治理社会还是社会治理？

张紧跟

摘要：近年来，珠江三角洲地方政府不断加大培育和发展社会组织的力度，不仅使社会组织数量迅速增长，而且也扩展了社会组织的作用空间。但与此同时，地方政府缺乏让社会组织自主运作的动机。这种中国特色的“社会转型之谜”产生的原因在于地方政府在实践中坚持“治理社会”逻辑，从而遮蔽了蓝图规划中的“社会治理”逻辑。因此，珠江三角洲社会治理创新有赖于完成从“治理社会”逻辑向“社会治理”逻辑的转换。

关键词：治理社会；社会治理；地方政府；社会组织

中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2015）02-0013-11

一、问题的提出

近年来，在珠江三角洲地方政府不断加大力度发展社会组织的推动下，“强政府、大社会”的蓝图在各地不断得以规划。这不仅体现在社会组织数量的急剧增长，也体现在社会组织作用空间的扩展。在影响深远的广东模式中，社会组织是支撑公民社会成长的支柱，发展社会组织也是推进国家治理体系现代化和创新社会治理的关键。尽管如此，社会组织的成长并未带来想象中的公民社会的发育与成熟。大量研究表明，当前中国整体性制度环境对社会组织，尤其是对自下而上自发生成的社会组织总体上具有约束性或限制性，这种约束和限制主要表现在社会组织生存与发展的合法性不足和行动空间受限等方面。实际上，即使在作为制约中国社会组织发展最核心的根基性问题的双重管理制度松动后，珠江三角洲的社会组织发展依然存在诸多问题。于是，在珠三角地区形成了中国特色的“社会转型之谜”：地方政府一方面不断加大培育和发展社会组织的力度，但另一方面缺乏让社会组织自主运作的动机。

众所周知，推进国家治理体系现代化是新时期中国全面深化改革的总体目标，而发展社会组织以促进社会治理创新是实现国家治理体系现代化的必然要求。因此，社会组织发展直接影响到推进国家治理体系和治理能力现代化之目标的顺利实现。基于此，我们必须思考：为何在珠江三角洲地方政府不断加大培育和发展社会组织力度并对历来倍受诟病的双重管理制度进行实质性改革后社会组织发展依然面临着诸多困境？

二、文献综述

近年来，在加强社会建设和社会管理创新的话语体系中，地方政府的社会组织管理发生了有意义的新变化。刘鹏结合近年来针对社会组织的“双重管理体制”逐渐松动的事实，认为应该用“嵌入型监管”来取代康晓光等提出的“分类控制”与“行政吸纳社会”解释模式，以凸显出国家在社会管理方面的变化：较高的制度化水平、较强的吸纳能力、明确的重点识别和区分以及多元化的管理手段。孙发锋注意到政府开始放弃全面控制和“四面出击”的管理策略，转而采取选择性控制和选择性扶持并举的管理策略。秦洪源等发现，地方政府培育社会组织具有浓厚的法团主义色彩，在这个过程中，社会组织在承接地方政府部分职能转移中自主性会相对下降，但合法性和职能承担会相应上升。更多的研究者还注意到地方政府通过加大向社会组织购买服务的力度以促进社会组织发展。但An-thony J.Spires认为草根NGO与地方政府之间是基于“相互需要和相互怀疑”的“偶发共生”关系，这种脆弱的关系完全取决于地方官员的利益计算。Thornton指出，政府通过购买服务等方式来资助NGO，只是因为其有利于解决政府自身行政管理中的问题。Teets也认为，地方政府官员之所以希望和NGO合作，是因为后者提供的服务有助政府达成某些既定的管理目标，这有助于他们的未来仕途。因此，尽管国家的社会组织管理发生了变化，但王建军发现社会组织从总体上尚未摆脱“登记难、生存难、发展难”的困境。王浦劬等通过调研发现在政府购买社会组织服务过程中存在着购买行为“内部化”的问题，社会组织成为政府的延伸，要随时接受政府下派的任务。许小玲等则发现各地在培育和发展社会组织方面依然普遍存在着诸如“运动”与“口号”式的培育方式、重数量轻质量和培育支持不足与不当等问题。李春霞等发现，地方政府在向社会组织购买公共服务中，通过将经济逻辑和政治逻辑渗透到社会组织中去进而把社会组织纳入自己的行动逻辑中来，其结果是导致了社会组织公共服务的内卷化。为此，研究者提出要改革登记管理和监管制度、健全公共服务购买制度等。

既有研究文献虽然注意到国家正在改革社会组织管理，强调要通过改革登记管理和监管制度以及创新公共服务购买制度以进一步发展社会组织，但无法解释为何地方政府在不断改革登记管理制度并加大向社会组织购买公共服务的力度后依然未能从根本上缓解社会组织的发展困境。因此，有必要进行更深入的理论分析。实际上，当代中国的社会组织发展始终存在着“治理社会逻辑”与“社会治理逻辑”的内在冲突，过分强化社会组织发展的“治理社会逻辑”在相当程度上削弱了社会组织发展的“社会治理逻辑”，最终势必使社会组织发展呈现内卷化趋势。

三、珠江三角洲地方政府培育

与发展社会组织的实践

1.完善法规和政策体系建设。在社会组织管理的法制建设方面，尽管有国务院颁布的三个管理条例（《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金管理条例》）以及民政部出台的管理办法（《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》）等，但总体上依然存在着立法层次低、数量少、内容不完善、政策不配套、可操作性不强等缺陷。近年来，珠江三角洲地方政府在培育和发展社会组织的实践中，不断完善法规和政策体系建设，尝试着将社会组织发展纳入制度化轨道。2012年1月12日，《深圳经济特区社会建设促进条例》在深圳市第五届人大第三次会议上获表决通过。2014年6月16日，旨在进一步铺开社会组织管理改革并推进社会组织民间化、自治化的《广州市社会组织管理办法》被广州市人民政府常务会议审议通过。

2.改革登记管理。深圳市在2004年通过行业协会民间化改革，行业协会直接登记，工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织直接登记这三个“半步走”策略，探索社会组织直接向民政部门登记的制度；2006年底，开始实行行业协会直接由民政部门登记的管理体制；2008年，将工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织改由民政部门直接登记。广州市在2006年取消行业协会业务主管单位，统一改为业务指导单位，全面推行行业协会直接登记；2009年又逐步将科技类、体育类、社会工作类民办非企业单位、公益服务类、工商经贸类社会组织和地市级异地商会业务主管单位改为业务指导单位，实行由民政部门直接登记；从2012年1月1日起，广州市除依据国家法律法规需前置行政审批的社会组织外，行业协会、异地商会、公益服务类、社会服务类、经济类、科技类、体育类、文化类八类社会组织可以直接向登记管理机关申请登记。

3.加大扶持力度。一是建设孵化基地，加强社会组织培育。目前，广州市已建成29个社会组织培育基地，其中市级基地1个，区、县级市基地9个，群团组织基地8个，街道办事处培育基地11个。在整个培育基地网络中，共吸纳630多个社会组织入驻。深圳市自2010年开始建设社会组织孵化基地，目前已经孵化出12家优秀公益组织和30多个公益品牌项目。2011年2月13日，东莞市社会组织孵化基地正式揭牌。2012年12月3日，佛山市社会组织孵化基地正式挂牌。二是政府购买服务，提供发展条件。珠江三角洲各地方政府都纷纷发布市级政府向社会组织购买服务目录，保障支持社会组织发展的财政投入。按照“替谁办事、由谁买单”的原则，确立市、区财政分级负担体制，建立多层级财政经费保障体系，把社会组织纳入政府扶持企事业单位发展优惠政策的覆盖范畴。2013年，广州市继续加大投入，安排政府购买服务经费从2012年的2.93亿元增加到3.61亿元。深圳从2009年开始试点在城市环境卫生领域购买社会服务，此后逐渐延伸至行业服务、教育、医疗、养老、纠纷调解、社区服务等公共领域。2013年，东莞市政府向全国社会组织购买5大类共266项服务，项目涵盖教育、医疗、文化、体育、交通五大领域49个类别。2013年，佛山市财政安排2.45亿元购买社会组织提供的服务。

4.加强社会组织法人治理结构建设。一是推动社会组织去行政化。广州市在2006年就提出行业协会商会“四无”（无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无国家机关现职工作人员兼职）、“五自”（自愿发起、白选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务）的改革目标，促进行业协会、商会民间化和自治化。按照相关规划，广州市除要求现职国家机关工作人员不得兼任社会组织职务外，计划到2015年底前基本完成社会组织去行政化改革。深圳市在2013年发布的《民政工作改革创新三年计划（2013—2015）》中，计划用3年时间全面清理国家机关工作人员不符合政策的兼职情况，进一步推进社会组织“去行政化”和“去垄断化”。二是完善社会组织内部治理结构。珠三角地方政府纷纷出台规定，要求健全以章程为核心的独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的社会组织法人治理结构。这包括完善会员（代表）大会、理事会、监事会制度，实行决策、执行、监督分立，建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治机制。

5.加强监管。一是规范社会组织内部管理。在完善法人治理结构建设的同时，健全内部规章和诚信自律机制建设。二是加大信息披露力度。广州市要求社会组织至少每年度向组织成员公布一次其重大活动、财务状况、工作报告等信息，接受捐赠、资助的社会组织应当在接受捐赠、资助后15个工作日内向社会公布接受捐赠款物的信息，并在年度报告中披露使用捐赠、资助的有关情况。深圳市制定了“深圳市社会组织财务管理指引”，增强社会组织财务信息透明度。三是开展社会组织综合评估。广州市建立了“政府指导、部门协同、社会参与”的社会组织评估机制，鼓励第三方评估机构参与社会组织评估；并实行社会组织分类评估制度，对社会组织实施动态评估；还将社会组织年检、等级评估结论作为政府向社会组织转移职能和购买服务的重要依据。深圳市建立了“政府指导、部门协同、社会参与”的社会组织评估机制，开展了两批共69家全市性行业协会商会评估，将评估结果作为政府转移职能和购买服务的重要依据。四是规范与监督社会组织行为，建立健全社会组织综合监管体系。珠三角各地方政府完善了统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全登记管理部门、行业主管部门和各职能部门之间的信息共享、工作交流和协同监管机制，加强数据交换、应急预警和执法联动，形成监管合力。如2013年广州市60家社会组织因为弄虚作假骗取登记、未及时年检等原因受到行政处罚。其中31家社会组织已被撤销登记，7家被警告，22家正在履行撤销程序。

6.发挥社会组织的积极作用。在近年来珠三角地方政府的相关规范性文件中，都明确了要发挥社会组织在提供公共服务、维护合法权益、反映民众诉求、促进社会公益等方面的重要作用。一方面，珠三角各地方政府纷纷向社会组织转移职能和购买服务，拓宽社会组织参与社会管理与服务的空间；另一方面，不断加大力度促进社会组织依法参政议政，建立健全社会组织界别和重大行业决策征询社会组织意见的制度，逐年增加社会组织代表人士在党代会代表、人大代表、政协委员中的比例，鼓励社会组织优秀人才积极参政议政。

四、珠江三角洲社会组织

发展的成效与问题

在珠三角各地方党和政府的强势推动下，社会组织发展取得了长足进展。

1.社会组织数量迅速增长。截至2013年底，广州市共有社会组织5967个（含备案695个），实际登记数量比2012年增加了11%。截至2012年底，深圳市共有社会组织5656家，其中直接登记的社会组织数量达到了858家，占全市社会组织总数的15.2%，无论是数量还是比例都是全国最高。到2012年为止，珠海登记注册社会组织1183个，每万人拥有社会组织7.39个；江门社会组织共有1100多家；中山社会组织登记总量为1571个；惠州登记在册的社会组织共有1466家。截至2013年12月17日，肇庆市共有社会组织1291家，比2013年6月份统计的数据多出87家。

2.社会组织质量不断提升。在深圳的调研发现，大部分社会组织积极开展法人治理建设，不断完善组织章程、健全内部规章制度和自律机制，通过民主方式决定组织重要事务等。在治理结构方面，大部分社会组织能够建立起权责明确、运作协调、有效制衡的法人治理结构。其中，58.9%的社会组织建立了理事会或董事会式的决策机构，32.2%的社会组织建立了会员代表大会式决策机构，仅有8.9%是管理层负责决策。在管理层产生方面，八成社会组织表示其管理层是通过民主选举产生，10%是由负责人提名并经主管部门批准，还有一些是通过社会公开招聘，只有5.5%表示由主管部门派遣和任命。社会组织负责人（法定代表人）来自于企业最多（36.8%），其次是退休人员和事业单位，比例分别为20.8%和18.1%。珠海社会组织的自律程度也不断提升。截至2012年底，全市已有94%的行业协会商会建立了自律监督制度，99%的行业协会商会已建立健全公开、透明的信息披露制度，89%的行业协会商会已制订并组织实施行业自律公约、职业道德准则和信用管理体系，66%的行业协会商会已建立信息动态记录、社会评价、诚信公示、诚信奖励、失信惩戒和黑名单等信用管理制度。在珠海，行业协会类、异地商会类、民办非企业类和社会服务类社会组织都已经实现民间化。

3.社会组织的主体作用有所体现。一是充当政府与企业的桥梁履行行业协调管理职能。在珠三角，社会组织发挥着市场经济中观层次管理主体的作用，客观上起到了沟通政府和企业关系的作用，在维护企业利益、反映企业诉求、提供产业发展信息、帮助创建企业品牌，以及建立从业规范、促进公平竞争、加强行业自律、解决贸易纠纷方面，发挥着日益重要的作用。二是扩大社会就业。社会组织特别是社区社会组织的发展，不仅为市民提供了越来越多的生活服务、文化娱乐服务，而且开发出许多新的产业和岗位，吸引了大量市民就业。三是促进社会公益事业发展。如深圳市慈善会、市红十字会、市义工联、狮子会等各类公益性社会组织，把常规化、制度化公益活动（如捐资助学）与临时性、突发性救助活动（如自然灾害救助）紧密结合起来，积极开展消除贫困、尊老爱幼、教育培训、卫生保健和社区公共服务等工作，促进了社会公益事业健康发展。四是发挥协同治理作用。2012年，珠海市新豫青少年综合服务中心为务工青年提供就业服务500多人次、代办身份证1400份、居住证580份、法律咨询120件、新农合咨询230人次、惠民政策咨询600人次，还发送各种活动信息及惠民政策短信9万条，有效促进了异地务工人员很好地融入珠海。

尽管如此，珠三角社会组织发展依然面临诸多困难，存在着相当程度的“内卷化”。

1.社会组织准入门槛并未降低。实际上，珠三角地方政府允许直接登记的也仅局限于一部分社会组织。作为外来工集中地以及中国经济发展的引擎，珠三角还活跃着大量的农民工维权NGO和各种草根NGO，但其中大多数由于无法取得地方民政部门许可的社团法人资格，要么被迫在工商部门登记为非营利企业，要么就只能在地方政府的选择性“默许”下以“非法身份”运行，从而面临着身份合法性危机。中山大学公益慈善研究中心的研究报告显示，新政实施之后仍然存在困扰公益组织登记注册的“无形门槛”。

2.社会组织能力不足。广州大学广州发展研究院发布的《2013年广州社会蓝皮书》透露：广州大部分社会组织只能依靠大量具有奉献精神的志愿者开展工作，数量较少的专职人员中充斥着大量的离退休人员或者不能胜任原有工作要求的关系户人员，造成社会组织的社会服务非专业性或者业余性突出。而组织治理结构的不合理、高素质人员的缺乏，也直接导致社会组织治理能力的不足，进而产生资源筹措方面的恶性循环@。在珠海，8家社工机构中大部分处于“半饥饿”状态：一方面承接不到来自政府或者企业的项目，人员工资发不出来；另一方面完成项目后不能及时找到新项目，处于“青黄不接”的空缺期，往往要机构负责人自己先垫付经费维持运营@。广州市政协的调研也发现，无专职工作人员、无专门场所、无保障经费的“三无”社会组织仍然较多。广东省政协关于佛山营商环境的一份报告中指出：完全符合政府购买服务要求的社会组织有限；政府公布的购买目录事项难以找到合适的社会组织承接；部分社会组织内部组织机构不健全，缺乏完整的议事、财务管理、工作人员录用与考核奖惩等制度。

3.社会组织结构不合理。以广州为例，教育类民办非企业单位高居社会组织总数的57.5%，远远高于工商服务类的11.7%，惠及民众的慈善类和卫生类社会组织分别只占4.4%和2.1%，生态环保类仅占0.41%，与广州社会经济发展要求不相适应。在深圳的调研也发现，其社会组织发展具有互益性组织（如行业协会）强、公益性组织（如公益慈善、社会福利和公共服务等领域的社会组织）弱的特点；直接面向受益群体开展各类公共服务、提供各种公共产品的运作型社会组织多，为社会组织提供资金、能力、信息等综合管理和服务的支持型社会组织则明显不足；在全市登记的民办非企业单位中，教育类占71%，社会服务类占16%，科学研究类占4%，文化类占4%，体育类占2%，其他类占3%。教育类民办非企业单位一支独大，其他类别明显不足。在佛山2013年评选出的48个3A级社会组织中，多数为行业协会，公益类机构和社会机构寥寥无几。在东莞已登记的社会组织中，公益慈善类社会组织仅有27家，绝大部分是规模小、层次低的培训机构，专业型社会组织人才严重匮乏。

4.政府购买服务存在明显缺陷。一是政府在购买公共服务时设置了诸如服务业绩、专业人员、资金账目等高标准，往往对那些纯民间化的小型社会组织形成“排挤”，从而造成社会组织发展中的“马太效应”；二是政府为了规避风险而设置了非常繁琐的购买服务细则，不利于社会组织的创新探索；三是社会组织被迫将许多人力物力耗费于购买服务的报账、审查、评估环节，减少了对社会服务的完全投入。在广州，一些政府部门还自办社会组织承接社会服务，招投标过程不透明、暗藏猫腻等问题已开始浮出水面。佛山市政协的调研发现，政府向社会组织购买服务多集中在养老、教育、就业创业帮扶服务领域，而在医疗卫生、文化教育、扶贫济困、环境保护、保障性住房、法律援助等公益性领域的服务购买很少；受益者以工商企业和城镇居民为主，实质上将农民工、失业人员和流动人员等弱势群体排除在外；政府购买服务缺乏制度化，导致不同类型的社会组织发展不平衡，存在不公平竞争。

5.社会服务行政化。所谓社会服务行政化，是指社会组织成员过多或者完全承担了行政部门的业务功能，与行政部门的一般办事员的业务趋同。在珠三角许多镇街，提供更好的社区服务正在成为基层治理创新的发展方向，于是引入专业化和职业化社工组织就成为镇街的必然选择。但朱键刚等在珠三角的调查发现，专业社工被吸纳到街区行政网络之后，产生了外部服务行政化、内部治理官僚化的问题。聂勇浩在广州的调查也发现，表面上政府通过合同方式购买了社会组织的服务，但实际上社会组织的大量精力被投入到协助政府部门完成各种行政性任务中，合同中约定的社会服务目标被实施过程中政府部门提出的各种新的行政目标替代了。

五、治理社会逻辑还是社会治理逻辑？

众所周知，为应对近代以来日渐加深的总体性危机，1949年后的中国建立了一个国家权力统御一切、国家触角延伸至社会生活的各个角落而规训社会的全能主义政治结构。这是因为“在社会各种制度和组织正在解体的时期，只有用政治团体的权力深入社会的每个角落，去重建各种组织与制度，去解决社会领域中的问题，才能一面重建国家，一面重建社会”。于是，中国共产党在建政之初不仅完全清除了传统民间秩序及近代市民社会的萌芽，而且还通过掌控对土地、劳动力、收入以及教育等核心要素的分配而完全控制了社会。在全能主义政治结构下，呈现出在国家全面控制下按照其意志改造和重组社会的“治理社会”逻辑。在这一逻辑之下，国家是建设主体而社会成为被建设的对象，其基本目标就是国家按照自己的意志来形塑社会；发展到极致，就是建构出一个国家全面管制社会的“总体性社会”。遵循“治理社会”的逻辑，国家必然尽可能垄断社会稀缺资源，将全部社会成员纳入行政化组织体系，为防患于未然而秉持“有罪推定”原则对社会组织进行严格控制和监督，以避免社会组织阻碍国家意志的实现。在“治理社会”逻辑之下，新中国不但迅速有效地解决了自近代以来的“总体性危机”，而且实现了中国历史上最伟大、最深刻的社会变革。但是，这种逻辑也完全摧毁了社会的自组织秩序，使得整个社会秩序的维系完全依赖国家权力的强制控制，因此注定是不可持续的。改革以来，伴随着市场化改革驱动的社会变革，国家全方位宰制社会的格局逐渐松动，传统的全方位社会管制难以为继，国家开始逐步调适与社会的关系，“总体性社会”逐渐蜕变为“行政社会”。与“总体性社会”下社会完全被国家吞噬不同的是，“行政社会”中社会有自己相对独立的存在和发展空间，但依然面临着强大国家的经常性干预。因此，“治理社会”的基本逻辑依然在延续，具体表现为国家虽然放弃了全面控制社会组织的策略，但依然在严格控制特定领域社会组织的基础上，一方面放松对部分社会组织的控制，另一方面对那些能够真正给国家“帮忙而不是添乱”（如能提供社会急需的公共产品和公共服务）的社会组织进行选择性扶持。在“行政社会”中，国家依然既可以通过制定法律和政策来规制社会组织，又可以通过支配稀缺公共资源来对社会组织形成激励与约束。更重要的是，这种“治理社会”逻辑在改革年代因政府主导型发展模式获得的巨大成功而不断被强化。最终，在地方政府社会管理创新的宏大叙事中，主体依然是各级政府，其建设目标依然是一个“泛政治化的社会”，其运作方式依然是通过国家权力无所不及的触角去培育和发展社会组织。

正是基于对“治理社会”逻辑的批判，学术界开始倡导“社会治理”逻辑。尽管学术界对社会治理的理解存在着分歧，但都认为当代中国的社会治理所要面对和解决的根本问题是公民不断觉醒的权利意识和权利诉求以及政府和社会满足与保护公民正当权利诉求之欠缺之间的矛盾。因此，“社会治理”聚焦于激发社会组织活力，强调更好地发挥社会力量的作用而不是政府的管控，强调要用法治思维和法治方式化解社会矛盾。与“治理社会”逻辑存在明显差异的是，“社会治理”逻辑强调的是确立社会的主体性，其主体是公民及其自由结社而形成的社会组织，其核心任务是建设一个既能驾驭市场又能遏制权力并有效规范社会秩序的与国家和市场相对应的社会行动主体，最终形成一个自主、自治并具有行动能力的公民社会。尽管在“强国家一弱社会”结构下，社会治理有赖于国家的放松管制与培育发展，但不应该是一个国家重新向社会渗透以“收复失地”的过程而更应该是一个“国家逐步还权于社会”的过程。在某种意义上，实现社会治理的关键是培育和发展合格的具有较强自治能力的社会组织。改革以来的实践也证明，社会组织能否自由地健康发展，关键取决于政府是否真正还权于社会。基于此，“社会治理”逻辑强调通过国家的放松管控和培育发展，社会组织在遵守国家法律制度前提下不断提升自主治理的能力。因此，衡量地方政府社会治理创新的成效不能只看到地方政府发展了多少社会组织，更应该关注这些社会组织是否具备了自主治理能力。

众所周知，由于我国公民社会成长的制度环境中长期存在着诸多不利于社会组织健康发展的因素，导致社会组织发展存在生存资源短缺、能力不强、内部治理结构不完善、社会公信力弱等缺陷。因此，社会组织的发展既离不开政府的放权，也离不开政府的培育与扶持。尤其是在“强国家一弱社会”基本格局以及传统的国家控制社会的执政意识的制约下，“治理社会”逻辑得以延续，但正是因为这种“治理社会”的逻辑所导致的社会断裂与社会治理的碎片化，才使得“社会治理”逻辑成为必然的选择。虽然社会组织的健康发展需要地方政府的扶持，但绝不应该是地方政府基于短期维稳目标而重新向社会渗透的过程，而是通过政府的扶持逐步提升社会组织的自主发展能力和培植社会的自组织秩序。因此，当代中国的社会建设内含着“治理逻辑”向“社会治理”逻辑转换的基本趋向。

但是，在珠江三角洲，“社会治理”逻辑虽然跃然于地方党和政府的蓝图与规划之中，但“治理社会”逻辑在相当程度上主导着地方政府培育与发展社会组织的实践。

一方面，从珠江三角洲地方政府培育和发展社会组织的宏大叙事看，“社会治理”逻辑有所显现。如深圳市出台的《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》中强调：“政府在制定政策、进行重大决策及立法过程中，应及时与相关社会组织进行沟通，听取社会组织的意见和建议。积极组织社会组织代表参加各种听证会、论证会，提高社会组织对公共行政的参与度。政府各部门在行政管理过程中，与相关社会组织建立日常联系制度，方便社会组织及时反映意见。在党代会、人大增加社会组织的代表比例，在政协增加社会组织的功能界别，进一步发挥社会组织在协调利益关系、反映群众诉求方面的作用。”在《中共广州市委办公厅、广东省广州市人民政府办公厅关于发展和规范我市社会组织的实施意见》中，广州市明确提出要“积极构建政府与社会组织良性互动、协同合作的新型关系，从体制和机制上规范政府、市场、社会三者的关系，着力培育社会自治功能，强化社会组织能力建设”。解读这些地方政府的文件，一个非常清晰的意图就是“政府在社会管理创新中要还权于社会”；甚至有政府官员在阐述其改革理念时提出“改革的主要任务就是理顺政府与社会的关系，还权于民，建立公民社会”。

另一方面，综观珠江三角洲地方政府近年来培育与发展社会组织的实践，则呈现出非常鲜明的“治理社会”逻辑。这体现在多个方面。首先，对社会组织“选择性松绑”。调研显示：在珠江三角洲，能够获得“松绑”的社会组织大都是本身就非常强势且与国家有着“千丝万缕的联系”的诸如行业协会、商会等社会组织，那些代表民意的纯粹民间NGO如遍布珠三角的外来工维权组织则依然“不得不继续沉默”。广州市政协社会法制民族宗教委员会调研发现，在民政局登记管理的社团中，多数是由原广州市工业局改制而成的有行政编制和业务经费的团体；近400个由党政机关事业单位组建的社团中，现职、退休人员担任领导职务，会员也多为部门或事业单位及其工作人员；不少社会组织与政府在人、财、物、办公场所等方面没有分开，以政府部门下属机构的面目出现。在深圳，广东省社法委的调研发现有九成的草根社会组织没有到民间组织管理局进行登记注册。其次，社会组织过度依赖政府资金资助。在珠三角由于许多社会组织专业能力不足，很难通过提供优质服务获得充足的自创性收入，而来自民间的社会捐赠由于公众慈善意识匮乏以及社会组织的社会认同度不高，最终导致许多社会组织在资金来源上对政府有很强的依赖性。在深圳，一些社工组织七成资金来自政府购买服务，二成资金来自社会捐助，一成资金为自筹资金。在广州，许多基金会、行业协会、社团法人具有深厚的官方或准官方背景，其经费来源大多是政府财政拨款或行政性收费，工作人员也多来自政府机关，社会招聘人员比例小，带有不同程度的“官气”。再次，政府对社会组织的选择性扶持。在珠三角，社会组织进入门槛降低后，传统的行政性依附逐渐转变为“经济性依附”。但是，社会组织要获得政府的大力扶持，必须在民政部门批准登记满2年以上且通过民政部门的“体检性评估”。在广州，按照评估内容，获得3A以上评估等级的社会组织可优先接受政府职能转移，优先获得政府购买服务、奖励。这导致除少量行业协会、各街道家庭综合服务中心外，大多数社会组织没有承接政府购买服务的机会，许多政府购买服务资金呈现出“定额、定向”的特点。在深圳、珠海等地的调研也显示，除人民团体、事业单位和少数地方政府重点支持的社会组织以外，大多数社会组织没有正常渠道获得来自政府的公共资金。地方政府的重点扶持对象“并非独立成长的社会组织，而是由作为购买者的地方政府发起或者倡导成立的社会组织”。最后，大力发展枢纽型社会组织。继北京市后，广东省大力倡导培育和发展枢纽型社会组织，具体包括政治性人民团体、行业协会或联合会、综合性社会组织联合会或社区社会组织服务中心。从珠三角的实践看，枢纽型社会组织的主要功能在于：一是在政治上发挥“桥梁纽带”作用，负责向所联系和管理的社会组织贯彻执行党的路线方针政策；二是在业务上发挥引领和聚合作用，为社会组织的创建和成长提供辅导与孵化服务支持，促进社会组织协作交流；三是在日常管理和服务上发挥平台作用，做好各类社会组织及其成员的培训、规范、管理等。按照广东省委、省政府办公厅转发的《省社工委关于构建枢纽型组织体系的意见》，各级党委、政府要在政策、资金上为工、青、妇等人民团体发挥枢纽作用提供必要支持，安排一定数额的财政资金作为人民团体的专项工作经费；财政部门在社会组织专项资金立项和确定政府购买服务项目时，应征求人民团体的意见。这表明珠三角的社会组织在跨越“双重管理”的门槛之后，必须委身于按照或者参照《公务员法》管理的人民团体之下，才能有资格从中参与政府购买服务等资源发包，最终依然无法脱离行政性国家资源控制体制。

因此，在珠江三角洲地方政府培育和发展社会组织宏大叙事的背后，地方政府主导的“治理社会”逻辑在相当程度上遮蔽了“社会治理”逻辑。这种内在逻辑的延续，虽然可能有利于增强地方政府对社会组织的可控性并有利于维护社会稳定，但导致社会组织在数量上急剧增长的同时参与社会管理与公共服务的主体意识提升有限、社会组织的依附式发展以及社会组织服务供给功能强化而政策倡导功能被弱化等。更重要的是，这种逻辑的延续虽然可能有助于满足地方政府自身的需求但与社会的需求渐行渐远，“强政府一弱社会”的基本结构将会逐渐固化，这显然与地方政府期待通过培育和发展社会组织以加快政府职能转变和促进政府与社会协作共治的最终目标南辕北辙。

六、结语

在现代化话语中，社会组织的发展是现代化进程的必然产物。这是因为，现代化进程所带来的社会利益多元化驱使不同利益群体产生联合动机，从而产生日益增长的意识、内聚力、组织和行动。一方面，由于社会组织在解决社会危机、缓和社会矛盾、推动社会福利、提供公共服务等方面显示出无可替代的优势，而且国家希望社会组织能发挥参谋助手、桥梁纽带作用以“拾遗补阙”于政府并协助党和政府“维稳”，因此要大力培育和发展社会组织。另一方面，由于社会组织代表了组织化的社会利益，对国家全面控制与渗透整个社会的努力造成了障碍，势必对国家的主导地位造成冲击并与压制性的国家产生冲突。此外，近年来，一些国家的社会组织深度卷入“颜色革命”的事实也使得国家担心社会组织会发展成为体制外的异己力量，过分强调社会制约或对抗国家的公民社会理论也使得政府对公民社会的成长充满疑虑。因此，国家在对社会组织放松管制的同时也力图通过有效的吸纳进行“渗透和控制”。具体到地方政府的社会组织管理实践中，那就是地方政府对社会组织采取监管控制与培育发展并重和选择性支持与选择性限制并举的行动策略。于是，在珠三角地区形成了中国特色的“社会转型之谜”，一方面地方政府不断加大培育和发展社会组织的力度，但另一方面缺乏让社会组织自主运作的动机。

事实上，这种“治理社会”逻辑与改革年代中国的市场化转型之困境存在着惊人的相似。尽管改革以来，国家不断放宽对市场的限制并推动市场化改革日益深入，但政府主导型市场经济模式不仅使得政府职能始终难以真正转变而且在创造“中国奇迹”的同时也导致边际收益递减。因此，最新一轮的改革要求“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。同理，党和政府也应该与时俱进创新执政理念，逐步消解对自主性社会组织进行“有罪推定”的管控制度，在规范社会组织建设的基础上，积极拓展社会组织参与公共事务治理的渠道，不断提升社会组织的自主治理能力。因此，从公民社会成长角度而言，不仅需要政府信任社会组织、还权于社会并在制度上承认各种社会利益群体合法组织的权利，而且还应该赋权于民众以保障公民的合法利益诉求。唯此，“社会治理”的逻辑才能从党和政府社会治理创新的宏大叙事中落到实处，社会组织的活力才能得到释放，国家治理体系现代化才能得以实现。

[责任编辑：张英秀]