新法院：出京护法与改革载体

叶竹盛

2月10日，北京市第四中级人民法院正式开庭审理该院成立以来的“第一案”，院长吴在存亲自出任本案的审判长，北京市密云县副县长郭鹏代表被告县政府出庭。

这是一个既新又旧的法院—在去年底新成立时，借用的是北京市铁路运输中院的“壳”，两个法院一套班子两个牌子。在北京四中院成立前后，全国范围内，一批新设的法院和法庭先后挂牌。

对内去行政化，回归司法规律;对外去地方化，减少外部干预，这是新一轮司法改革的主要思路。与以往几次司法改革不同的是，此次改革除了在现有法院的内部做调整，还通过设立新的法院机构，撬动司法自身和更大制度结构下的利益格局。

北京四中院不仅仅是北京的第四个中院。和北京前三个中院不同的是，四中院没有直接对应管辖的区县，而是根据案件的类型确定管辖范围，例如“第一案”的被告密云县本属于三中院的管辖范围，但四中院成立后，全北京以区县政府为被告的第一审行政诉讼案件都由四中院管辖。

根据北京市高院发布的《关于北京市第四中级人民法院案件管辖的规定》，四中院除了在行政诉讼的管辖上体现了跨区域性，其他一些“专办”的案件则体现了专门性。划归四中院管辖的，还包括本应由中级人民法院管辖的金融借款合同纠纷案件、保险纠纷案件、涉外及涉港澳台的商事案件，以及跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件。

与北京四中院相比，早两天成立的上海第三中级人民法院的管辖范围却相对狭窄一些。在行政诉讼上，上海三中院只管辖以市级人民政府为被告的第一审行政案件，和以市级行政机关为上诉人或者被上诉人的第二审行政案件。

两家中院代表了这一波新设机构中的“跨行政区域法院”。除了这一类，还有知识产权法院这一种专门性法院。去年底，北京、上海、广州三地分别成立了知识产权法院，统一管辖3省市的知识产权案件，3个法院已经先后开庭审案。

第三种新设机构是备受瞩目的最高院巡回法庭。沈阳和深圳分别于2015年1月底挂牌成立了最高院第一和第二巡回法庭，管辖周边省区的有关案件。与前两种新法院不同，最高院巡回法庭只是设立了新机构，却没有新的管辖范围，性质是最高院在地方的派出机构，作为最高院本部设在地方的延伸部门。

就在最高法院深圳巡回法庭挂牌成立的当天，深圳市前海法院也宣告正式成立了。最高院首席大法官周强亲自为这两个分别位列中国最高和最基层的新司法机构揭牌。首席大法官的出席，凸显了前海法院的重要性。实际上，珠海横琴新区在2013年底就已挂牌成立了横琴法院，它和新成立的前海法院一道，共同代表了第四种司法新机构，那就是“特区”法院。

前海和横琴都是在经济特区中新开辟的“特区”，两地法院在级别上都属于最基层的法院，然而，麻雀虽小五脏俱全，两间新型法院的改革力度却是最大的，被称为“中国未来法院的样本”。

各类新法院的成立除了因应新形势之外，更重要的目的是作为改革载体，“实验”新的改革方案。新成立的法院“历史包袱”较轻，班子又是重新搭台，因此改革的阻力较小，改革措施较彻底，“对内去行政化，对外去地方化”是种种改革的总体目标。前者的样本是分别在十八大四中全会依法治国改革决议出台前后成立的横琴和前海两家法院，后者的样本则是北京和上海两所跨区域管辖的新中院。

前海和横琴都分别紧挨着香港和澳门，两家法院都分别纳入了香港和澳门司法的因素。两家“特区”法院的去行政化改革颇为彻底，撤销了审判庭，取消了案件审批制，每名法官还配备了3名法官助理和一名书记员，这意味着各专职法官具有很大的自主权，可以从日常文书工作中脱身出来，专注于审判工作。

长期以来，法院领导不办案的弊病常受批评。两家新法院彻底改变了这种局面，院长和副院长都是专职法官，都亲自审案，而对于非他们主审或参审的案件，他们则不能干涉。因此，横琴法院的院长曾自嘲自己为“全国法院权力最小的院长”。

法官的行政和收入待遇方面也有提高。据报道，横琴法院的专职法官一律享受副处级待遇，相当于基层法院的院长级别，年薪可达25万元左右，此外还探索设立廉政保证金制度，在退休后，清廉的法官可以领到一笔不菲的“廉政保证金”。

横琴法院被认为是为十八大四中全会的改革决议打了“前哨战”，一些举措写入了决议;而前海法院则代表决议出台后，法院内部去行政化改革的“集大成”样本。

两家样本法院的成功突破，说明法院去行政化的改革并非没有破解之道，但在理想与现实之间，法院内部的去行政化改革还将面临诸多需要逾越的难关。法院的去地方化改革也面临类似的境况。

2015年1月1日起，市政府作为被告的行政诉讼由新成立的上海三中院管辖，其余中院不再受理。专理“民告官”的律师袁裕来在2014年就向二中院起诉了上海市政府，但一直未受理。三中院成立后，又转而向三中院起诉，但在1月14日，二中院却突然受理了袁裕来年前提交的案件。

常年遭遇“民告官”立案难的袁裕来称，二中院此举虽然有违新的管辖规定，但可以看出新成立的跨区划法院还是有一定效果，“也算一种进步”。

长期以来，司法受到地方化干扰最受诟病的领域就是行政诉讼领域。两家新中院的成立也被寄予了厚望。

2013年，在全国人大常委会副委员长、民革中央主席、最高院原副院长万鄂湘的领衔下，民革中央向中共中央提交了《关于行政审判体制改革的调研报告》，认为造成行政审判困境的原因主要是现行司法管辖区与行政区划完全对应的体制设计，认为只有设立专门的行政法院，才能从体制上维护行政审判的公信力，并因此建议设立专门的行政法院。

据一位参与司法改革具体方案制定的司法工作人员向《南风窗》透露，改革方案原本考虑的是直接设立专门跨区域受理“民告官”案件的行政法院，但由于各方面的争议较大，最终采纳了折中的方案，还是成立了综合性的新法院。

尽管如袁裕来所观察到的那样，跨区域的新中院的确有一定效果，但一些学者和业界人士则认为效果或许有限。山东省高院副院长叶赞平就曾坦言，“在北京和上海这两个直辖市里进行试点，意义并不典型”。他认为，北京和上海的中院本来就是跨行政区域管辖案件的，如果在省里设立跨行政区划的法院将会更有典型意义。据报道，最高院目前只在直辖市试点设立跨区域法院，暂时并无推广的具体计划。

此轮法院系统新机构的设立中，由于层级最高，最为引人瞩目的莫过于最高院的巡回法庭了。根据最高院的布局，巡回法庭将覆盖全国。作为主导中国司法改革的最高司法机关之一，最高院的“自我开刀”到底意味着什么呢？

最高院法官何帆曾撰文总结最高院巡回法庭的七大示范价值，例如采取了一系列内部去行政化的措施，还具有探索“涉诉信访终结制度”的价值，但更大的争议集中在这个新机构是否加剧了司法地方化，以及实际价值到底有多重要的问题上。

北京大学法学院副教授侯猛向《南风窗》分析，“巡回法庭工作人员按目前来讲就是派驻，但派驻不是一个最好的办法，这样一来，对于派驻的工作人员来说就打乱了生活上的规律不利于工作。要想让巡回法庭发挥更大的作用就要本地化，需要解决工作人员的后顾之忧”。

实际上，最高院作为最高司法机关，统辖全国，本无地方化一说。从人财物垂直管理到设立新的跨行政区域法院，一系列举措的主要目标是使地方法院免受地方干扰。最高院设立巡回法庭似乎存在一个潜在功能，即以提高自身地方化的方式，到地方法院的“田间地头”去为它们“撑腰”，增进地方法院的审判独立，减少它们所受到的地方干扰。因此最高院巡回法庭不仅仅是“送法出京”，更是“出京护法”。

近期最高院第一巡回法庭的一个举动就显示了这种“撑腰”态势。近年来，一些地方法院对律师“死磕”深感其扰，而一些律师也经常批评法院不尊重律师的执业权利。2月11日，第一巡回法庭与广东、广西、海南三地律协负责人及律师代表会谈，召开座谈会，达成共识，将发布倡议书，倡导法官与律师要相互尊重、良性互动，杜绝“勾兑”和“死磕”等不正当现象。

推而广之，最高院巡回法庭或可利用自身的号召力帮助和促使地方法院解决、协调和抵挡一些不利于树立司法公信力和公正审判的问题。不过，就像侯猛分析的那样，最高院巡回法庭最终能发挥什么作用，还有待时间的检验。

一块块新牌子高高挂起，这些新张的法院构成了新一轮司法改革中最为“看得见”的存在，而随着这些新设机构先后开锣办案，改革的实际效果很快将在实践中一一向世人展现。