国家治理能力建设视野下的网络反腐三题

彭文龙郑智斌

摘 要：回顾十年来的网络反腐历程，基于“政府-公民”的发展路径发生了巨大变迁，既提升了国家治理能力，但也制约了网络反腐的进一步发展。要突破当前网络反腐的发展瓶颈，必须以国家治理能力建设的视野，注重实现法治与德治相结合和对网络反腐的公共治理，并广泛运用大数据技术，以推动网络反腐取得更大成效。

关键词：国家治理能力建设；网络反腐；路径变迁；公共治理；大数据技术

中图分类号：D6309

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）06-0032-04

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[Q（+17mm。170mm，ZX，D-W][KH-+3mmD][CD40mm][KH-+1mmD][HJ15mm]

基金项目：[HT6K]2013年度国家社科基金项目“实践与规制：我国‘网络反腐’研究”（13XW034）阶段性成果。

作者简介：[HT6K]彭文龙（1982-），男，山东枣庄人，南昌大学公共管理学院讲师，博士，研究方向：行政伦理；

郑智斌（1969-），男，江西高安人，南昌大学新闻与传播学院教授，副院长，硕士生导师，研究方向：网络传播。

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从人类社会发展历史来看，腐败现象的蔓延与国家治理能力的降低是同步出现的，而腐败现象的遏制与国家治理能力的提升也是同步的。腐败侵占公共资源，损公肥私，必然引起社会民众思想与行为的反应。随着腐败的蔓延，民众反应会逐渐升级，表现为由思想到表达再到行动的一个逐渐升级的过程。国内权力腐败情况自改革开放以来一直呈上升趋势。互联网出现和普及后，迅速成为民众自由表达的公共平台，并发展为一种特殊的反腐阵地，网络反腐随之快速兴起，至今已经走过产生、发展、全民狂欢和热度降低的十年路程。本文拟从国家治理能力的视野，立足于网络反腐的实践演进，分析其面临的新挑战，探析其路径变迁，并展望其未来指向。

一、国家治理能力的提升与网络反腐面临的新挑战

网络反腐一开始就是公民的自发行动。这一行动的机理是建立在对舆论传播有效性的期待和政府反应有效性的期待的基础之上，是公民与国家的行为互动与关系重塑。舆论传播的有效性是指公民针对腐败的网络表达（揭露、转发等）是否能够形成态度一致的舆论场，是否能够由此产生社会压力。政府反应的有效性是指政府能否认知到这种来自于社会的舆论压力，并将其视为国家治理能力的提升过程而开展行动。网络反腐启动于公民政治参与意识的增强，缘起于互联网的迅速发展、新媒体的广泛应用，网络反腐对党和政府的治理能力提出诸多挑战，客观上要求党和政府在积极应对中实现治理能力的提升。当前，网络反腐的新挑战依然存在，政府与公民良性行为的互动模式仍需在实践中建构。

[HTK]1反腐败斗争形势依然严峻。自政治国家出现以来，腐败现象从未根除，社会民众的反腐败行动也一直在持续。网络反腐是社会民众反腐败行动在网络空间的延续，是互联网时代反腐败行动的新形式与新途径。自2008年“网络反腐年”以来，在社会各类主体的共同推动下，网络反腐取得了一系列的成效。尤其是党的十八大以来，在不断加大反腐力度的基础上，政府积极参与到网络反腐中来，摆脱了“网上曝料—网民热议-媒体介入—官方查处”的被动式路径，迅速开辟了网络反腐的崭新格局，主要表现为官方自办全国性网络举报平台和反腐败信息透明化两个方面，形成了“网上举报—官方查处—信息通报—网民热议”的主动式路径，有效缓解了“网络扒粪运动”所带来的执政伦理的合法性与合理性危机，既提高了党和政府的形象，也提升了党和政府的国家治理能力。但是，正如王岐山在中纪委十八届四中全会上所指出的：当前党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，“四风”病源还在、病根未除，仍停留在“不敢”层面，“不能”“不想”的问题还远没有解决，防止反弹任务艰巨。一旦党和政府反腐败力度降低，必然导致腐败现象强力反弹。

[HTK]2网络公共对话理性不足。理性是公共对话的重要前提。网络反腐持续有效的舆论压力必须依赖于理性的网络公共对话。2008年以来出现的所谓“网络反腐年”“微博反腐年”“全民网络反腐”等网络实践，本身是运动式或一窝风的，其产生的公共舆论往往带有强烈的情绪性和狂欢性，甚至演化为舆论审判式的种种“网络暴力”。此外，网络反腐舆论总是依赖于某个特定的反腐事件，随着事件的发生而出现，随着事件的结束而消退。所以，尽管这种舆论对政府造成了一定的压力，但是它在内容上往往不具有建设性，在效能上不具有持久性。

以2012年的“表哥杨达才”“广州房叔”和“重庆雷政富”三个事件为例。以三个事件的名称为关键词进行百度指数搜索，可见当年8-12月三个事件的舆论发展趋势中有一个明显特点，即政府对事件的反应越迅速，针对该事件的网络舆论消退就越快。在“重庆雷政富”事件中，从该事件在网络上出现，到政府处理雷政富，前后总共只有71小时，其网络舆论呈现出突出的直线式起伏；相反，“表哥杨达才”事件的舆论发展曲线拖延时间长、峰谷变化曲折多，其差别就在于政府对事件反应的速度与有效性。这既表明了党和政府治理网络社会能力需要不断提升，也揭示了当前网络反腐的弊端，即其中公共对话的理性不足，主要表现在两个方面：一是2008年以来网络反腐的舆论压力主要来源于网民的愤怒性表达，愤怒占据了网络反腐事件舆论态度的主流，而非理性对话。因此，政府对事件积极回应后针对该事件的情绪型舆论便会迅速消退；二是网民关注的焦点是腐败的具体事件（人物与情节），而非腐败及反腐败本身（根源与治理）。因此，十八大以来随着党和政府反腐力度的增大，网络举报平台的建立和完善，以及反腐信息越来越公开透明，网络反腐和相关舆论活动的热度也逐渐降低，未有之前的繁荣景象。愤怒的表达容易产生非理性行动，关注具体的腐败事件，更容易导致社会民众对党执政能力的评价偏差，也容易引发一些政府官员的短视性行为，即为了减轻网络舆论压力采取消除网络舆论的措施，而非根治腐败的措施。

[HTK]3政府信息能力面临考验。从公共管理学的角度来看，网络反腐实质上是社会民众自下而上通过网络公共表达的集体行动，是参与国家治理的公民行动。因此，腐败信息的向上传递与反腐败信息的社会扩散构成了网络反腐的两个基本行为。其中，网民推高网络反腐事件的行动意图在于将腐败信息输入到党和政府的国家治理过程中，使其成为党和政府的一项紧迫的议题。而政府输出和扩散反腐败信息的行动意图在于缓解网络舆论压力，回应民众对党和政府执政能力的期待，维护党和政府执政的合法性与合理性。政府的信息能力是指政府获取信息的能力和输出信息的能力的总和。从当前情况看，党和政府在信息能力建设方面已经取得很大成效，主要表现为政务微博日渐成熟，政务微信发展迅速，纪检监察系统网站群自成体系，官方网上举报平台成为反腐新利器。中纪委网站上线一年来，实名注册人数已经超过15万人，留言4万多条；日均举报量达到800余件；第一时间发布重要案件信息600余条，其中，中管干部接受组织调查的信息49条；点名道姓通报曝光了1500余起违反中央八项规定精神的案件。这都显示了党和政府信息能力的提升。但是，与民众旺盛的信息需求相比，政府信息能力仍有待进一步提升。仅就信息获取能力而言，当前党和政府虽然畅通了网络反腐的举报渠道，但这仅仅是社会公众自下而上的信息流动渠道，是信息接受能力的提升，而面对浩如烟海的网络信息，这一渠道传递的腐败信息不仅数量有限，而且存在着信息不完整甚至信息虚假的现象，因此，政府信息能力建设必须在提高接受信息能力的同时，进一步提高主动挖掘和运用信息的能力，以适应大数据时代信息传播发展的需求；在提高信息输出能力方面政府还应该构建大数据环境下的透明政府，迎接网络社交时代对国家治理能力提出的挑战。

[HTK]4政府引领能力需要重塑。网络反腐是对政府的反腐败行动能力和反腐败舆论引领能力的双重考验。在“网上曝料—网民热议—媒体介入—官方查处”的被动式路径中，政府的行为方式主要表现为“刺激—反应”式，即政府行为主要是在网络舆论的压力下而被动做出的，难以称得上引领网络反腐舆论，而应该被视为一种缓解网络舆论压力的行为。十八大以来，党和政府通过提升反腐行动的能力而带动了反腐败舆论引领能力的提升，主要表现为既宣传党和政府的反腐措施，表达党和政府“零容忍”的决心，同时也通过网络及时通报大量反腐败案件和重大案件、热议案件的办理进度，彰显了党和政府反腐败行动的成效，从而将网络反腐的舆论压力转化为推进党和政府反腐败的动力，增强了社会民众对党执政的信心，使党和政府构建的国家治理体系获得了强大的舆论支持。应该说，这一舆论引领能力的提升带来了网络反腐生态的根本性变化，即由多元主体共同参与反腐败行动，转变为多元主体共同舆论支持党和政府反腐败具体措施和案件，但是，网络反腐似乎除了呼应党和政府的舆论声音之外便几乎没有了其它内容。比如2014年至今几乎没有出现过一起直接由民间检举或网民曝光而引发的具有全国性影响力的反腐败事件，所有具有舆论热度的这类事件均是由党和政府主动发布的。而从国家治理能力的视角来看，对腐败的治理，绝不仅仅限于党和政府的行动，还应该包括公民、媒体、非政府组织等社会多元主体的共同参与，而且只有让社会多元主体共同参与，才能构建起完整的国家治理体系。所以，党和政府应该在现有的网络反腐的良好基础上，构建社会多元主体参与的反腐败行动体系，形成以党和政府为核心的，多向度、深层次的反腐败行动框架，如此才能更好地治理腐败、建设清明政治生态。

二、基于“政府—公民”互动的网络反腐路径变迁分析[HT5"，85XH]

网络反腐作为社会性行为的出现，是建立在前述社会民众两个有效性期待的基础上的。其中，民众舆论的有效性期待的实现形成了网络反腐舆论压力，而政府反应的有效性期待的实现则完成了“政府—公民”的行为互动，并推动了政府行为的变革。这两个期待之间呈现出行为上的连贯与强化，即第一个期待的实现导致第二个期待的出现，而第二个期待的实现又强化了第一个期待。但是随着党和政府国家治理能力的提升，两个期待的行为模式逐渐变化，从而网络反腐的实践路径也逐渐发生了变迁。

[HTK]1“主动—被动”的角色变迁。网络反腐源于网络社会的自发行动，发展于网络社会的自觉行动，是多元主体协同行动的过程。这些主体既有组织也有个体，既有正式组织也有非正式组织，其范围十分广泛。从国家治理体系的角度来看，可以将其划分为公共管理主体和民间主体这两个基本类别。前者包括政府及其外围组织，在国家治理体系中处于管理者的地位，在网络反腐中是实现第二个期待的主要承担者；后者包括网民、媒体、NGO和各类非正式组织等，在国家治理体系中是被管理者和参与者，在网络反腐中是第一个期待的主要承担者。党的十八大以前，民间主体是网络反腐行为的启动者和推进者，一个网络反腐事件往往起源于网民的揭发和大量传播，尤其是社交媒体和微博大V用户的参与提升了事件传播的速度和效率，共同制造了强大的公众舆论压力。此时，民间主体承担着主动角色，而公共管理主体则明显处于被动，主要表现为面对民间舆论压力被迫做出刺激性反应，而非针对反腐败本身做出主动的治理性行为，个别主体甚至还存在着反应不及时、遮丑或压制民意的行为倾向。党的十八大是网络反腐发展的分水岭。这两类主体在网络反腐实践中的角色随之也发生了显著变化，公共管理主体意识到被动角色的后果，开始取得网络反腐的主动权，治理行为越来越主动，其标志正是党和政府的反腐败信息主导了当前网络反腐舆论的发展态势；而民间主体则逐渐成为被动的角色，体现为由网民启动的网络反腐事件数量上迅速减少，影响上不断降低，越来越难以形成舆论热点。公共管理主体与民间主体“主动—被动”的角色变迁，是网络反腐路径变迁的开始，推动了不同主体行为的变迁。

[HTK]2“主导—跟随”的行为变迁。在网络反腐的实践历程中，当民间主体发挥主动作用，公共管理主体发挥被动作用时，整体行为结构呈现出民间主体主导、公共管理主体跟随的模式，即民间主体主导网络反腐事件的发展方向，而公共管理主体则应民间舆论态势而采取相应的行动（如图1所示）。在这一阶段，民间主体行为是积极的、主动的，

他们制造舆论压力，并且往往明确表达出具体的处理要求，而公共管理主体的行为则是被迫的、消极的，甚至采取不作为或掩饰行为，从而再次激发民间主体持续地制造舆论压力，表现为如“表哥杨达才”事件所示的舆论场不断扩大、烈度提高和多谷峰波动式发展。而当公共管理主体和民间主体的角色发生变换后，网络反腐的行为结构也随之发生转变，逐渐形成了公共管理主体主导、民间主体跟随的行为新模式（见如图2所示）。此时，公共管理主体实现了由

消极到积极、由不透明到公开、由被动应激到主动出击的行为转变，最终掌握了对网络反腐的主导权，而民间主体的行为也转变为跟随式，表现为由重在揭发腐败事件、表达处理诉求转变为重在对公共管理主体反腐举措的支持、信任。这就是十八大以来网络反腐的现状，即党和政府发挥了领导作用，通过更为主动、公开和透明的行为，并加强对网络传播的规范与管理（例如“两高”出台有关打击网络谣言的司法解释），构建了一个积极的网络反腐舆论场，有效治理了多年来其中存在的“网络扒粪”“语言暴力”以及批评泛化等不良倾向和问题，不仅化解了网络反腐对社会政治秩序稳定的不利影响，而且将其转化为对党和政府执政的积极支持，使网络反腐舆论场成为当前政治秩序稳定的重要维持力量。

[HTK]3“政府—国家”的逻辑变迁。无论是民间主体和公共管理主体的角色变迁，还是行为变迁，都隐含同样一个事实，即反腐败依赖于政府的正确行为。首先，在这两类主体“主动—被动”的角色变迁中，无论是哪个主体发挥主动作用，两者的诉求是共同的，那就是反腐败必须依赖于政府，区别只在于是民间主体通过舆论压力迫使政府采取反腐败行动，还是政府主动采取反腐败行动；其次，在“主导—跟随”的行为变迁中亦是如此，民间主体的主导作用主要是扩散反腐信息和形成反腐事件舆论，通过持续制造舆论压力迫使政府做出正确反应；而公共管理主体主导反腐舆论场后，民间主体的主要行为更是以支持政府反腐败为中心；最后，以政府为核心的公共管理主体主动角色和主导地位的获得，民间主体转变为被动角色和跟随地位，充分证明了这两类主体都具有同样的逻辑，即反腐败是政府的重要职责，只要政府主动反腐败，腐败问题就能得到有效治理。一个突出表现就是，一旦政府能够主动、迅速反应和处置一起网络反腐事件，相关的网络舆论热度就会直线下降并在短时间内消解。这种现象一方面固然反映了政府治理腐败能力的提升，但另一方面也形成了网络反腐发展的瓶颈。伸而论之，一切以权力为基础的组织都有产生腐败的可能性，腐败不仅仅存在于政府组织中，同样也存在于企业、NGO甚至非正式组织中。即使是对于政府内部存在的腐败，其产生既有政府组织体制的根源，也有社会历史文化根源，而考虑到政府在社会中的地位与作用，政府治理腐败就不可能仅仅是政府的自我净化行为，而应该是国家的治理活动，应该由政府与公民合作进行治理，这是一个公共治理的实践过程。因此，要走出当前网络反腐的迷茫，推动网络反腐良性深入地发展，实现网络反腐逻辑由政府到国家的变迁，不能仅仅依赖于政府的自我净化能力，更要倚重于国家治理能力的提升。

三、网络反腐的国家治理能力愿景[HT5"，85XH]

习近平指出：国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排，即一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理能力表现在网络反腐方面就是运用制度和法律治理腐败，将党的自身建设、政府廉洁建设与公民参与治理的优势结合起来，并转化为管理国家的效能。因此，国家治理能力视野下的网络反腐必须适应时代变化，依循国家治理的发展道路，才能突破当前发展瓶颈，开创新天地。

[HTK]1网络反腐的法治与德治愿景。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，既突出了依法治国的核心主题，又专门提出要坚持依法治国和以德治国相结合的基本原则；既规划了依法治国的路线图，其中阐述的公正理念、法治道德底蕴等也绘就了依法治国与以德治国有机结合的路径，这为网络反腐的未来指明了基本方向。国家治理实践证明，法治与德治作为两种基本的治理工具有着不同的功能和作用：德治彰显国家治理的正义追求，集中表现为理想与信念；而法治形塑国家的运行体系和行为框架，集中表现为法律与制度。从工具理性角度来看，国家治理能力表现为综合运用法治与德治，不断提高国家管理效能的能力。因此，今后网络反腐必须建立起法治与德治相结合的行为结构。其中，法治不仅在于创建和完善网络公共空间的法律、制度和公共管理主体、民间主体依法、依制行为，还在于这些法律、制度的紧密联系与内在协调，以及与网下的法律、制度的紧密联系与外在协调，形成系统完整的制度体系和规范有序的行为方式。而德治则在于以建设风清气正的政治生态和加快推进公开公正、廉洁高效政府建设步伐为目标，弘扬社会主义核心价值观，加强公民道德建设，培育不同行为主体的道德行为能力，营造网络公共对话的理性氛围，增强网络反腐的道德底蕴，赋予网络反腐以充足的民意基础与道义基础。网络反腐的法治与德治愿景更要实现德治对法治的精神引领和法治对德治的基础保障的结合，最终提高政府与公民善治的实现能力。

[HTK]2网络反腐的大数据愿景。网络反腐的基础是互联网。互联网早已进入20时代，其突出特征之一就是由用户主导生成信息内容，尤其是微博、微信以及移动互联网的出现和迅猛发展，极大地提高了用户主导信息生产的能力，它在使信息数据呈现出数量爆炸式增长的同时，对于信息数据的挖掘、分析与利用也进入了大数据时代。大数据（big data）即大规模数据或海量数据，它是利用软件进行捕获、管理和处理的大数据集，具有海量的数据规模，快速和动态的数据流转体系、多类型的数据模式和低密度的数据价值等四重特征。正如互联网应用使公民参与行动得以延伸并形成网络反腐，破解了传统民间反腐行动的发展困境一样，大数据时代的来临同样也能够为网络反腐的发展提供更为广阔的前景，而且能够进一步推进“零容忍”治理腐败。因此，党和政府在网络反腐中不能满足于开门主动接收信息的现状，而应该着力提高走出去主动挖掘、分析和应用信息的能力，因为正如习近平指出的，“人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量”，而通过信息技术对海量数据的挖掘、分析和利用，能够主动地从人民群众的智慧中汲取营养，让人民群众的评判使腐败分子无所遁形，进一步压缩腐败分子的活动空间。同时，大数据时代要求政府执政更加透明、公开，政府自身建设必须不断加强才能适应社会发展的需求。因此，党和政府在国家治理能力建设中，首先，要协同政府间的各种数据库建设，统一数据格式和接口，消除“信息孤岛”，构建基于“云平台”的透明政府，开拓公民参与的渠道，提升公民参与的积极性；其次，要提升公务员队伍的大数据意识和素质，不断提高大数据挖掘、开发和利用能力，有效开发低密度的数据价值，甄别和掌握腐败和反腐败的数据信息，以提升公民参与的有效性。通过大数据技术的运用，网络反腐必将走出目前的发展困境，迈入“政府—公民”双方深入互信、合作共治的新阶段。

[HTK]3网络反腐的公共治理愿景。“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。公共治理强调以善治为目标的多元主体的参与和合作。正如前文所述，网络反腐实践是“政府—公民”的互动过程，其根本是依赖于政府的反腐行动。特别是当前，网络反腐发展的瓶颈就在于仅仅将反腐败作为党和政府自身建设的重要任务，在一定程度上重视了民意，但并没有实现公民的参与，也没有实现多元主体之间的合作；而公民则过多地关注具体反腐事件，而非腐败的根源及其治理。因此，网络反腐的现实是，公民与政府的合作共治行为是形式上的、脆弱的，而非实质的、牢固的，其中仍然存在着政府与公民之间的信任裂痕和二元对立。然而，网络反腐发展至今已经成为公共治理的一次尝试，也预示着网络反腐的公共治理愿景。首先，腐败作为国家治理的重要议题，其正义性不容置疑，并且同善治的实现直接关联，依然能够凝聚和团结多元主体共同参与和合作；其次，互联网技术的发展，尤其是大数据技术的广泛应用，可以更好地解决公共治理的工具问题，既能够推进政务公开常态化机制的建设，也更有利于公民监督政府和民主问责；最后，公共治理是对政府管制的超越，既需要政府转变理念和行为，也需要公民参与能力和理性行为能力的增强，这是政府与公民相互促进、相互学习、共同成长的过程，是法治与德治相结合的治理体系构建的过程，也是网络反腐的公共治理实现的过程。所以，国家治理能力视野下未来的网络反腐必将是政府与公民合作治理腐败，要创新网络反腐机制，共建清明政治和廉洁政府，推动国家治理能力的提升和国家治理体系的完善，以善治推动“两个一百年”奋斗目标的实现。

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[J]【责任编辑：孙 巍】