生态城市管理公众参与模式研究

郑丽娜　路瑶

【摘要】城市建设需要公众参与。生态城建设道路上由于专家评价机制的缺陷导致政府管理职能出现异化，环境维权也存在主体资格缺位问题，同时，城镇化与城市生态化并行对城市管理提出了新挑战。建立人民监督员制度，完善公益诉讼制度，公众参与形式和内容个性化区域化等都是实现公众参与、政府提高城市管理水平的有效途径。

【关键词】公众参与 生态城市 唐山市

【中图分类号】G03 【文献标识码】A

20世纪70年代，联合国人类环境大会上提出了社会可持续发展理论，体现了人们对社会治理方式理念的改变。建设生态城市在此背景下应运而生。建设生态城市是实现可持续发展的核心。城市发展必须符合生态发展规律，是城市演变规律的要求。从城市发展的演化进程看，一个城市的发展程度除了自身的演化规律作用外，还取决于其他多方面的因素。政府是城市公共资源的管理者、城市发展模式的主要倡导者和城市发展建设的实施者①。除了政府以外，生态城市建设也离不开公众的参与。生态城市建设的本质是构建人与人之间和谐的生活环境，人们基本的物质生活条件得到保障后，参与城市建设、体现主体地位的意识也不断增强。人们作为城市生活的主体追求实现自我价值的途径包括对社会公众事务的知情权、参与权和决策权，并要求这些权利得到法律的承认和保护，从而使公众参与社会事务提升到立法的高度。

生态城市建设公众参与的必要性分析

生态环境产品的公共性决定了公众参与的可能性。生态城市建设的实质是保全或提供城市公用的生态环境产品。与市场上流通的一般产品不同，公共产品有自身的特性。一是公共产品具有非竞争性。非竞争性体现在公共产品的使用者之间利益是相容共存的，产品在被使用的过程中，并不会导致其他使用人的利益受损。这使得公众在占有和使用公共产品的过程中不会因为利益冲突而彼此排斥他人的参与，这就为公众共同参与公共产品的建设提供了可能性。二是非排他性。产品所具有的使用价值所产生的收益并不被某个特定的群体所垄断。公共产品的这一特性导致了公地的悲剧。生态城市建设过程中，生态环境的恶化，社区公共物品的损害，民主制度落实的形式化都是公地悲剧现象的体现。公地悲剧现象的产生与公共产品在提供和使用中缺乏必要的监督机制和制约机制有着密切的联系。公共产品的使用者同时也是公共产品的维护者。这就要求作为公共物品受益人的公众在享受公共物品的过程中也应当承担相应的义务。公众在公共产品管理过程中享有权利承担义务的过程本身就是对城市建设的一种参与。而公众享有权利承担义务是以具有主体地位为前提的，公众具有了参与管理的主体地位，才可能使城市建设的民主化成为可能。

政府治理生态环境过程中的角色异化决定了公众参与的必要性。生态城市建设过程中，除了公共产品之外，还有准公共产品是不可缺少的部分。公共产品一般情况下是不通过市场机制提供给公众的，但是准公共产品在供应的过程中融入了市场因素。准公共产品的性质使得公权力在产品供应的过程中并未起到绝对的作用。有了市场因素，就会有竞争，有竞争就会存在制度寻租和政府角色异化的可能性。政府的职责是提供和管理公共产品，同时也是市场的管理者。政府在生态城市建设的过程中，应该是建设方向的引导者，利用城市发展规律，通过相关制度建立利益诱导机制，使人们的行为规范朝着有利于城市生态优化的方向发展，从而建立社会行为和发展方向交替作用，呈螺旋上升的社会结构趋势，促进人与人之间的利益协调和人与物之间的和谐发展。但是，由于政府在管理过程中，权力不当扩张，使得政府在治理环境的过程中角色发生了异化。

以环境保护为例。我国《环境保护法》针对环境治理责任采取逐级负责的方式。对本行政权力范围内的环境进行监督管理是政府的重要职能之一。各地区对环境治理因地制宜地制定了相关的法规和规章，但是，频现的环境污染事件，特别是近两年来日趋严重的雾霾现象说明在诸多城市提出建设生态城的口号下，保护生态环境的相关措施并没有得到落实，以交通工具为例，新能源交通工具的推行必然会影响当地传统经济的发展，特别是对以能源为经济基础的城市而言。在地方利益和政绩的驱使下，各种行政不作为使政府角色扭曲，甚至成为企业的保护伞，从而损害了公共利益。这就要求在生态城市建设过程中，需要有民众的参与和监督，这种参与和监督不仅仅是对政府决策制定和执行力的监督，还包括对城市建设政策的决策权。

社会契约理论奠定了公众参与生态城市建设的理论基础。契约的形成充分体现着契约当事人的意志。社会契约理论的核心思想是公众与政府之间建立契约关系，享有公权力的政府机构在制定社会治理方式的过程中为公众意志提供充足的生存空间。社会管理者在制定和实施城市规划的过程中，对城市的发展方向选择是一个复杂的过程。任何一种选择都是某种价值观的体现。社会主体对社会的需求是多元的，城市规划应该达到的理想目标就是尽可能地满足多元的合理需求，为人们提供更多的生活选择。社会矛盾产生的一个重要原因是社会制度对社会资源的分配不合理，因此，城市规划在制定的过程中，必须有公众的参与，从而体现出公众的意志和价值选择，不同的社会需求在协商、妥协后形成契约而在社会规划中共存，并通过一定的法律规范加以约束和监督。

相关法律和政策为公众参与生态城市建设提供了制度保障。社会主义制度决定了公众对经济政治事务的参与权，宪法为公众的参与权奠定了根本法基础，除此之外，我国众多法律都体现了对公众参与权的肯定和保护。《环境影响评价法》对公众参与的主体范围、参与意见的处理等方面都作了具体规定。《环境影响评价公众参与暂行办法》明确规定了应当有公众参与的项目，编写公众参与篇章。《城乡规划法》赋予了公众城乡建设决策的查询权、违法行为的举报权等内容。新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。”环境公益诉讼制度的确立，是对公众环境权的认可，使公众参与环境建设有了明确的权利依据。很多地方法规和规章也确立了公众参与制度。以唐山市为例，唐山市建立了排污许可权市场交易制度，出台了《唐山市主要污染物排污权交易办法（试行）》，这种制度的建立，是将排污权市场化，一方面可以使得节能环保的企业通过技术创新节约排污指标并将其转换为经济利益，形成排污权运转的良性循环，同时这项制度的建立，也可以提高企业参与生态建设的积极性。排污交易的过程也就成为了公众参与生态建设的过程。

生态城建设民主化进程中产生的新问题

专家评价机制与公众参与的脱节，政府被俘获。生态城市建设决策过程中，很多地方政府建立了专家论证和评价机制，这种制度固然提高了决策的科学性和权威性，但是很多专家在评价和论证的过程中，由于缺少公众的参与环节，论证和评价的结论具有片面性。同时，很多所谓的专家和评审机构的设立和运作来源于企业资金的支持，这使得参与评审的专家在一定程度上成为企业的代言人。另一方面，地方政府在制定决策过程中，出于地方利益和政绩的考虑，在公共产品和准公共产品供应过程中，以牺牲公共利益保护企业利益。正是由于政府、企业、专家三者之间的特殊关系，政府在决策过程中被俘获，这在公共产品供应市场化过程中，显得尤为突出。

环境公益维权主体的缺位。生态环境结构的建立是生态城市建设的重要内容。环境保护需要广泛公众的积极参与，环境行政合同在政府管理职能角色的转变中应运而生。其实质是凸显公民的权利与地位，是法律权利本位的表现。环境行政合同在诸多城市已经付诸实践，但在现实中存在很多问题，其中一个突出表现就是实施过程中监督机制的缺失和公众参与的缺位。国家开展环保活动时过分依赖政府，但是，环境保护活动的主体并非局限在具有公权力的政府机构，还包括诸如国际环保NGO，国内民间组织、社区组织、媒体、公众等，但是这些组织或个人参与生态环境建设却显得非常之后。尤其是一些社会中间体组织，即使能够通过一定的方式参与政府进行市政建设规划，但是其领域是非常有限的，当公众的合法权益受到损害时，由于没有明确的诉讼权利，所以不能有效地发挥公共组织的作用。很多政府在制定环境行政合同的过程中，按照法律的要求设立了公众参与渠道，但是由于环境行政合同的双方当事人是行政机关和行政相对人，而公众并非合同当事人，因此，合同在签订和实施的过程中公众很难真正参与。与一般合同不同，环境行政合同是与公共利益密切联系在一起的，所以虽然公众不是合同相对人，却是环境行政合同内容重要的利益相关人，因此其有监督合同订立和实施的监督权。但是我国环境行政合同法律制度并未形成系统，因此对公众的参与监督权保护存在制度上的缺位。新民事诉讼法确立了环境公益诉讼制度，并规定能够提供诉讼的主体为法律规定的机关和有关组织，但是这样的规定导致了两个问题，第一，诉讼主体的具体范围法律相关配套制度并没有作出相应规定；第二，公众没有诉讼主体资格，当环境权益受到损害时，不能直接提起诉讼，只能请求相关部门和组织提起诉讼，而具有诉讼资格的主体怠于行使诉讼权时，公众如何寻求法律救济和对相关部门的不作为行为作出规制，法律并没有作出规定。

除了城市自然环境规划以外，城市生态建设还包括社区区域生态建设。这时公众参与主要针对的是社区业主和业主委员会。《物权法》和《物业管理条例》规定了社区业主和业主委员会的权利义务，但是并没有赋予业主及业主委员会参与社区建设规划的权利以及业主委员会的诉权，这就使得业主委员会的作用有了很大的局限性。

新的城市人口结构产生新的管理问题。城镇化建设是近几年我国缩小城乡差距的一种新社会治理方式，这种治理方式为社会发展模式提供了新的选择，但同时也面临着如何进行资源优化布局、实现可持续发展的新问题。农村城镇化过程中，农民主体性丧失，并与实现民主化之间产生了突出的矛盾。农民主体性丧失已经成为我国农民转型中的深层次问题。农村在城镇化的过程中，往往只是在户籍制度和行政区域上城市化，而意识形态和生活习惯保留了原有的状态，但是又受到了城市现代元素的影响，两种不同的生活方式使乡村陷入一种尴尬的地位。农民通过进城务工或留居城市的方式试图改变原有的“农村痕迹”，但是这种转变往往是被动的。这种被动性就与主体的自为性产生了矛盾。生态城建设需要公众的民主参与，被城镇化的农村也不例外。但是，试图改变原有状态的新农村人对这种民主缺乏主动性，这种主体性丧失的局面使城镇化的农村在生态城市民主建设中丧失了基础。

此外，城市人口的增加也导致准公共物品的市场运作需要公众参与。与公共产品不同，准公共产品并非具有完全的非竞争性，纯公共产品一般具有规模经济的特征，消费上不存在“拥挤效应”，而准公共产品的使用需要通过付费或竞争的方式才能获得使用权。农村城镇化后，准公共产品的使用群体增加，超出承受限度时，就会导致准公共物品成本的提高和政府财政负担的加重，而准公共产品的提供往往是政府出资和市场供给来共同完成，这就涉及准公共产品的定价问题。因为产品的公共性，决定其价格不能完全由市场决定，所以，就要求准公共产品的定价权等应当有公众参与。

解决路径

第一，建立人民监督员制度。人民监督员制度是公众对检查机关实行外部监督而建立的制度，是公众减少监察监督机制存在失灵质疑的有效途径。这一制度在城镇建设过程中可以进行推广。以环境行政合同为例，由于环境行政合同与社会公共利益联系在一起，因此行政合同的履行对于行政机关来说，承担了更大的责任。在环境行政合同的履行中，环境行政机关享有相对人所不具有的行政优益权。因此，行政机关能够通过手中的公权力为公众参与和监督合同设置更广泛的渠道。生态建设规划的其他方面同样可以适用人民监督员制度。生态城市建设规划分为事前、事中、事后三个阶段，在制定规划政策之前，很多政府通过调查问卷、举行听证会等方式征求民众意见，但是收集意见和建议后，往往并没有将相关的调查结果及时、透明地公开，与公众没有信息交流上的互动，特别是以区域化为特征的社区建设，直接关系到社区居民的相关利益，开发商和物业公司不能担当社区建设的全部角色，政府也应参与其中，为社区居民提供政策的保障。在建设规划实施的过程中，公众也应当具有参与权。在现实生活中，公众即使在前期有机会参与了一定的规划决策过程，但是，在决策制定后即退出。这就使得决策实施过程中按照决策进行建设以及实施过程中如果发生损害公共利益的情况时，公众并不能获取相关信息，当社区建设完成后，公众的反对意见就成了纸上谈兵，即使再进行更改，也是浪费了大量的资源。因此，建立规划建设人民监督员制度，不仅仅是在事后进行监督，而是针对全程。制度的建立有助于公众参与形式的制度化和常态化，同时，监督员人选可以通过推荐、报名、选举相结合的方式，从而提高公众参与的积极性和监督效果的质量。

第二，公众参与的模式注重城市历史的传承和区域化。一个城市无论经历怎样的转型，都不可能完全与其历史割裂。城市生态系统的构建不仅仅是优化资源环境和生态系统的问题，以唐山市为例，唐山市是传统的重工业城市，生态建设必然涉及城市的转型问题。城市转型必须考虑其发展的过程，一方面吸取其历史教训，另一方面需要尊重其自身的特性和社会承受能力，其中包括原有的社会文化。所以，地方政府在制定生态城建设公众参与制度时，应该考虑民众的环境习惯与意识，特别是农村原有的生活习惯和思想意识，只有尊重当地居民的生活方式，并在建设生态城过程中逐步实现农村向城市生活模式的渐进性转变，才能提高公众参与的主动性。

第三，完善公益诉讼制度，明确并扩大公益诉讼主体的范围。根据新民诉法规定，公众没有诉讼主体资格，当环境权益受到损害时，不能直接提起诉讼，只能请求相关部门和组织提起诉讼，而具有诉讼资格的主体怠于行使诉讼权时，公众如何寻求法律救济和对相关部门的不作为行为作出规制，法律并没有作出规定。而公众是公益诉讼的直接利益关系人，因此，法律可以参考公司法的股东派生诉讼制度，赋予公众诉讼权利，当相关部门和组织怠于行使权利时，可以直接提起诉讼。

（作者单位：河北联合大学文法学院；本文系唐山市科技局软科学项目“唐山建设生态城市发展模式及对策研究”阶段性成果，项目编号：13140204a）

【注释】

①高新才，滕海峰：“城市政府视角下生态城市建设的思路与重点”，《城市规划》，2011年第2期。

责编/许国荣（实习）