国有企业红利分配政策缺陷与改进

2015-09-04乔丽

石家庄铁道大学学报(社会科学版) 2015年4期

乔丽

（福建师范大学经济学院，福建福州 350108）

一、文献综述

股利分配是企业利润分配的重要组成部分，国有企业理应按照《公司法》的规定以其税后利润向全体股东分配股利。国有企业税后利润又称国有企业红利，上缴红利的过程即是国有企业分配股利的过程。计划经济时期，由于统收统支的经济体制，利润全部上缴国家，不存在红利分配问题。从1978年开始，为搞活国有企业，红利分配先后经历了企业基金、利润留成、两步“利改税”和承包经营的探索期，直至1993年分税制改革，形成了税利分流、按股红利分配、按资分利［1］的正确分配机制。鉴于多数国有企业面临不同程度的亏损，作为过渡措施，1994年国家规定亏损性国有企业税后利润暂不上缴。此后13年里，国有企业持续享受税后利润留存的优惠，故逐步摆脱了困境，1998年起利润就呈现快速增长态势，恢复“税利分流”的条件已成熟。在社会各界的呼声中，2007年我国陆续出台《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）等文件，国有企业交税不交利的历史宣告终结，国有企业红利开始分类上缴。

然而，当前的红利分配政策尚不完善，存在诸多缺陷。如何从国有企业出发制定科学合理的红利分配政策，尚需进一步研究。关于国有企业红利分配比例的确定问题，贾康（2011）、王小鲁（2011）等多数学者均认为我国当前国有企业红利收缴比例偏低。关亮［2］（2006）和杨成炎（2007）主张应分别股份制国有企业和国有独资企业确定不同的红利分配比例。张文魁（2007）提出应根据发展阶段及融资成本来确定红利分配比例。潘占杰（2007）提出应按行业、规模和盈利情况，根据投资回报率来确定红利分配比例，而非固定划线［3］。胡卓娟［4］（2008）认为，国家股东决定红利分配比例时应根据增长潜力对企业进行分类。汪平、李光贵［5］（2009）根据股利理论、资本成本理论和可持续增长理论构建了可持续红利分配比例估算模型。关于如何保证红利足额上缴，张文魁（2007）指出应参照上市公司建立严格的年度审计制度，由可靠的会计师事务所来审计。吴海明［6］（2007）设计了具有激励约束功能的红利上缴模式，将国有企业分为四类：公益性或需政策特别照顾的、正常赢利且无隐瞒真实利润的、正常赢利但部分隐瞒利润的、微利且不足以分配红利或亏损性的，并视情况采取不同方案。陈少晖［7］（2010）也提出了类似构想，分四类企业视情况返回红利、取消返还或按优先股股息上缴，欠交部分顺延至下年。

以上学者的研究大多涉及国有企业红利分配比例的确定问题，也有学者设计了激励约束机制。这些学者的研究都对国有企业红利分配问题提供了或多或少的指引，但都很少有学者结合国家产业布局分类研究国有企业红利分配。本文在现有研究成果的基础上，借鉴西方股利理论，就我国现行的国有企业红利分配政策的缺陷进行分析，并就改进方案进行初步探讨。

二、西方股利理论及借鉴

国有企业是以国家为主要股东的特殊企业，具有盈利性和公共性的双重目标。国有企业上缴红利即是向国家股东分配股利。因此，应充分考虑国有企业的特殊性，并在此基础上分析西方股利政策的特征和在我国的适用性，据此制定出适合我国国有企业的红利分配政策。

西方股利理论经历了从经典股利理论（MM股利无关论、“手中鸟”理论和税差理论）到现代股利理论（自由现金流量理论、信号传递理论、代理理论和追随者效应理论等）的发展阶段，并以此为依据形成了四大类型的股利政策（剩余股利政策，固定或稳定增长股利政策，变动的股利政策，以及正常股利加额外股利政策）。其中，经典股利理论都存在一定的局限性，或假设条件脱离现实，或分析过于片面；现代股利理论则给我国国有企业的红利分配实践提供了一定的指引。

现代股利理论以自由现金流量理论、信号传递理论和代理理论为主流。前两个理论对于普通股份制公司的健康发展至关重要，但对于我国国有企业的影响却不尽相同：自由现金理论认为管理当局应将企业自由现金流量完全分派给所有者。但在我国，由于委托代理链条过长，代理成本很高；若放任国有企业优先投资净现值为正的项目，再以剩余的自由现金流作为红利分配基础，很容易造成管理层为了自身利益进行低效投资的局面，从而可能导致国有资产流失。信号传递理论相信股利支付率会影响投资者的决策。但在我国，国有企业绝大多数是国家控股，国家股东作为最大的股东，不会因为股利或红利偏低就从关系国计民生的行业撤资，也因此造成了我国国有企业的红利分配困境。代理理论认为支付股利可缓解股东和经理层间的委托代理问题，降低代理成本［8］。代理成本问题是我国国有企业存在的重要问题。全民股东和国有企业经理层的代理问题日益凸显。以代理理论为指导来制定我国国有企业的红利分配政策成为重要的改革方向。

为避免代理成本的增加和资源的极大浪费，可以上述分析为基础，选择“正常股利加额外股利政策”作为制定我国国有企业红利分配政策的参照。此政策综合了固定股利政策和变动股利政策的优势，是一种较为折衷的政策。这一政策的优势在于公司具有更大的财务灵活性；但如果因资金暂时不足需取消额外股利，则易使投资者认为公司财务状况恶化，带来负面影响［8］。其缺陷对于普通股份制企业的影响较为明显，但如果用于有政策支持的国有企业，尤其是控股及独资性国有企业，由于不必担心因不支付固定红利而造成股东“用脚投票”，不但可以形成固定股利的硬约束，还可以根据宏观政策灵活调整额外红利，有利于对管理层起到约束作用。

三、当前我国国有企业的红利分配政策及其缺陷

（一）当前我国国有企业的红利分配政策

我国的国有企业主要可分为股份制国有企业和国有独资企业两大类型。从2007年实行《暂行办法》开始，财政部对于国有控股、参股企业的红利分配政策都未出现重大变化，要求此类企业应付国有投资者的股利、股息，按照股东会或者股东大会决议通过的利润分配方案执行，依法分配年度净利润。当年不予分配的，应当说明暂不分配的理由和依据，并出具股东会或者股东大会的决议［9］。

对于国有独资企业而言，时至2015年5月，其红利分配政策（包括红利分配比例即净利润上缴比例和红利分配范围）经历了2007年、2011年、2012年、2013年、2014年次五调整（如表1所示）。从表1可以看出，从2007年到2011年，红利分配政策所规范的企业范围迅速扩大，比例亦有所提高；但与2011年相比，2012年的红利分配政策并无明显变化，仅第三类企业范围稍有扩大。2013年和2014年两年的红利分配政策则将烟草企业作为重点单独分类，并将红利分配比例整体提升，升幅均为5%。总体来看，针对国有企业的红利分配政策以2012年为分界点，2012年之前，政策重心在于扩大红利分配的企业范围；2012年之后，参与红利分配的企业范围再无重大变化，政策重心转向红利分配比例的提升。经过政策调整，企业分类逐步细化，参与红利分配的国有企业逐年增多，红利分配比例逐年上升，呈现良好态势。然而，上述红利分配政策的制定缺乏相对科学的依据，存在一定程度的主观性，缺陷日益凸显。

表1 国有企业红利分配政策变化表

（二）当前国有企业红利分配政策的缺陷

我国国有企业的红利分配制度几经修正，有所完善，但由于政策惯性和既得利益者抵触情绪的存在，现行政策无法得到有效落实，存在以下缺陷：

1.红利分配比例偏低，损害效率与公平

（1）国有独资企业。目前我国国有独资企业的红利分配比例由政策规定（如表1所示）。时至2014年，政策规定的最高上缴比例已提升至25%，然而，实际上缴情况却不容乐观。根据财政部网站资产管理司的数据，2014年1～12月中央企业累计实现利润总额24 765.4亿元，则相应的净利润应为18 574.05亿元。同时，财政部网站预算司的数据显示，2014年中央国有资本经营收入预算数为1 578.03亿元，其中：利润收入1 414.9亿元，股利、股息收入1.1亿元，则2014全年预计可从中央企业获得的红利总额应为1416亿元。暂不计预算收入与决算收入的差异（2014年决算数据尚未公布），即使预算收入能全额实现，2014全年中央企业的平均红利上缴率（即拟上缴红利与净利润的比值）约为7.62%。由于中央企业绝大多数具有资源垄断特性，按照《通知》的规定计算，平均红利上缴比率理应在20%以上，7.62%的平均上缴率明显处于较低水平。中央企业尚且如此，地方性国有企业的上缴情况可想而知。事实上，即使足额上缴，与国际水平相比，我国现行的最高征缴比例（25%）依然偏低。早在2005年，世界银行报告指出，美、英、德、法等国公共事业公司的平均红利分配率高达40%～46%。陈少晖（2010）亦指出，欧美国家的红利分配比例普遍保持在42%～65%的较高水平。贾康（2011）又提到，国际上国有资本上缴盈利的比例普遍高于30%～40%，英国盈利较好的企业甚至达到70%～80%。毋庸置疑，按照现行政策，即使是上缴红利相对较高的资源性和垄断性国有企业，其20%～25%的比例与国际水平相比仍有较大差距。

（2）国有控股企业。在我国的国有企业红利分配实践中，国有控股企业的红利分配也并不乐观。陈少晖、朱珍的研究表明，我国钢铁等行业国有上市公司极少对股东分配利润，或只是象征性红利分配，且股息率极低［10］；对于国资委间接持股的公司，还存在国有集团公司截留全部或部分股利供内部支配的情况。

综上可知，目前我国国有企业的总体红利分配情况不容乐观，分配比例明显偏低，与良好的盈利状况极不匹配，造成巨额利润滞留在国有企业内部。这样的分配格局一方面加剧了国有企业的垄断，导致了国有企业的低效投资，在造成极大的资源浪费的同时致使社会净福利受损；另一方面构成了国有企业高管及职工的高薪来源，加剧了贫富分化，并导致了国有股和非国有股分配的不公平。

2.红利分配范围偏窄，未覆盖全部国有企业

根据财政部网站的有关说明，历年纳入国资预算范围的中央一级企业数量如表2所示（黑体数字部分表示与上年相比新增的企业）。

表2 历年纳入国资预算范围的中央一级企业分布表单位：户

纳入国资范围的企业即是实施国有企业红利分配的企业。从表2可以看出，2010年以前，实践国有企业红利分配的集团仅限于国有资产管理委员会管理的企业、中国烟草总公司和中国邮政集团；2011年起，教育部、文化部、农业部等部委所属的约652户国有企业被新增到红利上缴的范围中；2012年，红利分配范围继续扩大，涵盖了包括国资委等部委所属的301户一级国有企业，重点是中央文化企业；2013起，预算范围没有太大变动，但一级企业总数有所减少，至2014年预算时，国资预算范围内的一级企业总数已降至与2011年相当的水平；2015年，教育部所属企业有了较大幅度的增长，呈现出教育部门国有上缴红利的曙光，但其他部门并无太大变化。

根据可查明的公开数据，到2014年5月为止，中央各部门所属企业已多达8 288户［10］；与此相比，虽然上缴利润的央企数量有增加的趋势，但所占比例仅1／8，还有大量的中央国有企业没有将其税后红利分给全民股东。尤其是利润丰厚的金融类国有企业，至今未被列入上缴红利的名单。中央企业的税后利润征缴情况尚且如此，地方性国有企业可想而知。目前，我国金融性企业尤其是国有企业的竞争能力已经有了很大提高，理应向其收取红利返惠于民，并逐步实现全部国有企业的红利分配。事实上，已有文件将此问题作为深化经济体制改革的重点进行规范，但一直未见成效。税后利润征缴制度有待进一步完善和落实。

四、国有企业红利分配政策设计思路

鉴于上述红利分配比例低、范围窄及由其引发投资效率低下等现实问题，支付盈余、提高红利支付率已成为政策设计的重点。笔者认为，在制定红利分配政策时，应具体到每一行业每一国有企业，根据各企业的规模、盈利能力、现金状况、治理结构的不同，分阶段、分行业、分类型，差别对待，而非一刀切上缴。合理的红利分配政策应在保证全民股东权益的同时保障各行业国有企业的长远可持续发展［11］。

目前，我国国有企业大致分为两类：一类是股份制国有企业，这类国有企业一般涉足竞争性领域；另一类是国有独资企业，这类国有企业一般涉及自然垄断行业和行政垄断性企业。竞争性领域的国有企业应分别参股和控股两种情况来处理：对于国家参股的企业，其红利分配方案应由公司股东大会决议，各股东无论性质如何一律同股同权，政府无权干涉，若该公司不能满足投资报酬率，股东可用脚投票，撤资转投其他绩效更高的企业；对于国家控股的企业，红利分配政策应由政府约束，分别各企业的不同经营环境制定合理的红利上缴政策。垄断性国有企业缺少竞争对手，享有垄断利润和资源收益，应由政府严格约束：自然垄断性国有企业应严格价格管制，如按照边际成本定价，亏损部分由政府补贴，从而消除垄断利润，使之不存在税后利润上缴问题；行政垄断性国有企业由于享受政府特权、收入稳定，理应最大限度强化红利分配。

长远看来，政府应逐渐从竞争性领域撤资，至少从控股减持为参股状态，实现“政企分离”，以减少对民营资本的挤兑，增强民营企业的活力，提高资金的利用效率。届时，股份制国有企业的红利分配政策应全部由市场化的企业通过股东大会来决议，“用脚投票”等市场化机制自然会优化资源配置。国有独资企业则应强化“股权资本投资者理应获取投资报酬”的意识，克服政策惯性，保证全民股东的应有权益。

具体而言，关于改进现有红利分配政策的设计，初步构想如下：

（一）股份制国有企业：基于行业资本成本的固定股息＋基于企业实际的额外红利

对于股份制国有企业，国家股跟普通股处于平等地位，同样享有获得投资报酬的权利。无论是内部留存的资金，还是通过债权人、股东筹集的资金，都存在资金成本。内部融资的问题，同时也是红利分配的问题，高内源融资意味着低红利分配。国有参股企业的红利分配政策由股东大会决议确定，无需政府干涉；对于国有控股企业，为了防止经理人盲目投资导致资本运营效率低下，政府在设计红利分配政策时必须与资本运营效率结合在一起，同时体现出不同行业、不同规模国有企业的不同盈利能力。

基于以上分析，目前政府在设计国有控股企业的红利分配政策时，可以参照前述“正常股利加额外股利政策”的思路：包括政府在内的全体股东首先要按固定的收益率取得投入资本的股息，然后视情况参与剩余利润的红利分配。依此思路，上缴国库的国有企业红利可按以下公式计算：国有资本收益＝固定股息＋额外红利＝国有资本占用量×固定股息率＋额外红利［12］。其中，固定股息率根据不同行业的经营状况及资本成本（方法见图1）来确定；对于处于劣势的竞争性国有企业，固定股息率不得低于国债利率。如若当期可供分配利润确实不够支付固定股息，可留待以后的盈利年份补足。额外红利则视企业面临的风险大小及未所处的发展阶段来决定是否分配及分配多少。

图1 国有企业行业资本成本计算流程图

这种红利分配方式一方面保证了包括国家股东在内的全体股东的基本权益，无论其报表利润是否真实都必须上缴与行业相匹配的固定部分；另一方面又照顾到了盈利不佳的国有企业，避免了一刀切的现象。

随着国有资本逐渐退出竞争性行业，国有控股逐渐变为参股甚至完全退出，红利分配政策则相应地改由股东大会决议确定。

（二）国有独资企业：科学确定的基准股利支付率＋产业政策、总体规划导向的额外股利

国有独资企业主要分为两大类：自然垄断性国有企业和行政垄断性国有企业。对于自然垄断行业的国有企业而言，由于规模经济和成本弱增性的特点，行业壁垒很高，从而缺乏有效的竞争，导致社会净福利受损、运行效率低下。这类国有企业主要涉及电信、邮政、电力、水利、天然气等关系国计民生的领域［13］，应由政府通过直接或者间接的方式进行严格的价格管制，如按照边际成本进行定价，从而防止垄断企业通过高价获取垄断利润；对于按此方法定价发生的亏损，由政府进行补贴，最后将不存在红利分配的问题。

对于行政垄断性国有企业而言，其垄断性源于行政法律，大都由于政策需要而形成。此类国有企业多享有政府特权，执行公共政府职能，有着稳定的利润来源，如烟草、军工企业。对于这类企业，在设计红利分配政策时，既要满足国家宏观调控的需要，又保证足够高的红利支付率，以避免管理层滥用职权、挥霍巨额利润，保证政策性行业健康有序发展。基于此，笔者建议，行政垄断性国有企业的红利分配政策应反映十八大深化改革的要求，并采用“正常股利加额外股利政策”的模式：首先，采用一定的方法确定基准股利支付率，如借鉴匡贤明，梅东海［14］（2011）的做法，测算出基本公共服务均等化所需财力，并以此为锚倒推出红利分配比例。其次，根据政府在改革中的产业政策和总体规划对不同企业的额外红利进行调整：对于需要政策扩张的产业，为扶持其发展，可以收取较低的额外红利甚至取消额外红利；对于政府欲缩减甚至想逐步退出的产业，可制定较高的额外红利支付率，以控制其成长进程。这种方式一方面可以收取固定的股利，控制所有行政垄断企业的利润增长；另一方面可以凭借红利分配政策来调整国家产业布局，起到宏观调控的作用。

［1］廖添土，廖雅珍.国有企业红利分配：制度变迁与改革前瞻［J］.龙岩学院学报，2013，31（1）：99-104.

［2］关亮.关于中国国有企业红利分配问题的探讨［J］.华侨大学学报：哲学社会科学版，2006（3）：50-56.

［3］胡敬艳，李新.国有企业红利分配探路［EB／OL］.（2007-12-24）.http：／／news.sohu.com／20071224／n254272505.shtml.

［4］胡卓娟.看国有企业重走红利分配之路［J］.时代经贸：下旬，2008，6（1）：150-151.

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［9］陈少晖，朱珍.国有上市公司利润分配与国有资本经营预算的建构——以钢铁行业为例［J］.东南学术，2011（6）：104-115.

［10］新一轮国有企业改革的路径［EB／OL］.（2014-05-29）.http：／／finance.china.com.cn／roll／20140529／2435766.shtml.

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