新型城镇化背景下土地集约利用的障碍与优化路径

周靓

摘 要 在我国新型城镇化进程中，中小城镇土地集约利用存在着思路有误、规划不力、生态破坏、缺乏监督、产权地记制度滞后、土地监督约束机制弱化及规划和管理不科学合理等问题。针对这些问题，应着力从制度、环境、管理及监督等方面入手，加强多元化小城镇建设力度，完善镇区土地使用管理制度，完善土地征用制度，走出一条中国特色城镇化发展道路。

关键词 新型城镇化；集约用地；优化路径

中图分类号：F299.2 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2015）21--02

自从20世纪80年代，美国著名社会学家费孝通早就指出要小城镇建设是法治农村经济和解决人口出路的重要方法。随着我国改革开放和全面建设小康社会的步伐加快，小城镇建设成为广大人民群众和社会各界关注的焦点和热点问题。其中，关注的焦点在于如何将有限的土地集约利用，实现土地资源结构优化升级，解决目前我国农村土地利用方面的突出瓶颈。

1 我国中小城镇土地集约利用的丰富内涵

当前，国内外专家学者对城镇化土地集约利用的概念和内涵尚未形成一个准确的定义，这增加了对农村土地研究的难度和复杂程度。

1.1 从长远角度看，土地集约利用就是要形成可持续的土地利用率

美国著名土地经济学家尹利在《土地经济学原理》一书中明确指出：“城市化开发人就是要把现有的土地进行资本增收，对已经利用好的土地增加可靠的资本和劳动力，这种方式方法就是土地利用的集约。”这告诉人们，土地的集约利用是有限的，而不是无限制的进行下去，必须按照国家和政府的土地法律法规进行有效的开发和利用，否则会造成不良的影响力和破坏性，浪费国家的土地资源。

1.2 从发展潜力来看，土地集约利用就是要注重挖掘土地资源利用潜力

虽然在我国土地资源丰富而且分布较为广泛，但想要真正實现土地利用的更大功能和效率，就必须要注重挖掘和整理有限的城镇土地利用的功效，只有充分发挥好包括农民用地和建设用地和住房用地在内的集约利用资源土地，才能在我国农村或者城市化进程中的土地利用。反之，就会出现不合理安排地土地数量和节奏，改无法完善建设用地的结构布局，不能充分挖掘有限的土地潜力，无法提高小城镇土地配置和合贮备。

1.3 从方式方法来看，土地集约利用就是要科学合理布局

本文的小城镇土地集约利用就是指在可持续发展的环境下或者前提下，要节约有限的土地资源。为此，必须考虑经济、技术、承载力和资源等条件下来合理开发利用小城镇土地资源，采取合理布局、结构优化、环境优美、技术科学等方式和手段，实现土地经济效率，实现小城镇土地的社会效益和生态环境效益。

2 新型城镇化背景下我国中小城镇土地集约利用的障碍性分析

影响小城镇土地集约利用的因素有人口、环境、经济发展水平、城市规模等方方面面，但主要是自然环境、社会发展程度、经济发展状况。

2.1 土地集约利用的思路有误

中小城镇在进行土地集约利用时，往往强调“离土不离乡”思路制约，导致我国中小城市土地建设遍地开花，造成村落自发性占用土地建设。随着人们生活水平的不断提高，生活条件和居住环境要求越来越高，对住房、交通条件和基础设施等方面也会造成巨大变化。因此，适当和适宜的人口增长速度和人口规模将会对小城镇土地集约利用优质直接的联系，人口增长就会从衣食住行各方面进行利用，就会提出相应的要求。例如，人口素质的高低，会对小城镇土地集约利用的创新起到积极功效。

2.2 土地集约利用的规划不力

假如当地的经济发展水平较高，就提高土地的利用率，所以经济发展程度对土地集约化利用具有重要的双面性和双刃剑的作用。土地的集约利用率可以提高当地的经济发展水平，促进小城镇快速发展，形成有一定规模的小城镇土地集约的压力和增强土地供需的矛盾。土地结构的调整又可以为推动小城镇建设的规范和规模，提高和优化小城镇用地结构和发展城市建设。例如，某市小城镇发展规模有城郊型、交通便利型、乡镇企业型等，但无论哪种类型，都不能孤立和脱离开来，否则适得其反，影响小城镇发展速度，也避免重复建设和不必要损失。

2.3 土地集约利用的政府监督乏力

在我国小城镇化进程中和土地利用过程中，国家通过相关的小城镇土地政策，如金融政策、税收政策、土地政策等，对小城镇土地集约利用有着一定的影响力。当前，大部分小城镇土地利用过程中出现了大规模的土地闲置和抛荒的现象。出现这种现象的原因一方面是大量农村劳动力外出务工，无法兼顾土地；另一方面是国家相应的法治法律不健全，管理体制机制不规范。因此，相关部门在推动小城镇土地集约利用时，要综合考虑上述原因，并有针对性地采取有效手段，充分考虑全局性和整体性，通过行政手段和政策支持或者相关法律进行协调，解决小城镇土地利用问题。

3 我国中小城镇土地集约利用的优化路径

在我国，发展和利用小城镇土地必须要坚持控制总量原则、限制增量原则、盘活存量原则，把这些总原则作为集约土地利用的总原则和总体思路，坚持这个总纲不动摇，走内涵挖潜和可持续发展土地集约利用道路。

3.1 要合理利用小城镇土地集约利用思路

盘活闲置低效率的小城镇土地。小城镇土地集约利用的关键是科学合理地开发和盘活一些闲置的、低效能的、抛荒的土地，充分利用各乡镇的土地利用空间。例如，原乡镇中低矮腐朽、陈旧不堪的住房，废弃的小城镇旧仓库旧工厂，荒废的厂房等占用大量的闲置土地，可以科学规划，统筹安排，把这一部分集约土地利用到小城镇建设当中。同时，要在小城镇规划和建设过程中，要适当增加建筑物的高度，提高小城镇土地集约利用的容积率，合理规划小城镇和居民居住的建筑格局，提高建筑美观度和审美密度。一方面，政府要投入资金进行旧小城改造，把分散的、小块的面积利用；另一方面，政府要投入一定的资金用于小城镇旧城区的拆迁改造建设，充分挖掘现有的尚未开发的存量土地潜力，对原有或者已经有的建设用地进行再开发再利用。

3.2 要积极调整城镇产业用地结构

梯度发展小城镇土地集约利用建设就是要积极发挥和调整产业企业用地当的结构布局，发挥好市场导向作用，把城镇结合和乡村结合作用。调整城镇产业用地结构就是因地制宜，发挥地域优势和经济发展优势，城郊接壤优势。目前，在大多数小城镇土地利用过程中，存在着产业用地混乱、土地开发涣散、资金管理监管不到位等问题，农业、耕地保护等产业用地结构不合理，低下的旧工矿企业和住宅用地占用城镇中心地段无法集约用地，导致出现投资规模较大、土地收益较高的新工业、商业却出现无地可用的情况。政府应该科学地通过级差地租调整土地利用方向，结合小城镇产业结构调整和城镇企业发展实际情况，不断推进小城镇企业集中联片开发模式。政府和国土部门要鼓励在外兴业人员和私人企业向镇工业区集中發展，合理规划工业园区、商业发展区和住宅区的土地利用，促进这种地区使之各自连接成片形成特色的土地利用集约度。

3.3 要科学优化小城镇集约用地的规划和布局

要想梯度发展小城镇就必须要遵循市场规律，优化小城镇集约用地的科学规划布局。优化布局可以降低小城镇土地利用布局结构，形成一种递进式、梯度式的开发和发展模式，通过将小城镇中心区土地开发和小规模企业个体户和创业大户等方式，尤其是在小城镇建设过程中的重污染型企业和破坏环境企业迁到城镇郊区不断提高小城镇土地利用率，提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益。充分利用小城镇产业用地调整规模，要依托地域优势优质条件，大力发展绿色环保产业，资源节约型的特色产业，使我国小城镇土地集约经济建设与土地利用形成一个良性循环和可持续发展，政府主导，包装项目，引进开发意向主体，加速小城镇建设步伐。

3.4 要不断提升小城镇土地集约利用宏观管控能力

宏观管控就是要在小城镇化建设过程中强化和发挥小城镇土地利用规划的宏观调控功能，以此达到和提高小城镇土地利用率与资源开发程度。宏观调控可以把小城镇建设土地利用起来，增强小城镇土地利用率，使土地利用总体规划是土地用途管制的基本依据。因此，必须在小城镇发展用地的规模上、方向上和范围上加强防控，不能与小城镇建设规划相违背，同时要加强协调并对其进行控制开发。要开展小城镇地籍调查活动，开展一些和非农业建设用地清查调查力度，摸清小城镇闲置抛荒土地和小城镇土地集约的低效利用土地发展状况，合理调整政府财政的投入比例，结合当地实际情况，因地制宜，指导运作乡镇小城镇开发建设，责权明确分工负合作，提高小城镇土地集约利用效率和利用率。

（责任编辑：刘昀）