新研究”（13XZZ016）。

[HT6H]作者简介：[HT6K]谢来位（1970-），男，重庆开县人，中共重庆市委党校、重庆行政学院教授，硕士生导师，南京大学管理学博士，研究

方向：政治发展、公共政策、地方政府管理。

[HJ][HT][FQ）]

[FL（K2]

[BFY][JP][HJ][HT95XH]

中国共产党十八大报告和十八届三中全会的决定都提出要“优化行政区划设置”。行政区划的优化是指以促进国家的政治、经济、社会、文化、生态可持续发展和追求国家整体利益、人民根本利益最大化为目标，通过对行政层级和管理幅度的调整，不断提高国家行政区域划分科学性所做的努力及其进程。作为一种正式的制度供给，优化行政区划具有提高行政效能、提升治理能力、推动协调发展、维护政治稳定等应然价值目标和基本要求，面临环境要素、组织要素、能力要素三重制约和经济、政治、社会等三大推力。

本文拟对构建行政区划优化理论分析框架的基本范畴，包括行政区划优化的价值目标、制约要素和推动要素等展开探索性研究。

[HT95H]一、优化行政区划之价值目标[HT95XH]

行政区划的实质是实现行政权力和责任的划分。因此，行政区划应通过合理确定政府的管理层级及各级政府的管理幅度，实现对行政权力及其相应责任的科学划分来提高行政效能、维护政治稳定、推动城乡区域经济社会文化的协调发展、提升整个社会和公民的自治能力，以便更好地实现政府的各项职能，使整个社会的公共利益最大化。

[HT95K]1提高行政效能。[HT95XH]可以说，行政学的诞生源于对效率的追求。伍德罗·威尔逊在《行政学之研究》中认为政治与行政的理想模式要求行政应拥有巨大的权力和不受限制的自由处置权限，而同时公众舆论将起权威性评判家的作用，必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应，促使公务人员有理智有力量地开展活动，又与公众思想保持着非常紧密的联系，这样既能保证行政的效率，又能保证行政的方向。韦伯笔下的官僚制、泰勒的科学管理等一系列理论所贯穿的理性化以及西方公共管理理论将“三E”（Economy，Efficiency and Effectiveness）作为价值追求的核心，也都是以追求效率为旨归。可见，追求行政效率、提高行政效能是行政学、行政制度以及行政区划制度所应追求的主要目标之一。

行政效能是指行政主体在实施经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等行政行为时，以最小的公共资源投入来实现最佳的行政工作目标，达到资源优化配置并产生良好经济社会效益的程度及能力。行政效能是数量与质量的统一、功效与价值的统一、目的与手段的统一、过程与结果的统一。行政效能有质和量、快与慢、投入及产出等内涵。政府行政效能高，意味着政府提供公共服务和社会管理、化解社会矛盾的能力强、效率高、回应性强，分配公共资源的成本低、效率高、公平性强。一般认为，权力高度集中和问责不力、权力高度分散和监督不力是行政效能低下的体制原因。中国各层级政府之间以及政府各部门之间，上级与下级之间，都存在着权力过于集中的问题。如果适当减少行政环节，增大行政管理幅度，可以使层级结构趋于合理，则从上至下和从下至上的行政信息流通顺畅、快速和更加直接与准确，单位时间内的行政行为增多，行政效率提高，行政投入减少，行政效果更好，行政效能提高。一些国家也曾经发生政府权力高度分散、行政区域规模太小以致难以有效提供公共服务导致行政效能低下的问题。可见，作为政府行政组织结构的行政区划将从组织结构上直接制约或影响着行政效能的高低。因此，优化行政区划，通过合理确定政府行政层级，科学确定各级政府的管理幅度，并在此基础上规范各级政府之间的权力责任关系，以形成科学合理的行政组织结构和权力责任关系，将是提高行政效能的基本途径。

[HT95K]2提升治理能力。[HT95XH]自20世纪70年代以来，公共行政向公共管理的范式转换要求政府、行业协会、自治团体、企业、公民等各种治理主体在公共事务的治理中各展其长、各得其所，尽力摈弃传统公共行政的垄断和强制性质，强调政府、企业、团体和个人的共同作用，充分挖掘各种管理和治理主体、管理工具的潜力，从而改善公共事务的治理效果并提高每一个人在现实社会中的自由度，以增强公共管理的合法性、透明性、责任性、回应性和有效性。因此，作为政治制度、行政制度重要组成部分的行政区划制度的优化，就必然要将提升包括政府在内的整个社会的合作治理能力作为主要目标，甚至是根本目标。

地方政府是实现国家治理和科学发展的基石。地方政府治理能力的好坏，直接关系到一个国家社会、经济、文化的科学发展和政治稳定。科学发展和社会主义和谐社会建设的宏伟目标需要各级地方政府提升自己的治理能力。而地方政府和基层政府的治理能力提升与社会自治能力的提高是相辅相成、互相促进的。埃莉诺·奥斯特罗姆认为，自主治理是与市场、国家并存的一种治理形式，一群有着自治愿望和强烈个人主体意识的理性人通过自主合作治理能实现集体利益的优化。如果人们的个人主体意识、公民意识不强，总寄希望于借助外部力量的干预，就难以产生自主组织与自主治理的愿望和行动。在高度集权体制下，统治型和管制型的地方政府为加强人们自身主体意识和增强自主参与的能力留下的发展空间很小，在很大程度上制约了产生自主组织与治理的愿望和行动，制约了自主组织与治理能力的提升。但是，政府作为制度的提供者，必须为社会自治、公民的自主治理提供公平的制度保障，自主治理才可能得以产生。这就必然要求政府体系合理分权，对行政区划进行科学设置，让各层级政府的权力触角适度地作用于各个区域的公民、组织、社会及其对公共事务的处置过程中。同时，通过行政区划这种正式制度的合理设计，来促成正式制度与非正式制度之间的转化与联系，为自主治理的社会规范和社会秩序的形成与演化创造条件、留下足够的发展空间。必然要求通过政府体系的纵向分权，推动地方、基层和社会自治。而行政层级过多，造成权力过分集中，阻碍分权改革的顺利推进。可见，地方的治理能力以及社会的自治能力提升与行政区划的改革调整存在紧密关系，地方政府治理能力和社会自治能力的提升无疑是优化行政区划的根本目标。

[HT95K]3推动协调发展。[HT95XH]效率和公平是人类社会的基本价值，但效率和公平本身存在着价值矛盾。绝大多数的社会制度、国家制度、行政制度以及公共政策的制定无不是在特定历史条件下追求着效率和公平的辩证统一。全面协调可持续发展要求经济社会的发展既要有效率，更要寻求代际间、城乡间、区域间、群体间的公平。而行政区划制度本身制约着城乡间、区域间和群体间的资源、权力和责任的分配。因此，推动协调发展是行政区划制度所应追求的重要价值目标。

中共十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求打破行政区划鸿沟，推动各区域协调发展。区域发展不平衡，导致大部分医疗、教育等服务设施集中在大城市，造成就业和安居向大城市过度集中，而小城市尤其是农村经济发展和公共服务都严重滞后，城乡差距、区域差距加大，进一步导致发展滞后地区的发展后劲严重不足，形成马太效应和恶性循环。在区域和省域内过于集中的城市优势与悬殊的地区差距将影响到整个区域经济发展和国家的整体竞争力。

各级政府谋划和制定本地区经济社会发展战略和发展政策不会跨越行政区域范围和行政层级，而是在自己的权限范围和权力作用范围内来进行战略规划和决策。尤其在资源配置上，由于中央政府和地方政府、上下级政府实行的是“分灶吃饭”的财政体制以及在行政区域范围内两级政府对资源配置各具有相应的调控权力和权限，所以决策者在确定本地区发展目标、开发重点、建设时序以及资源配置等方面是严格受行政区划影响的。上级政府在资源配置和战略规划上首先考虑的是全行政区域的重点发展项目，下级政府在区域发展上的资源配置和战略规划则服从于上级政府所确定的重点。尤其在资源“自上而下”分配的体制下，下级行政区必须倚重于上级政府，处于从属地位，并且很难左右甚至监督上级政府的资源分配。在城市行政区，行政区划过小就限制了资源在更大范围内的优化配置，容易导致公共资源配置浪费，社会管理和行政成本增加，城市管理效率降低；相同功能区或同一经济区被多个行政区分割，容易造成经济发展、社会发展、城市建设规划的不协调，导致建设上的同质化而缺少特色；如果增设统一协调功能的领导机构或管委会等行政管理机构则会增加行政管理层级，不仅过多占用行政资源，增加开发成本与管理成本，还会降低行政效率。所以，合理划分行政区域，有利于经济社会发展战略规划的制定和实施，有利于功能区域的合理布局，有利于提高资源整合、资源配置的效率和效益，有利于增强基础设施的规模效益降低开发成本和管理成本，有利于提高社会管理效率，有利于调动各级政府基础设施建设和推动经济社会协调发展的积极性。

[HT95K]4维护政治稳定。[HT95XH]秩序和稳定是一个国家的政府要实现的最基本目标，也是实现其他目标的基础和保障。正如美国政治学家亨廷顿所说，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。”尤其对于发展中国家，整个社会没有全局性的政治动荡和社会骚乱，是经济社会文化发展和提高人民福祉的基本保障。当然，一个国家失去长期的政治稳定是多个因素交织在一起作用的结果，如统治阶级政治权力的腐败、经济社会发展严重滞后公民发展心理预期、财富分配严重不均、国家重大政治决策失误、国内外敌对势力进行公开或不公开的颠覆和破坏等。因此，在通过加速发展经济、实现分配公平、积极推进民主政治和法制建设、大力开展反腐败斗争、加强政治文化建设等根本措施维护政治稳定的同时，还需要正确处理中央与地方、上级与下级之间的利益和权利关系，并通过科学合理的行政区划的建构来防止国家四分五裂。既要通过行政区划的优化实现各种政府间、地区间利益的公平分配和经济社会发展权利和机会的平等保护；还要通过行政区划的优化实现权力和力量的科学分配，在中央和地方、上级和下级政府之间为政治稳定构建一个平衡的权力格局；也要通过行政区划的优化实现上情下达和下情上传的高效率，使行政权力的行使和各项管理工作的开展更有效率，从而迅速、彻底地化解各种不稳定因素。

[HT95H]二、优化行政区划之制约因素[HT95XH]

行政区划的优化会面临诸多制约因素，我们将其中最主要的一些因素分别概括为环境要素、组织要素和能力要素。这些要素将从不同的角度制约、影响行政区划对政治经济社会文化发展的作用效力。同时，这些要素并非孤立地存在和发展，环境要素、组织要素与能力要素之间存在着紧密的关系，它们相互作用、相互促进，并相互制约，共同影响着行政区划的层级和幅度。因此，行政区划的优化必须严格考量这些相关要素及其可能对行政区划及其作用效果产生的影响，从而提高行政区划优化的科学性和可行性。

[HT95K]1环境要素——考量行政区划的基本要素。[HT95XH]考量行政区划的环境要素主要包括自然地理环境、民族文化差异、区域文化传统等主要方面。自然地理环境本身直接影响着民族文化和区域文化。自然地理环境和文化环境差异会对政府行政管理行为和政策选择等产生深刻影响。因此，行政区划的优化必然要以自然地理环境和社会文化环境做为考量的基本要素。

（1）自然地理环境——自然区。自然地理环境是指人类生存的自然地域空间，是人类赖以生存的自然界，是人类社会存在和发展的自然基础，是生产资料和劳动对象的各种自然条件的综合，是政府制定各种政策、执行各种政策的基础条件和外部制约因素。自然地理环境除了山地、高原、盆地、平原、丘陵五种最重要的常态地貌类型以外，还有类型繁多的特殊地貌分布，如冰缘地貌、海岸地貌、冰川地貌等。复杂多样的地理环境为经济形态的多元化和社会文化的多样化提供了条件。自然区与行政区的一致吻合有利于政策的制定与执行，有利于政府提高行政管理的效率和效益，更有利于当地经济社会文化发展。政府是推动或阻碍一个国家、一个地区经济社会文化发展的重要力量和根本因素。政府履行职能职责的基本手段是公共政策。良好的公共政策的制定与执行效果受自然环境的直接影响和作用。自然环境是一个国家、社会和民族生存与发展的物质基础，自然环境的巨大差异性要求公共政策更具灵活性和针对性，才可能适应不同的政策目标群体的政策需求，具有针对性和适应性。对于一定行政区域地方政府制定区域性政策而言，自然地理环境和社会文化环境的相似性越高，政策环境的复杂性就越低，对公共政策需求的同质性就越强，对政策制定质量和执行水平的要求就相对越低，政策对相同环境的适应性就越强，政策执行变异的可能性也越低，政策更容易满足同一行政区域内各主体的共同需求。因此，相同的自然地理和社会文化环境更加有利于政策的制定、执行和政策效率的提高，也更加公平公正，政策推动该行政区域的经济社会文化发展的作用效果就越明显。

山川河流是人类活动的巨大障碍。在一定的行政区域内，大的山脉或河流将给这个行政区政府的行政行为以及行政区内的贸易往来造成巨大的交通障碍，在公共基础设施的供给上政府的压力也更大，行政时间和行政成本会更高，这在一定程度上也要求行政区与自然区的合一。当不同的自然区隶属于不同的行政区时，会进一步加剧不同行政区之间的社会分割，造成行政区及自然区之间的孤立和封闭，阻碍行政区和自然区之间的经济贸易往来，从而制约经济社会的发展。尤其是各行政区的政府将更加缺乏打通山脉河流的交通基础设施建设的动力。这就需要更上一层级行政区的政府加强下级行政区之间的交通公共基础设施建设，从而推动更大范围的统一大市场的形成，推动经济社会文化的交融和发展。

（2）民族文化差异——民族区。民族文化是影响行政区划的重要因素。马克思主义认为，“民族是人们在历史上形成的一个具有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现于共同文化上的共同心理素质的稳定的共同体”。不同的生活环境、语言和经济生活使得世界各民族的文化各有特色。语言是民族文化的重要组成部分。而语言是行政沟通、政策沟通的基本工具，因此，各民族间的语言障碍将是决定一定的行政区域政府的行政效率和政策有效性的重要影响因素。宗教以及民族文化中蕴涵的哲学、政治观念、道德观念，尤其是价值观、价值追求以及审美观念、审美意识等都将深刻地影响着文化主体的行为方式、行为取向和行动效力。这对于不同民族的公民对政府的管理行为、公共服务的供给以及各种政策的制定与执行中的目标价值以及行动方略等的认同将产生重要影响，从而将制约着政府对行政行为、行政目标和政策方案等的选择。并且不同民族文化背景对同一行政区域内公民的凝聚力的提升、和谐共处的程度等都将产生重要影响，决定着政府行政的社会基础。可见，通过行政区划的优化促进民族融合可以进一步促进各民族的共同发展，但多民族共居一定的行政区划内也给政府的管理带来挑战。因此，行政区划必须针对民族文化的特殊情况，区别对待。

（3）区域文化传统——文化区。区域文化是基于地理环境和自然条件不同所导致的历史文化背景差异所形成的明显与自然地理环境有关的文化特征，是特定区域的生态、民俗、传统、习惯等文明表现。区域文化差异主要反映在方言文化、饮食文化、民间信仰和民间建筑等多方面。区域文化差异反映的是生活习惯、行为方式和价值取向等方面的差异。这些文化差异同样会对政府的管理行为、公共政策的选取、政策沟通、政策传播和政策执行效果等产生重要影响。因此，行政区划的优化必然要充分考虑地域文化传统的差异。

[HT95K]2组织要素——考量行政区划的核心要素。[HT95XH]考量行政区划的组织要素主要包括国家结构形式、地方政府体系、行政权力体制以及政府职能模式等国家及政府的组织结构和权力结构要素。国家结构以及政府的组织结构和权力结构将通过权力的运行方向及其对公共资源分配的决定作用来影响行政区划在推动经济社会发展中的作用效果。

（1）国家结构形式。国家结构是指国家部分与整体之间、中央政府与地方政府之间正式的、稳定的关系。单一制和联邦制是当前世界两种主要的国家结构形式。国家结构形式体现的是政府权力的来源及其运行方向，决定着各层级行政区划之间的内在关系以及由权力所支配的公共资源的分配格局。国家结构形式在很大程度上决定了中央政府或联邦政府与地方政府或州（成员国）政府在国内事务尤其是地方事务管理中的主导地位。而行政区划体系本身就是国家结构体系的一种具体体现。因此，在不同的国家结构形式下，行政区划制度就会对行政管理的效率、效能等产生不同的影响。

单一制国家的所有权力来源于中央政府，且主要公共资源也来自于中央政府，因此，在社会事务管理中所需要的权力及其他主要公共资源都由中央政府自上而下进行分配，且中央政府与地方政府在国内各种事务上的管理权限和责任没有宪法层面的明确划分，即使有所谓的事权划分，那也是中央给予地方的一种较为稳定的临时授权，其权限责任的变更主要取决于中央政府，地方政府处于完全的从属地位，中央政府与地方及其下级政府在地方事务管理的权责上具有同质性、重复性，主要差别体现在宏观和具体的程度上，责任模糊。因此，行政层级以及行政管理的幅度等就将直接决定着各种资源分配和行政权力行使的效率、效果和公平性。联邦制国家的权力来源于成员政府，联邦政府所掌控的资源十分有限，且在国内及地方事务的管理权限和责任划分上明确固定，这种权责分配的变更在宪法层面，且取决于多方合意的达成，因此，复杂的变更程序决定了联邦和成员政府的权责分配十分稳定，且各自在国内及地方事务管理中的权责界限十分明确，同质性和管理的重复性相对很低，责任明确。并且公共资源相对分散地由各行政主体控制和支配，甚至资源和权力主要被控制在州和地方政府，权力运行和资源分配的链条很短，因此，行政层级以及行政管理幅度对资源分配和行政权力运行的效率、效果和公平性的影响相对于单一制国家要小得多。

（2）地方政府体系。地方政府体系主要包括行政体地方政府体系、自治体地方政府体系和混合体地方政府体系三种类型。9行政体地方政府行使权限的权力由中央或上级政府授予，是中央和上级政府的下级行政组织，不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关。自治体地方政府体系由自治体地方政府构成，在上下级政府间不存在行政隶属关系，各自治体地方政府依法自主地处理权限内的事务，中央和上级政府依法对其实施监督、指导。自治体地方政府是由当地居民依法选举产生的地方政府。10-13混合体地方政府是一种过渡形式，实质上其地方政府的权力仍然主要来自于中央和上级政府，只是独立自主程度比行政体地方政府略高一些。为简化理论分析，我们在做本项研究的相关理论分析时，仍然将混合体地方政府体系视为行政体地方政府展开比较分析。

在行政体地方政府体系下，公共事务的管理、决策的最终决定权不在当地公民（或本地议会或人民代表大会）手中。对于一个地方的任何一项重要公共事务的管理权力都源自上级政府，只是因为其重要性和影响大小的差异而逐级向上追溯的层级有所不同而已。因此，凡是相对重要的公共事务的管理权限往往要涉及多个行政层级，且越是上级政府，其主动性越强。因此，在一定行政区划制度下的行政层级和管理幅度就将直接决定着行政权力运行链条的长度和行政权力作用范围的广度。如果行政层级过多、管理幅度过小，这就必然加剧马克斯·韦伯所述的“官僚制”机关等级制特征所带来的负面效果。具体表现在，层级节制，责任分散；规则控制，目标移位。更何况，规则的作用是有限的，因为“政策问题过于复杂而多变，乃至于不可能形成完全详细的规则”。因此，有限的规则必须在公民参与和民主监督中才可能发挥其最好的效能。在自治体地方政府体系下，公共事务的管理、决策的最终决定权就在当地公民或本地议会手中。即使存在多个地方政府层级，但对于一个地方的某一项重要公共事务的管理权力都直接来源于当地人民或议会。因此，对于大多数相对重要的地方公共事务的管理权限都不涉及地方政府的多个层级，而是直接地听命于本地公民或议会。因此，在一定行政区划制度下的行政层级和管理幅度将直接决定着行政权力作用范围的广度，但对行政权力运行链条的长度影响不大。因此，在自治体地方政府体系下，一方面，行政区划制度对行政管理的效率、效果和公平性的影响相对较小；另一方面，下级政府对上级政府的依赖和管理需求较小，还因为民众的直接监督加强，上级政府对下级政府的监督需求也有所降低。与在行政体地方政府体系下相比较而言，政府的管理幅度可以适度扩大、管理层级可以适度减少。

同理，在联邦制和单一制结构形式下、在自治体和行政体地方政府体系下，对于行政区划制度改革本身的决定权也有很大的差异。

（3）政府职能模式。政府职能决定着行政机构的设置及管理方向、内容、范围和方式。一般而言，政府的职能范围越大，管理的事务越多，其直接管理的下级政府的数量就只能越少；相反，政府的职能范围越小，管理的事务越少，其直接管理的下级政府的数量就可以越多。也就是说，职能范围与管理幅度在总体上是成反比的。因此，政府职能范围将直接影响着管理幅度的大小，间接影响着行政管理的层级数量。以计划经济体制下的中国为例，政府职能几乎无所不包。为实现集中的行政控制，中国各级政府的管理幅度都很小，形成省管市——市管县——县管乡镇的多层级地方治理结构。不仅如此，政府职能范围越广泛，发生职能目标和价值冲突的可能性越大。而行政区划的设置在面对广泛的职能目标时，无疑会陷入价值冲突、目标冲突的两难困境。如何有效解决行政区划的优化在政府职能履行的价值目标冲突中的二难困境，就是行政区划优化将面临的重要问题。职能的发展规律包含政府职能的分化，从政府职能的分化程度来看，分化程度越高，越有可能化解行政区划的优化在政府职能履行的价值目标冲突中的二难困境。可见，政府职能的分化程度将制约着行政区划的优化对政府实现其功能和价值目标的影响。此外，政府职能的分化和职能模式的转变还会对行政区划的优化对政府机构的设置和行政成本的影响产生作用。从机构设置上看，如果行政区划的优化要求缩小省份，将意味着增加省的数量，假如每个省机构设置与原来相同，就意味着国家行政机关数量的大量增加，因此假如政府职能模式不变，职能分化程度太低，必然造成机构设置重叠、人员冗杂的后果。20因此，政府职能的分化程度在一定程度上制约或影响着对行政区划的考量。

政府职能的分化程度高，政府职能履行机构的设置模式就可以多样化，而不局限于单一的政府职能履行模式和机构设置模式，从而可化解行政区划优化所面临的政府职能目标和价值的冲突困境。履行维护政治稳定职能、履行经济调节职能、履行市场监管维护统一大市场健康发展职能、履行公共资源提取职能等的政府机构的设置可以脱离行政区划的限制，不拘泥于与行政区划的一一对应，而履行公共资源分配职能、履行公共服务职能、履行社会管理职能、履行地方经济社会文化发展规划职能等的机构可以按照行政区划的要求对应设置，从而实现行政区划的优化促进政府多方面职能履行效率、效能、效益的共同提高，而不是此消彼长或顾此失彼。

[HT95K]3能力要素——考量行政区划的关键要素。[HT95XH]考量行政区划的能力要素主要是指政府对经济社会文化等事务的公共治理能力，社会及其公民、社会组织的自治能力，一定行政区域内的经济政治文化中心的辐射能力及其与该行政区域管理幅度的相对关系之考量。

（1）政府治理能力。政府治理能力是指政府科学制定并有效执行公共政策，将公民的共同意志、上级政府的要求和本级政府的意志、目标转化为现实，有效地适应并不断改变自身生存环境，从而创造更好的生存与发展条件，实现公共利益最大化的能力。信息技术、交通设施建设水平、政府内部的各种权力关系、制度规范以及公务员的素质和能力等将在很大程度上决定着政府治理能力的高低。行政区划优化所要进行的区划调整、职能转变、人员调整、机构改革和权力下放，将主要考验中央或上级政府的经济调控与市场监管能力、地方或下级政府的承受与转型能力、基层政府的社会治理与公共服务能力。中央政府或上级政府的管理能力和调控能力越强，其所能直接管理的地方政府或下级政府的数量就可以越多；中央政府或上级政府的调控能力和管理能力越弱，其所能直接管理的地方政府或下级政府的数量就只能越少。如果地方政府、下级政府、基层政府能够相当自主而且依法合理地处理好地方公共事务，规范、科学、合理地使用公共权力，不断提升地方治理能力，那么中央政府或上级政府的管理幅度就可以适当扩大。因此，中央政府和各级地方政府的治理能力是制约行政区划的重要因素。

（2）社会自治能力。社会自治是公民对基层公共事务和公共秩序的自我管理和维护，其管理主体是公民、社会组织或民间组织，它是一种非政府的公共行为，是基层民主的重要实现形式。社会自治通过最大限度地激发公民的主体意识、培养公民的新型政治文化、调动公民的参政积极性、增强公民的社会责任感、提高公民的治理能力、塑造公民的政治认同和社会团结，大大减轻政府的社会管理负担，降低政府的行政成本，减轻政府维护社会稳定的巨大压力。社会自治能力越高，社会对政府管理的需求越低、依赖越弱。因此，社会自治能力的高低在很大程度上，影响着政府管理的层级和幅度。社会自治能力越高，政府的管理幅度可以越大，管理层级可以越少，且不至于给政治稳定等带来更大的威胁。无疑，现代社会随着社会自治能力的增强，政府管理幅度适度扩大是可行的。

（3）经济辐射能力。一定的行政区域内的中心城市对该行政区域的经济辐射能力往往是影响行政区划的重要因素。行政区划的优化要求根据一定层级行政区域的中心城市的经济规模和经济辐射能力的大小，合理界定省级行政区域、县级行政区域的范围。行政区域划分要以中心城市为依托，通过区域中心城市这个增长极的发展，带动中小城市、小城镇及其周边地区的发展，形成结构合理的城镇集群。在欠发达地区因为缺乏具有一定综合实力的中心城市，导致较大区域的欠发达地区缺乏一定辐射能力的增长极，进而影响到该区域的发展动力。国内外的经验证明，大城市作为国家或区域性的经济增长极，在辐射和带动国家或区域经济发展中具有一般中小城市所不可替代的作用。特别是在技术、信息、人才、金融、管理和经济运行质量等方面，大城市具有独特的优势。因此，腹地广阔的欠发达地区急需通过行政力量来培育新的增长极从而为该区域打造发展引擎、注入发展动力。以中国为例，中心城市的分布很不平衡。东部沿海地区中心城市较多，辐射功能强，由于人口密集、幅员相对狭小，甚至出现了城市辐射带交叉、重叠的情形。但在西部地区以及一些大省的交界地区，由于中心城市较少或缺乏，且空间分布稀疏，除原有的中心城市外，在人口密度小、经济不发达的地区，急需发展和培育新的中心城市，以辐射和带动传统中心城市不能辐射到的地区，达到经济布局、经济空间的相对平衡。尤其在中央集权体制下，公共资源集中在中央政府和上级政府，并且公共资源“自上而下”逐级分配，行政地位，即政治权力因素对城市发展的影响往往会大大超过经济因素的作用，一定数量的中心城市的培育对国家和跨地区经济的发展及政治上的安定都有重要作用。因此，通过行政区划的优化，有意识地培育新的行政中心，从而打造新的增长极，并通过行政资源的配置增强其辐射能力，带动周边欠发达地区的经济社会文化快速发展就很有必要。直辖市在这方面的作用是非常突出的，重庆市已提供了成功的范例。20因此，中心城市经济辐射能力的大小是划分行政区域大小的客观标准和依据，原有中心城市难以辐射广袤的区域会对通过行政区域的重新划分培育新的行政区域中心从而打造新的增长极提出强烈要求。

[HT95H]三、优化行政区划之推动因素[HT95XH]

优化行政区划无疑会面临既得利益集团的巨大阻力和各种路径依赖，因此，对于行政区划优化这类宏观的政治改革需要特别的推动力量才可能得以实现。本节也将从宏观层面简要分析优化行政区划所需要或可能存在的推动因素。

[HT95K]1经济推动。[HT95XH]行政区划属于政治上层建筑。政治是经济的集中体现，经济的发展以及经济体制的结构性转型都会对政治体制改革提出相应的要求，而政治体制作为上层建筑的一部分也必须摒弃自身缺陷以适应经济形势的发展。行政区划作为行政权力的界分，行政壁垒等将会对资源的流动等造成直接影响。因此，行政区划的合理划分将直接影响到经济辐射的效应和效果。为避免经济中心辐射距离过长难以发挥其扩散效应，应该突破原有行政区划的限制，推动行政区划改革，在远离各周边经济中心的区域选择特定的地理空间建立新的政治经济文化中心，作为增长极，变单中心为多中心，以带动更广泛区域的经济发展。再者，推动区域协调发展必然涉及地方与中央的关系、欠发达地区与发达地区的关系。促进区域协调发展，需要国家的统筹和支持，要求中央政府在确定战略、编制规划、制定优惠政策、公平分配资源等方面承担更多责任，还要通过行政区划的优化协调发达地区与欠发达地区的关系，鼓励支持发达地区率先发展，促进欠发达地区加快发展。因此，经济发展到一定程度必然要求各区域、地区经济的平衡发展，最终间接地对行政区划的优化提出要求，成为优化行政区划的动力。经济社会欠发达地区人民强烈的发展愿望最终将推动行政区划的逐步优化。

[HT95K]2政治推动。[HT95XH]行政区划体制作为政治体制和行政体制的重要组成部分和载体，本身具有很强的政治性，因此政治推动将是行政区划发展变迁的重要动力。政治性是地方行政建制的根本特性之一，地方建制的设置，是政治决策的产物，是一种政治行为，取决于政治上的需要，取决于对政治统治是否有利，其不可避免地最终影响国家的政治或行政秩序。而政治统治、政治稳定是与经济发展及公平分配以及公民的觉醒等深层次问题紧密相关的。如果一味地为维护稳定而不顾及经济社会的可持续发展和各地区的平衡发展等，政治稳定是难以长时期维持的。再者，政府的责任也决定了政府除了维护政治统治之外，还有不可推卸的推动政治、经济、社会发展的根本责任。作为政治经济社会文化建设的主导者，政府应根据政治经济社会文化发展需要，推进制度创新，努力营造公平、竞争、有序的市场环境，逐步缩小地区间及人际之间的贫富差距，整合社会资源，维护社会的稳定和秩序。尤其是绝大多数县级政府以及想升格为省级的部分副省级行政区域和地市级行政区域的政府及其公务员和人民都有推动行政区划优化的强烈愿望。

民主政治的发展是推动行政区划优化的客观因素。随着民主政治的发展，政府的治理能力、社会的自治能力不断提升，公民自治的愿望不断提高，既为下级政府扩大自主权和社会自治提供了条件，也对上级政府为下级政府扩大自主权和社会自治留下更大的空间提出了强烈要求。同时，民主政治的发展对政府管理的有效性和成本约束提出了更高的要求，这也必然要求政府增大管理幅度、减少管理层级，以节约行政成本，从而推动行政区划的不断优化。

制度作为一种基本的公共产品，制度供给是政府的基本责任。无疑，行政区划作为一种基本的政治制度之一，政府具有当然的供给责任。当行政区划制度难以满足各地区公民尤其是欠发达地区公民的发展需求时，政府有责任推动行政区划制度的改革创新和适时调整，以推动各地区经济社会的平衡发展。因此各级政府尤其是中央政府及政治领袖基于公共责任、政治责任和经济社会科学发展预期等成为推动行政区划优化的主要因素。

[HT95K]3社会推动。[HT95XH]公民社会的形成及其对行政区划问题的关注将是形成公众议程和政府议程的基本条件和推动因素。一般说来，行政区划改革代表的是欠发达地区公民的利益诉求。而欠发达地区公民群体相对于现行行政区划制度下的既得利益集团而言，属于弱势群体，其利益诉求的声音相对微弱，甚至这些群体根本没有意识到现行行政区划制度对其发展产生的制约和不利影响。欠发达地区公民群体的这种意识觉醒需要公共知识分子的启蒙，否则行政区划制度问题难以形成公众议程；其觉醒后对行政区划制度改革的诉求表达离不开公民社会的支持，否则欠发达地区公民的政策诉求难以由公众议程转变为政府议程。中华人民共和国建立后，党和政府对中国行政区作过多次重要调整。由于行政区划的政治敏感性，有关行政区划的研究一度被视为研究的“禁区”，省区调整完全是一种政府行为，学者们很少去进行该领域的研究。改革开放以来，省制问题又重新引起专家学者和政府有关部门的兴趣和重视。可以说，行政区划问题逐渐引起知识界和社会精英的关注，并且也有不少的方案问世。但最终没有由公众议程转变为政府议程，甚至还没有进入公众议程。究其主要原因，是有关行政区划改革问题的关注主要只局限于少部分专家学者，没有形成广泛的社会共识，并且还因为行政区划问题带来的经济社会等不平衡发展问题不具有危机性和时间紧迫性，不能给政府和政治运行带来很强的危机感，因此，难以受到决策者的关注，无法上升为政府议程。行政区划制度改革的政策议程设置，同样需要社会各方共同努力，既要促进政策流的发展，更要推动政治流的强劲发展，如此行政区划的优化问题才能提上政府的议事日程。

[HT95H]四、结论[HT95XH]

本文从行政区划优化的价值目标、行政区划优化的推动因素和制约行政区划优化的要素等方面对优化行政区划的相关要素逐一展开分析。即提高行政效能、提升自主治理能力、推动协调发展、维护政治稳定既是行政区划优化的价值目标，又是优化行政区划的必然要求；既对行政区划的优化提出了目标定位，又为行政区划科学性的价值判断提供了标准。行政区划的优化在客观上将受到自然地理、民族文化差异、区域文化传统等环境要素的制约，将受到国家结构形式、地方政府体系和政府职能模式等组织要素的制约和影响，将受到政府治理能力、社会自治能力和中心城市的经济辐射能力等能力要素的制约和影响。行政区划的优化需要主客观的推动力量。推动力量的大小决定了行政区划优化的进程和效果。经济高速增长后对经济协调发展的客观要求，作为最广大人民群众根本利益代表的党和政府及其政治领袖推动经济社会文化可持续协调发展并实现社会公平正义的高度责任感，以及逐渐成熟的公民社会对各地区经济社会平衡发展的理性要求将成为行政区划优化的长久动力，推动行政区划的不断优化。行政区划的层级和管理幅度将在平衡价值目标、制约要素和推动要素的相关关系的基础上综合确定。

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