社会转型期政府治理合法性与有效性的提升

白德全

【摘要】治理已成为现代社会的重要标志和内容，而治理的合法性和有效性是政府治理理论首先需要解决的基本问题。随着我国改革策略从“效率至上”向“公平至上”转变，国家治理也需要不断完善。特别是在当今中国，社会正处于转型重要时期，各治理主体都具有各自的特点。因此，如何实现国家治理的合法性和有效性需要各方面共同努力。

【关键词】社会转型 国家治理 合法性 有效性

【中图分类号】D6 【文献标识码】A

十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”中国已步入“治理时代”，面临着许多前所未有的挑战和危机，政策变革和管理创新迫在眉睫，这就意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法统治社会”①。治理不同于传统的“统治”（Government）即以政府权威为基础、自下而上单向度的公共权力运行，也不同于强调以私人部门的管理经验和市场化为特征的“新公共管理”，而是强调权威的多元化、权力的分散化以及国家与社会、政府与市场的双向互动。在此理念之下，各个参与者最终形成一个自主的网络，这一自主的网络在某个特定的区域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府一定的职责。随着我国的改革策略从“效率至上”向“公平至上”转变，国家治理也需要不断完善。

社会转型时期治理理论兴起的背景

在西方，治理理论兴起的主要原因是因为现实中存在着“市场失灵”和“政府失效”。20世纪以前，占主导地位的是亚当·斯密的自由主义经济，信奉“管的最少的政府就是最好的政府”，但是1929～1933年的世界经济危机宣告了市场失灵，也是亚当·斯密理论的危机。1936年英国著名经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯出版了后来被称为“凯恩斯革命”的《就业、利息和货币通论》一书，自此西方国家政府开始放弃自由放任原则，扩大政府职能，实行政府对经济活动的全面干预和调节。但是这又导致了政府职能扩张过大，妨碍了市场秩序的良好运行。自20世纪70年代开始，西方国家进行了多次改革，但是改革成效甚微。因此，从20世纪90年代开始，面对市场失效和政府失效，“愈来愈多的人热衷于以治理机制应对市场或国家政府协调的失败。”②

当今中国面临的不是随着经济和社会发展出现的“市场失灵”和“政府失效”的问题，而是在社会转型过程中社会主义市场经济发展不完善和政府管理经验不足引起的监管不善等问题。治理不仅意味着解决市场和政府同时出现的问题，其更重要的职责是进一步完善和加强国家宏观调控职能。提高政府宏观调控能力一直是中国共产党在经济方面工作的重心，十八大三中全会再次提出“健全宏观调控体系”，并把它定位为“发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。

在权威政治的社会背景下，政府在社会发展中处于至关重要的地位，所以，我们主要依靠政府来实行国家治理。首先，中国仍处于社会主义初级阶段。中国的社会发展阶段不能为国家治理提供西方一样的理性官僚体系和治理多极的公共价值观。所以，中国国家治理表现出“压缩式”和“混合型”的特征。③其次，中国公民社会发展程度低。公民社会的兴起及其与国家的分离是以私人利益与公共利益、阶级利益与普遍利益相分离为共同前提，而公民社会与政治国家的二元并存构成了现代国家的基本特征。在我国公民社会的独立性和自治性不够，未达到国家治理多元化应达到的水平，需要政府对其他各治理主体进行指导。再次，“强政府”的事实和理念根深蒂固。各级政府不是加强非政府组织的治理能力，而是通过转变自身职能和治理理念来获得社会认同，发挥治理格局中的主导作用。这种治理类型在学术上被称为“元治理”（Meta-governance），“就是强调政府在社会公共管理网络中的重要功能，认为政府是各参与者中‘同辈中的长者’，主要是承担建立指导社会组织行为者行动的共同准则和建立有利于稳定主要行为主体的大方向和行为准则的重任。”④最后，中国权威体制决定了中国治理模式中的合作方式。“在现实中表现出市场和社会围绕政府转、地方政府围绕中央政府转、下级政府围绕上级政府转的集中化、主导型治理格局。与西方国家社会多中心的合作治理模式相对应，中国实行的是‘政府主导型—合作型’治理模式。”⑤

加强政府治理的合法性

关于国家治理的合法性问题，学者冯仕政引用韦伯的观点，阐述了治理合法性的两种含义，一是韦伯意义上的合法性，即冯文中说的社会改造合法性，“所谓合法性，是指社会改造的目标和手段应该符合社会期待，以赢得社会的认可、支持和忠诚”；二是意识形态合法性，这种合法性是国家意识形态自我正当化的合法性。林尚立根据韦伯关于权力认同的合法性含义，把国家治理的合法性分为“体制特征合法性”和“体制作为合法性”。根据我国当前的实际情况，要做到政府治理的合法性需做好以下几方面的工作：

第一，取得社会成员的价值认同。市场经济是具有多元价值的，公平、正义、民主、效率等是人们普遍关注的，一个社会必须有占主导地位的价值观。社会成员对于政府治理的广泛认同感是政府治理得以有效实行、发展作用的前提和基础。在当下社会大转型时期，如何引导思想观念、塑造社会伦理、凝聚全民意志，是最为根本的治理战略。政府治理的实行不能仅靠各级政府的推动，还要人民群众的大力支持。人民对于国家治理的认同，同时也是对于社会主义、中国特色社会主义政治制度、中国共产党的执政地位的支持。社会的长治不衰，经济的持续发展都涉及到社会成员的价值认同，而政府治理的价值认同涉及到中国特色社会主义事业各个方面，能够从根本上推动我国改革事业的发展。

首先，政府要通过国家治理处理好公平与效率之间的关系。公平正义是社会主义的核心价值之一，也是国家治理能力的深层底蕴。公平与效率与人民的利益息息相关，国家治理要在“初次分配注重效率和公平，再次分配更加注重公平”的基础上建立完善的社会福利体系和社会保障体系，建立一个更加公平合理的社会结构。

其次，保障社会的流动性。这里的流动性主要指纵向的流动性，即社会层级之间的相互流动。“官二代”和“富二代”不知不觉成为人们的焦点，也成为社会的隐患，这体现了我国社会流动性差，人民不满情绪高涨。较高的社会流动性才能保持经济的持续发展，社会公平稳定。政府要通过国家治理为处于社会经济结构下层的人群和组织提供更多的社会上升机会，从而保障社会的活力，确保实现社会公平，取得人民对于政府治理的认同。

第二，协同治理。“协同治理机制是指政府出于治理需要，通过发挥主导作用，构建制度化的沟通渠道和参与平台，加强对社会的支持培育，并与社会一起，发挥社会在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用。”⑥

首先，治理主体多元化。治理理论的核心，就是要将公共事务的管理权限和责任从传统的政府垄断中解放出来，形成社会各单元（政府、市民社会组织、企业和个人）共治的局面。治理的任务，就是要发掘公共事务管理的替代性机制，探讨公共事务治理主体的多元性。在权威体制下，中国在社会治理过程中政府的主导作用尤为明显，“强政府、弱社会”的国情在一段时间内不会迅速改变，这不利于多中心治理体系的确立。但是随着市场经济的发展和社会的进步，我们要有意识、有目的地树立“多中心理念”，确立多中心体系，使政府、市场和社会三者之间明确各自的角色与责任，形成多元治理格局。

其次，各治理主体协同治理。在多中心治理结构中，政府要本着“合作、互助、服务”的精神，平等地对待其他团体，给予市场和社会更多的权力，使其发挥更多的作用。政府要从根本上实现思维方式和价值观念的转变，克服自我为中心的治理观念，重新定位自身角色和各非政府组织角色，实现从包办到协办的角色转变。同时，各级社会组织要提高自身的治理能力。各级社会组织发挥自己的特殊优势：一方面社会组织处于政府与市场之间，协同政府进行市场监管；另一方面，社会组织处于政府与大众之间，发挥桥梁的作用，实现政府与大众之间的对话。

最后，构建协商机制。一是发展协商民主。十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度。完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。这是中国共产党第一次明确把“协商民主”写入党的代表大会报告之中，而把“协商民主”写入党的代表大会报告之中，意味着作为一种制度的协商民主与选举民主共同构成了中国民主政治的两翼。二是大众政治参与。政府治理是一个综合性问题，其中三个方面至关重要：“将权力关到制度的笼子里”、民主制度的发展与完善、大众的政治参与。这三方面的核心就是大众的政治参与问题，大众政治参与是政府治理体系和治理能力现代化建设的重要方式和途径。也符合现代国家秉承的“主权在民”理念。

加强政府治理有效性

在现代治理的视角下，政府能力就是“治理能力”，是政府在以全球化、市场化、信息化为特征的社会里，运用公共权力，协调各类主体维持公共秩序，满足公共需要，增进公共利益的能力，是在治理能力与需要之间合理有效地调整过程中对善治的体现。关于政府治理的有效性问题，学者周雪光做出了明确的论述。他把政府治理的有效性至于权威体制背景之下，主要解决中央政府与地方政府之间的矛盾：一方面中央政府往往趋于中央集权，其政策和决定可能会脱离地方实际情况，不利于地方政府根据中央政策实行治理；另一方面中央政府有目的地向地方下放政治权力，使得地方政府权力膨胀，容易偏离中央的放权目的和意志，宏观治理有效性下降。

第一，实现国家治理的有效性需要顶层设计和底层经验相结合。这可以理解为认识（理论）与实践之间的关系，顶层设计以底层经验为依托，底层经验升华到顶层设计，顶层设计反过来运用到地方层面，一方面检验顶层设计的应用性，另一方面指导地方并得到经验提升，即所谓“一切政治都是地方的”（all politics is local）。

首先，需要国家处理好各级政府之间的关系，实施有效的分权策略：一方面中央政府向地方政府分权，把干部管理权、财政权以及社会经济事务管理权下发到地方政府，形成中央与地方分权化的格局，增进地方政府活力，但是要避免出现“国家空心化”、“诸侯经济”等问题；另一方面，上级政府向下级政府放权，二十世纪九十年代，我国各省市进行了“强县扩权”、“强镇扩权”的改革策略，有利于基层政府的职能转变，提高基层政府社会管理和公共服务能力，实现了资源优化配置、地方公共服务的多元化供给。

其次，加强地方政府治理能力。在权力下放的基础上，要进一步提高地方政府的治理能力。由于我国法律关于政府职能划分过于笼统，导致地方政府独立的主体地位不够明确。地方政府治理能力的提高需要改变现有的管理体制，提升地方政府管理社会公共事务的能力，转变公共服务供给方式，实现公共服务市场化。我们也可以借鉴新自由主义的治理理论，在地方治理中借鉴私营部门的管理经验，丰富地方治理实践来源。

第二，大力培养共享型领导。2014年1月《中共中央发布党政领导干部选拔任用工作条例》中明确指出：“选拔任用党政领导干部，必须符合把领导班子建设成为坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求，全心全意为人民服务，具有领导社会主义现代化建设能力，结构合理、团结坚强的领导集体的要求。”领导在现代管理中的作用不言而喻，治理时代需要共享型领导的产生，共享型领导与治理时代相契合。传统的领导方式逐渐落后于时代的需要，领导模式的转变已进入改革步伐。共享型领导包括公共精神、合作思维、价值观管理、共享学习和批判精神五个因素，所以共享型领导是具备开放的视野和较强的合作意识，能够发挥自己的创新能力，从而推动治理的有效进行。培养共享型领导的治理能力，成功实现领导方式转变需要各方面的共同努力。可以从以下几方面进行：

首先，变革领导培养方式。变革录用制度，借鉴美国内政部门征用人才方式，即以节约（conservation）、沟通（communication）、协作（collaboration）和合作（cooperation）为标准的4C型人才；变革管理制度，放活管制，使领导者成为“连接者”，在政府各部门之间、政府与非政府组织之间起到桥梁和纽带的作用，以使国家治理形成网状结构，实现资源在各个部门之间的优化配置。具体来说，可采用“建立跨机构、跨部门的项目团队，建立在公共部门与其他部门之间的轮岗制度等。”⑦变革培训方式，适当、科学的培训能增强领导者对于治理的理解能力，培训领导者在合作、交流中的能力。

其次，转变领导者本身，使其转变思维方式，培养合作共赢、系统整合思维，共享型领导在处理问题和矛盾时不能像过去一样仅依靠政令，要用系统整合的思维来解决各治理主体之间的关系；转变价值观念，培养公共精神，共享型领导应该树立“以公共精神为核心的价值观，用平等、宽容、大爱、包容、共享的心态对待组织成员和其他治理主体”⑧；培养领导者的构思网络能力、管理网络能力、共享知识能力，提高领导者的治理能力。

（作者单位：河北大学政法学院；本文系河北省社科基金项目研究成果，项目编号：HB11ZZ007）

【注释】

①Rhodes， Understanding Governace： Policy Networks， Governace， Reflexivity and Accountability， Buckingham： Open University Press，1997， pp. 1-2.

②杰索普：“治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述”，《国际社会科学》（中文版），1999年第2期。

③杨占营：“现代治理理论及其对中国治理变革的借鉴意义”，《湖北社会科学》，2004年第5期。

④吴志华，翟桂萍：《大都市社区治理研究：以上海为例》，上海：复旦大学出版社，2008年，第156页。

⑤⑦⑧麻宝斌：《公共治理理论与实践》，北京：社会科学文献出版社，2013年，第77页，第331页，第332页。

⑥郁建兴，任泽涛：“当代中国社会建设中的协同治理—一个分析框架”，《学术月刊》，2012年8月号。

责编/王坤娜