畅通诉求表达渠道 构建社会新安全阀——基于江阴市“12345”公共服务热线的个案研究

邵燕

（江阴市委党校，江苏　江阴　214400）

畅通诉求表达渠道构建社会新安全阀
——基于江阴市“12345”公共服务热线的个案研究

邵燕

（江阴市委党校，江苏江阴214400）

畅通诉求表达渠道是当前各级党委和政府提升社会治理能力、化解社会矛盾的重要组成部分。作为数字化城市建设的重要载体，民生服务热线是时代发展的必然要求，是政府社会治理创新的有效手段。本文基于江阴“12345”民生服务热线的个案研究，阐释了民生服务热线在社会治理创新中的重要作用，分析了其在运行过程中存在的不足，并提出了对策建议。

诉求表达渠道社会安全阀 民生热线

一、问题的缘起与概念界定

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“要创新社会治理体系、创新有效化解和预防社会矛盾体制，健全重大决策社会稳定风险评估机制，建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。［1］当前，随着经济社会转型的深化，利益群体日益多元，群众的诉求日益多样。如何引导利益群体特别是弱势群体利益主张的合理表达？如何构建科学合理的诉求表达机制？搭建多元、畅通的利益表达渠道、方式、途径等都是各级党委政府不能回避的现实问题。随着网络化和信息化的迅猛发展，借助一切新兴技术与工具拓宽民意表达渠道、构建多层次、宽领域、多元化的诉求表达渠道是各级地方政府提升社会治理能力的重要组成部分。

在智慧城市建设的主导下，民生服务热线通过整合电子政务专网，综合运用电话语音、传真应答、电子邮件等现代信息技术手段，便于和市民进行广泛深入地交流，能够更好地听取民声、汇集民智。因此，民生服务热线成为许多城市提升城市管理能力，创新社会治理的着力点和创新点。在此背景下，国内许多大中型城市已经建立起比较完善的民生服务热线。一些服务热线经过多年的发展，已经取得了良好的社会效益，形成独特的品牌，在社会治理方面取得了显著成效。如北京市的社区公共服务热线96156、黑龙江省牡丹江市的6581890便民服务热线、安徽省铜陵市的2110000便民服务热线、杭州的96345便民服务热线等。宁波在全市推行81890服务热线，以呼叫中心为基础，利用电话、网络和手机短信等信息沟通手段，分咨询、预约、特殊服务三个层次，涵盖居民衣食住行等17大类服务内容；另外，在收集市民服务需求、加盟企业服务过程和服务结果等相关数据的基础上，建立多维分析模型，向政府部门提供针对城区公共服务的各类分析决策。［2］许多城市为了便于市民更便捷地使用便民服务，将电话号码统一制定为12345。苏州市在2005年12月26日正式成立12345民生服务热线，受理市民涉及日常生活和出行起居的服务咨询、保修、投诉、建议等内容的来电，责成责任部门进行处理或答复；对市民的报修、投诉、服务类要求，向有关职能部门下达任务指令，或进行协调和处理。［3］此外，山东临沂市、德州市，福建福州市、龙岩市，广东佛山市等地都以12345为民生服务热线的统一号码。

民生服务热线作为了解社情民意、联系群众的重要纽带，激发了民众公共参与的热情。各地开始总结民生服务热线在信息咨询、公益服务、家政服务、诉求表达等方面的作用。学术界也开始关注民生热线在提高政府公信力、创新社会治理等方面的作用。笔者以“服务热线”为关键词，精确检索2001-2014年的期刊文章，共检索到论文350篇，并呈现逐年上升趋势（见图1），可见学者们对这一领域的研究逐渐增多。目前相关研究主要从政府服务的角度来阐释民生服务热线的作用，缺少深入剖析民生服务热线在畅通利益诉求表达方面的作用。

图1　2001-2014年 中国期刊网关于“民生服务热线”的相关研究

二、民生服务热线的个案研究

民生服务热线是及时解决群众所反映的日常生活、生产经营中遇到的各种困难与问题的政民互动平台，通过一个号码，结合网站、短信等各类信息技术，24小时全天候为群众提供服务。［4］2009年1月，江阴在加快推进法治政府建设进程中，坚持以转变政府职能、提升公共服务能力为重点，依托现代科技手段，打造了12345政府公共服务热线。12345公共服务热线是市委、市政府“十一五”期间围绕服务民生、畅通群众诉求渠道，为群众及时排忧解难的一项重点民生工程，是依托市电子政务专网平台和“中国江阴”政府门户网站构筑的一个覆盖全市范围的公共服务技术平台。该平台整合了全市30多个热线电话，把122个党、政、群机关和水、电、气等公共服务部门纳入联动体系，广泛受理市民的咨询、投诉、求助、举报和建议，综合运用电话语音、传真应答、电子邮件、政府网站等现代信息技术手段，与市民进行广泛深入交流，能够更好地听取民声、汇集民智。借助这个平台，江阴的公民、法人或其他组织可以通过电话、传真、短信、上网等多种方式反映各类诉求件，由市信访局分类处理、批转各相关单位限期办理，办理结果在互联网上公布。

（一）12345公共服务热线的发展与成效

江阴市12345公共服务热线正式运行以来，利用多种方式回应人民群众的各种诉求，其优质、多样的服务得到了广大人民群众的广泛认可。2012年2月12日，信访局及公共服务呼叫中心领导小组认真筹备成立12345民生热线网上直播室的相关工作，力求通过面对面的沟通交流，化解社会矛盾。2013年5月初，“掌上江阴”平台启动暨“掌上12345”系统正式开通运行，市民可以通过智能手机更加实时、直观地反映诉求；同时，联动单位经办人也可下载相应的手机客户端软件，轻松实现手机签收、反馈任务单功能，为诉求的办理提供了更加方便、快捷的途径［5］。

江阴市公共服务热线运行六年多以来，始终坚持紧紧围绕市委、市政府中心工作，时刻关注民生所向，始终牢固树立“群众利益无小事”的观念，不断创新工作方法，强化考核机制，加大督办力度，已经成为惠民利民和网络问政的一个综合服务平台。公共服务热线努力抓热点、解疑点、破难点，真正维护了群众的合理利益，全面推动了政府行政效能的提升和为民服务水平的提高，群众满意率每年都超过了90%（见表1）。表1显示，6年来，12345公共服务热线主要受理的案件是“咨询类”和“求助类”，这两类案件之和占到了总量的87.3%，是有效解决群众的各种民生需要的一个重要渠道。公共服务热线凭借自身特殊的运行机制，较好地解决了群众参与社会治理的渠道问题，并有效地促进群众参与社会事务的讨论，让每个人充分意识到自身作为一个现代公民所应当承担的责任与义务，对于有效解决现实问题和促进整个社会的现代化进程发挥了重要作用。

表1　12345公共服务呼叫中心运行诉求受理情况统计（2009.1-2015.6）［6］

（二）作为社会安全阀的公共服务热线

江阴12345公共服务热线在深化服务层次、拓宽服务领域、提高服务质量、创新服务形式上下功夫，注重畅通民生诉求渠道，倾听群众呼声，关注民生，服务民生，有专人对“民生热线”收集到的问题进行梳理、归类、分发，限期解决督导，使公共服务热线成为经济建设的维护者、廉政建设的监督岗、社情民意的晴雨表、消除矛盾的“安全阀”。

美国著名社会学家刘易斯·科塞在《社会冲突的功能》一书中，在综合德国社会学家齐美尔“安全阀”思想和人种学家舒尔茨“排气孔”思想的基础上，完善了社会“安全阀”理论。［7］就像锅炉里过量的水蒸气通过安全阀适时排除而不会导致锅炉爆炸一样，敌对情绪也可以像锅炉里过量的水蒸气一样对着替代目标或是通过其他手段发泄出来，而不至于使整个社会关系破裂。科塞认为安全阀的种类并非单一而是多样的，人们通过采取多种方式来表达自己的诉求，发泄自己的不满情绪。

当代社会已经进入以信息技术为主要媒介的社会，如何利用各类新兴媒介技术进行有效的社会治理是摆在各级党委和政府面前的重要任务。作为一个在受理群众诉求中以“管得宽”为特点的“政—民—商”三方互动平台，江阴市12345公共服务热线已经成为增进党和政府与人民群众沟通联系的重要纽带。公共服务呼叫中心得到了江阴市民的认可和信赖，成为畅通民意表达的重要渠道，主要表现为以下几个方面。

1.信访工作的快车道。2011年6月，江阴市信访局与12345公共服务平台有效对接，将市民的各类走访、来信诉求，通过12345公共服务热线进行更便捷地分流、受理和督查督办，有效缓解了信访局的来信来访压力，让群众更多地与信访部门进行互动交流，更好地推动了各项民生难题的有效解决。信访快车道实施以来，共通过12345公共服务平台处理各种诉求800余件［8］。12345公共服务热线积极引导群众以理性合法、更加便捷的方式表达合理诉求，进一步提高了“信访快车道”的工作效率。

2.舆情分析的新桥梁。江阴12345公共服务热线自开通后，以数据信息化平台为基础，对市民反应的每一条诉求及其诉求解决的程序、效果、回应、测评等进行电子化记载。并通过对诉求进行分类、梳理、分析，以每月一期的《12345民生热线通报》和不定期的《12345民生热线专报》等多样化的方式，把人民群众最急、最需、最盼的事报给市委、市政府以作为决策参考。与此同时，12345公共服务热线对重大或紧急情况做到及时上报并在第一时间联系各相关单位，加强与市委市政府、各承办单位之间的联动、沟通，确保在第一时间掌握关键信息，并及时向群众做好解释、说明工作，避免事件的进一步升级。

3.情绪宣泄的新渠道。当前，因利益分化、社会不公等，一些群体在社会转型过程中累积的负能量日益增多，对社会和谐产生不良的影响。江阴12345公共服务热线的建立，为部分群众的负能量和负面情绪的宣泄起到了有效的疏导作用。一些诉求的主要起因并不是利益冲突而是当事人心中郁结的负面情绪，通过12345公共服务热线反映个人因某些事件所产生的不满，并得到相关部门特别是政府部门的及时解决和有效回应，群众心中郁积的负面情绪得到有效化解。

三、民生服务热线平台的现实困境

江阴12345公共服务热线总体上是可圈可点的，但其在组织形式、运行机制、合作方式、服务内容、办结效率、部门之间的互通协调等方面依然存在一些问题。

一是民生服务热线的属性和运行机制尚不成熟。国内外先进经验表明，以企业或第三方运营主体运行民生服务热线有助于以“第三方”的视角来客观地审视政府职能部门的各项工作效能。然而，包括江阴在内的大部分城市的民生服务热线在实际运行过程中，依然是政府牵头设立或主导运行，借助政府的力量把各个职能部门整合起来，为群众解决民生诉求。市场化的服务机构多以收取服务费等形式参与公共服务平台，群众的认可和接受程度不高，有时会影响到民生服务热线的运行。

二是民生服务的责任宽泛。包括江阴12345公共服务热线平台在内的一些便民热线、民生热线等都以“12345，有事找政府”为口号进行宣传，吸引广大群众以公共服务热线平台为通道和纽带解决各种难题。然而，这一口号的使用和民生服务热线的职能定位将政府责任的范围和边界无限扩大，有些完全市场的行为可以与公共服务脱钩，进行市场化运作。

三是民生服务热线的整合能力不足。民生服务热线本质上是一个信息收集终端和信息转接平台，通过向各部门准确转发诉求内容，在规定的时间内解决反映的问题，并通过电话回访进行满意度测评，最后将结果上交效能办作为各个部门绩效考核的数字依据。然而，实际运行过程中因各职能部门之间的组织架构、运行机制、部门职能等诸多因素而影响到民生服务热线处理民众诉求的效果。

四是民生服务热线的社会治理效应尚未发挥。作为一种新兴事物，民生服务热线以电话、短信、网络、手机客户端等多种形式构建连接群众和政府的诉求表达渠道，是社会治理方式创新的重要体现。但民生服务热线依然处于起步阶段，特别是其收集的一些群众的诉求信息等尚未充分运用到对社会矛盾的定期排查、分析研判、事先预警等社会治理工作中。

四、进一步提升民生服务热线的建议

1.明确民生服务热线的不同责任。民生服务热线是一个非盈利的公益性服务机构，所提供的信息咨询、诉求表达等是直接依托政府的有关单位和部门来开展的；而其家政服务的功能实现又借助于市场的力量，重在有效发挥市场机制。加强热线建设要结合热线“半官半民”的特殊性，突出其“政府公共服务平台”的功能定位，积极创新服务领域，尽快树立统一、权威、专业、有效的品牌形象，打造民生服务热线的精品工程。

2.坚持公益导向和市场化运作相结合。民生服务热线中的一些服务项目，特别是需要收费的项目应该实行市场化运作，这样才能保证服务热线的承接能力和服务质量，也有助于拓宽民生服务热线的服务范围、服务内容，有助于在收费上做到公开、公平；另一方面也可以缓解民生服务热线运行的经费压力。此外，民生服务热线还应积极拓展覆盖区域，依托“托老、托幼、助残”方面的协会和团体，通过有偿服务，扩大公共服务范围。在提高市场化运作能力的同时，做到兼顾公益性，对空巢家庭、鳏寡孤独、残疾智障等特殊人群给予关怀。针对部分农村居民进城办证办照、领取奖保金、缴纳费用等不方便的情况，延伸某些部门的职能，民生服务热线设立代办服务，替这些困难居民“跑腿”，送服务上门。

3.充分利用公共服务平台的信息。民生服务热线借助自身优势，收集了各类信息，如群众在某一时期的民生诉求、参政建议等。政府职能部门应借助这些已经采集到的信息数据，建立全市社情民意数据库并及时更新，与有关部门和单位确定“信息共享机制”，确保信息及时流转。探索“信息变更提醒制度”，职能部门有政策信息变动时要及时报送给民生服务热线，降低民生服务热线信息采集的成本；而民生服务热线则定期将汇总的数据反馈给政府各职能部门特别是信访、综治办、维稳办等单位，这些单位可以综合运用这些数据，预测和判断未来社会矛盾的发展趋势，及早准备，预防和减少社会矛盾的产生。

4.提升民生服务热线的运营能力。提升民生服务热线的运营能力需要从软硬两个方面下功夫：在硬件方面要加快服务载体的建设。民生服务热线的发展以便捷、通畅的通信技术作基础，因此政府应加大对信息通信基础设施方面的投入。软件方面，要提高员工待遇，利用高工资和高福利把人才留住；同时注重对人才的培养，提升工作人员的职业素养，不断提高群众满意度。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.中国共产党新闻网，http://cpc.people.com.cn/ n/2013/1115/c64094-23559163.html.

［2］资料来源：宁波市81890，http://www.81890.gov.cn/Index.html.

［3］资料来源：http://www.weibo.com/suzhou12345.

［4］吴隆文，傅慧芳.新时期地方政府社会治理创新研究——以石狮市 12345便民服务热线为例［J］.福建农林大学学报（哲学社会科学版），2015（2）：83-88.

［5］资料来源：江阴市公共服务中心运行通报（2009-2014年）［EB/OL］.http://www.jy12345.gov.cn/jyfwzx/.

［6］资料来源：江阴市公共服务中心运行通报（2009-2014年）［EB/OL］.http://www.jy12345.gov.cn/jyfwzx/.

［7］宋林飞.西方社会学理论［M］.南京大学出版社，2000.114.

［8］数据根据江阴市12345运行情况通报整理而成.

责任编辑：马俊

2015—07—06

邵燕，中共江阴市委党校讲师，南京大学社会学院博士研究生。