新常态下新生代农民工市民化社会成本测算

李俭国　张鹏

[内容摘要]中国经济发展进入新常态，这为解决农民工市民化的社会成本提供了稳定的资金来源，考虑到我国农民工市民化庞大的资金需求，应该优先将市民化意愿强烈的新生代农民工市民化，通过对新生代农民工市民化成本的分项计算，得出：沿海城市新生代农民工市民化的社会成本为21万元；内陆城市新生代农民工市民化的社会成本为16万元。加快户籍、就业、住房和社会保障制度的改革，对于解决农民工市民化社会成本资金来源、城市融入等问题具有重要的意义。

[关键词]新生代农民工；社会成本；城市生活成本；教育成本

近年，中国经济发展正从高速增长转向中高速增长，从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，从要素投资驱动转向创新驱动的新常态。伴随我国经济规模的不断扩大，国家财政收入的持续增长，加快农民工市民化已经成为一个不可回避的问题。李克强总理在2014年的政府工作报告中指出，“今后一个时期，着重解决好现有‘三个1亿人问题，促进1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。”李克强总理提出的“三个1亿人”其实要解决三个问题：第一，要将已经在城里非农就业的农民工市民化；第二，解决已有市民的基本生活、福利保障问题；第三，进一步促进中西部农村剩余劳动力就近城镇化、市民化。农民工市民化是学术界近些年研究的热点问题，学者们就户籍、就业、社会保障、教育、住房等影响农民工市民化的各项制度做了大量的研究，提出了许多有针对性的解决措施。本文拟在已有研究的基础上，对新生代农民工市民化社会成本做一测算。

一、文献综述

张国胜（2008）从人均生活成本、人均教育成本、人均社会保障成本、人均居住成本和人均城市基础设施成本等五个方面测算出2003年我国东部地区和内陆地区第二代农民工市民化的成本分别为8.5万元、5万元。国务院发展研究中心课题组（2010）从随迁子女的义务教育、基本养老保险、居民合作医疗、住房和城市管理费用等方面得出：一个农民工市民化的社会成本约为8万元左右。杨先明（2011）根据中国科学院可持续发展战略研究组的计量结果和中国发展研究基金会的评估得出2011年中国农民工市民化的总成本将达到5.5万亿～22万亿元，但考虑动态的情况，农民工数量及市民化成本在上升，这一数字可能达到10万亿～40万亿元，提出构建政府、企业与农民工“三位一体”的社会成本分摊机制。中国社会科学院《中国农业转移人口市民化进程报告》（2014）指出，包括各项公共服务、基础设施新扩建和社会保障在内，我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元。其中，东、中、西部地区人口转移的公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元。丁萌萌、徐滇庆（2014）认为市民化的公共成本主要包括随迁子女教育成本、养老保险成本、社会管理费用、其他社会保障支出和保障性住房支出，2011年解决农民工户籍需要当期支付的人均公共成本为4024.77元，按照外出农民工15863万人计算的总成本为6408.97亿元。

虽然学术界对农民工市民化的成本测算有了一些研究，测算出来的农民工市民化成本十分庞大，但由于研究的视角存在差异，导致研究的具体内容和结论存在较大的差异。首先，对农民工市民化社会成本的定义不一致。张国胜（2008）的农民工市民化成本包括的范围比较广，既包含了农民工市民化后的生活成本，也包含了政府应当承担的成本；丁萌萌、徐滇庆（2014）和国务院发展研究中心课题组（2010）的农民工市民化成本仅仅指农民工市民化中政府应当承担的公共服务体系成本；杨先明（2011）的研究仅仅是对农民工市民化的总成本的一个估算，其仅仅包含了农民工市民化的社会保障、公共教育、公共卫生等基本公共服务的成本；中国社会科学院（2014）定义的农民工市民化成本包括个人成本、企业成本和公共成本，在已有研究中计算成本的口径最大。其次，农民工市民化各项组成成本的内涵不一致。各研究虽然都含有公共服务支出这一成本组成项，但其具体构成并不一致。比如，国务院发展研究中心（2010）的随迁子女义务教育成本是指义务教育的生均经费部分，但中国社会科学院（2014）的随迁子女义务教育成本是计算的城乡义务教育补差部分和新学校建设成本两项。最后，对农民工市民化成本的具体计算方法存在差异。比如，国务院发展研究中心（2010）是“假设对10%的农民工每人提供30平方米、每平方米3000元建设成本的廉租房”来进行计算的；中国社会科学院（2014）则是“向20%的农民工提供人均建筑面积20平方米、每平方米9491元的建设成本”来计算的，除此之外还计算了廉租房的补贴成本。

农民工市民化是一个复杂的过程，我们必须坚持从我国国情出发，逐步推动农民工市民化。经过30年的改革开放，农民工的数量越来越多，除了跨区域流动的1.6亿外出农民工外，还有约1亿本地农民工，这样就有2.6亿左右的农民工需要市民化。但由于城乡二元制度的历史原因，农民工通过自身的工资收入来承担市民化成本的能力非常有限，所以他们更多地就只能依靠政府的帮助，各级政府的压力就可想而知。这必然导致农民工市民化不是“一蹴而就”就可以解决的事情。由于新生代农民工思想观念、文化素质、劳动技能都比第一代农民工更接近于城市市民的要求，再加上其强烈的市民化意愿及相对较低的市民化社会成本，可以优先考虑将新生代农民工市民化。

二、农民工市民化社会成本的内涵

新帕尔格拉夫经济学大辞典将社会成本界定为：“某个人作出一项行动，他本人不一定要承担全部费用或收取全部利益。他承担的部分叫做私人成本，他不承担的部分叫做外在成本，两者的总和组成社会成本。”科斯认为，社会成本包括私人成本和交易成本。私人成本是指个人生产某种商品或者付出的成本，包括购买原材料和设备、雇佣工人和管理者等生产厂家所核算的成本；交易成本是指为实现商品或者服务而付出的成本，包括收集价格信息、讨价还价、契约签订、检验与执行等成本。在完全竞争市场中，交易成本为零，这时候私人成本与社会成本相等，但在真实世界中，交易成本始终存在。