省级以下审计机关人财物统一管理的意义和探索

陈红蕊

党的十八届四中全会，作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调完善审计制度，实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。这是我国审计发展史上具有里程碑意义的大事，首次从国家治理的角度对审计工作作出整体部署，把审计监督纳入党和国家监督体系，成为制约和监督行政权力的八大监督之一。为更好发挥国家审计在国家治理中的作用，提出了省以下地方审计机关人财物统一管理的理念。在全面推进依法治国的形势下，这一理念的提出，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

一、省级以下审计机关人财物统一管理的意义

1.审计监督权依法独立行使的需要。我国宪法确立了审计监督的法律地位，宪法明确规定审计监督权独立行使，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。根据《审计法》等法律规定，我国基层审计机关接受本级人民政府和上一级审计机关“双重”领导。但调研发现，地方班子的调整很多没有征求上一级审计机关的意见，本级政府的领导“权力”大于上一级审计机关，双重领导流于形式。目前，我国审计体制是，审计机关是政府的组成部门，隶属于本级人民政府，人事、组织、经费均依赖本级政府，业务上以上级审计机关为主，这种行政性模式的审计体制，决定了审计的独立性偏弱。譬如同级财政审计中，即使审计发现问题，只要项目涉及同级政府领导所做的决策，后面的整改落实就很困难，违法违纪问题的处理处罚更是难上加难，很多就是不了了之，人为因素难以避免。省级以下审计机关人财物统一管理，从根源上解决了审计机关对本级政府的依赖，保障了审计监督的独立性。

2.国家治理的需要。审计长刘家义指出：“国家审计实质上是依法用权利监督制约权利的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统，是国家治理的重要组成部分。”国家治理的重要前提是政令畅通。从审计署发布的审计结果公告中可以发现，国家审计署曾尝试对一些中央政令的执行情况进行过审计。如2009年，对中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实情况，审计署进行了专项审计。在中央力推保障房政策之后，审计署连续多年对全国保障房建设情况进行审计。通过审计，发现存在一些问题。如由于缺乏有效的监督手段，一些地方不执行政令或者执行中打折扣的情况，时有发生。实行省级以下审计机关人财物统一管理，一方面可以集中审计力量，在规定的时间内完成审计任务；另一方面将直接减少行政对审计的干预，有利于审计机关更为客观公正地出具审计报告，发挥国家审计在国家治理中的“免疫系统”功能。

3.国家反腐败的需要。腐败问题最终体现的是经济问题。而审计监督的范围广，覆盖面积大。也最有条件及时发现和揭露大案要案线索，所以审计监督是反腐倡廉的前沿阵地。实行省级以下地方审计机关人财物统一管理，能够更好保障审计的独立性、权威性、公正性，将有助于让审计成为监督政府的重要工具。来自审计署网站，自审计署成立的32年间，全国审计机关共向纪检、公安等部门移送违法违纪事项和犯罪线索超过4万件。

4.审计全覆盖的需要。自“审计全覆盖”写入十八届四中全会决定后，国务院又印发了《国务院关于加强审计工作的意见》，对审计全覆盖进行了全面阐述：“公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖。”也就是说，凡涉及公共资金、国有资产和国有资源的，都要接受审计；凡涉及对这些资金、资产和资源管理、分配和使用，都要接受审计；凡涉及这些资金、资产和资源的部门、单位和人员，都要接受审计。而目前的实际情况是，审计机关人员少，任务重的矛盾依然突出；受管理体制的制约，‘各自为战，单兵种作战，不能形成有效合力，发挥‘大兵种、集团军的作用。其实，‘人员集中管理我们也尝试过，并且取得过非常好的效果。如审计署统一开展的全国债务审计，调集了上自审计署、下至县级审计机关的全国审计人员力量，在短短三个月的时间，摸清了国家的债务家底，给领导决策提供了依据和参考。又如山东省审计厅正在进行的省管领导干部经济责任审计，在一年时间内，分四批，对全省222名省管领导干部进行经济责任审计。第一批调集了全省审计人员近500人，第二批近600人。如果不是集中全员力量，要在规定的时间内完成这项繁重的审计任务，仅仅依靠一个单位和部门的力量那是绝对不可能的。以上任务的顺利完成和有序进行，再次证明了人员集中的优势，同时也暴露了人财物没有统一管理的弊端。审计全覆盖，是国家治理的需要，也是党和国家对审计工作的要求。省以下地方审计机关人财物统一管理，为落实审计全覆盖奠定了基础和条件。

二、对省级以下审计机关人财物统一管理的探索

1.借鉴经验，体现特殊性。我国省以下机关人财物统一管理，已经在其他单位系统实行，审计机关人财物统一管理可以去参照和借鉴。财政部门不仅要充分保障审计机关的正常经费，还要保证审计人员执行《“八不准”审计纪律》所需要的经费。这样才能摆脱与被审计单位的经济联系，不受外界因素的干扰，独立开展审计工作，客观、公正、实事求是的作出审计评价和结论。财和物统一管理相对容易，关键是人的管理。因为审计是一个专业性很强的部门，审计工作不仅需要会计、审计、工程造价、计算机等专业人才，更需要懂公共管理、工商管理、政府绩效、环境学、法律等跨学科、跨行业的复合型人才。干好审计工作，审计人员不仅需要复合型知识结构，同时还要具备较高的业务素质、良好的职业道德和丰富的实践经验。所以，笔者认为应该把好以下几关：一是进人关，二是培训关，三是考核关，四是晋升关。这样才能保持审计队伍的凝聚力和战斗力。

2.搞好试点，筑牢稳定性。近年来，不少地方已经在探索审计部门财物垂直管理，如山东省审计厅从2004年实行财务集中核算，至今已有10个年头，在财物管理上积累了一定的经验。十八届四中全会的召开，为省级以下地方审计机关人财物统一管理提供了制度保障。笔者以为，不要急于求成，马上实施，要先进行试点，待条件成熟后在全国推行。应该选择审计工作基础比较好，资源相对比较充足的省市进行试点，因为人财物统一管理首先要求省财政有能力提供保障。

3.积极探索，符合特色性。作好审计工作，离不开经费物资等经济保障，但人才是最根本的决定因素。审计是一个专业性、综合性非常强的职业，即使审计专业毕业的大学生，也需要2～3年的锻炼才能逐步适应审计工作的要求，熟练开展审计工作需要5～10年的时间，甚至更长。所以，人才管理显得尤其重要。为了稳定审计队伍，应积极推进审计职业化建设。将从审计人才队伍建设、审计机关内部管理上，增强职业化导向、淡化行政化印记。美国、法国、日本等国家开展审计职业化比较早，我们可以借鉴他们的成功经验，参照法官、检察官职业化管理的模式，探索一条符合中国特色的审计职业化道路。审计人员的管理也将不仅仅参照公务员序列进行，职位和薪水的评定，也将更侧重于专业和技术。审计职业化的实施，一改审计组完成审计后，审计报告还需处长、局长的层层把关，使“谁审计谁负责”，成为名副其实。

4.协调好与当地政府的关系。省级以下审计机关人财物集中核算，还要处理好与当地政府的关系，以取得当地政府的配合与支持。

三、结论

省级以下审计机关实行人财物统一管理，可以使全省实现审计工作一盘棋。既可以开展专项资金审计，也可以以项目为单位，组织审计工作。全省统一组织审计项目，集中全省审计力量，分成若干个审计组，统筹和优化审计资源，强化上级审计机关对审计业务的集中领导，将会大大地提高审计效率和审计质量，为党委、政府决策提供更有价值的审计报告。发挥国家审计在国家治理中的基石和保障作用，推动深化改革。

（作者单位：山东省审计科研所）