党内行为及其接受司法审查问题探究

赵旸頔 冯铁栓

[摘要]2014年10月，中国共产党召开了十八届四中全会，提出全面推进依法治国，其中指出作为执政党的共产党不仅要领导立法更要依法执政、同时要完善党内法规的建设。结合我党此次会议精神，法治社会要求党权受到法的约束，解决党与法之间的关系尤为必要，而党内行为在很大程度上影响着党权的行使。鉴于共产党的特殊性质，本文结合关于行政机关以及社团法人的相关理论以及规定理清了党权的边界即提出了党内行为包括党内法规以及党内具体行为，并在此基础上提出党内行为应当接受司法审查的观点。

[关键词]党内法规；党内具体行为；法治；司法审查

2014年10月，中国共产党在十八届四中全会上明确提出了依法治国。“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”依法治国对于我们执政党无疑提出了新的挑战，即形成完善的党内法规体系和依法执政。那么在我党高度重视法制建设的今天，党内行为究竟是什么，党内行为是否应当接受司法审查？基于此，本文分为四大部分，第一部分为党内行为的第一种形式即党内法规的相关介绍，第二部分则是党内行为的另外一种形式即党内具体行为的介绍。第三部分则在前两者基础上探讨党内行为接受司法审查的相关问题。最后一部分则是提出了一个总结性的展望。

一、党内法规的性质以及法律地位

1、党内法规的定义

党内法规，1990 年，中共中央发布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（ 以下简称《暂行条例》） ，将省级党委以上党的领导机关制定的规章制度统称为“党内法规”。此后，在2013年中共中央又发布了《中国共产党党内法规制定条例》，并将前者予以废除，指出党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。该条例作为党内“立法法”将党内法规这一名称及其概念予以了正式化。结合该条例对党内法规的定义，可以明确的指出，党内法规仅仅是用来调整党内事务，并不用来调整国家事务。

尽管在此之前，也经常有许多党政联合发文的现象，如中共中央、国务院《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》、中共中央、国务院《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等，这些文件在条例公布之前其党内法规的性质或许还有争议[1]，但是在条例颁布后，应当否认其党内法规的性质。

关于另一类由中共中央颁发的文件，不仅仅是用来调整党内事务，更多的是用来调整政务或社会事务的，如中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、中共中央《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，针对此类文件，只能视为是共产党作为我国执政党，对于广大群众的一种庄严宣告以证明其合法性的政策或者纲领，不能将其作为党内法规。首先依据条例“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”。那么诸如决定、决议应当认为是执政党的执政方针，而不能视为是党内法规，其次，针对某些学者如姜明安教授所认为的“中国共产党运用决定、决议或其他形式的党内法规规范政务和社会事务是由中国共产党的特殊执政地位决定的，是中国特色社会主义的“特色”之一。”[2]笔者并不赞同，共产党尽管作为执政党有其特殊性，主要表现在能够以自己的执政理念影响政府，但是如果因此就承认共产党作为执政党可以直接对于不特定多数的非党员群体发号决议恐怕有失稳妥。

因此，对于党内法规的认定应当做出这么一个结论，即由共产党有权机关及部门做出的仅限于调整党内事务的经过一定程序制定的在党内具有普遍约束力的规范性文件。

2、党内法规的法律地位

党内法规，就其法律地位来说，存在着诸多争议，其根源在于对法的界定。

目前法学界主流观点认为法即由国家有权机关通过法定程序制定的有普遍约束力的规范性文件。如“由国家制定或认可的、以国家强制力保证执行的行为规范的总和”。“法离不开国家。……没有国家就不可能有法”[3]然以罗豪才、宋功德教授为代表则主张法不仅包括国家法，在公共治理浪潮高涨的今天，法律还应该包括由社会公权力机构制定的社会法。而姜明安教授在此观点上提出法不仅包括国家法、硬法，还应包括社会法、软法、国际法。

这三种观点的存在都有其合理性，也有一定的社会存在为依托，但是却忽视了法与法律的区别，法可以包括软法。但是法律却不可以包括那些软法。那些所谓的软法固然在依法治国的今天，应当遵守，当然也仅限于组织内部成员，但是软法的遵守需要以软法与作为国家法的宪法、法律不抵触为前提，否则软法的存在即丧失其合理性、合法性。

共产党作为拥有公权的社会团体[4]，在完成其使命的过程中需要有自己的章程，机关，团体内部的规范文件，然党内法规基于其自身的性质应当认为是一般社会团体的内部规章制度，不应该把其上升到与国家法相并列的地步，更不应该赋予其以国家法的性质。因此党内法规的性质应当定性为社团内部规章制度，这方面在一定程度上可以参照《公司法》关于公司决议如果程序违法则决议可撤销，内容违法则无效的规定。而共产党在《条例》中明确指出党内法规违背章程，上位党内法规，宪法、法律则无效。也在一定程度上彰显了共产党作为一般社会团体的属性，其党内法规也仅仅是一般社会团体的内部规章制度的性质，只不过相比起来党内法规更加具有层级、体系、规范、受众更多、社会关注度更高的特点。

二、党内具体行为的性质与界定

谈到党内具体行为的性质，首先需要对性质做出一番说明，性质乃事物本身所具有的与其他事物不同的根本属性。党内具体行为的性质也就是说党内具体行为应当具备的与其他事物相区别的根本属性。

首先党内具体行为区别于行政机关的具体行为，行政机关的具体行政行为具有可诉性毫无争议，共产党作为执政党尽管在很大程度上影响着政府机关的行为，但是共产党和政府的确是不同的事物，前者属于社会组织，社会团体，后者属于国家机器的一部分。因此党内具体行为区别于政府的具体行政行为。

其次，党内具体行为区别于党内抽象行为即党内法规，党内抽象行为处理的是针对不特定多数党组织成员的行为标准，而党内具体行为则是针对于特定的党员所为的影响其权利的行为。此外党内抽象行为需要经过党内特定程序作出，体现的更多属于民主导向，而党内具体行为则更多是依照现有的党内抽象行为作出，体现的更多是执行效率导向。因此党内具体行为区别于党内抽象行为。

最后，共产党作为执政党，其严密的组织使得一般的社团法人无法与其相提并论。一般的社团法人对于社团成员的内部规章制度不得违背国家的宪法、法律、行政法规、行政规章，否则其可能面临无效的法律评价；其次一般的社团法人针对其成员并不当然具备立案调查的准司法的权力；再次，一般的社团法人对于政府的决策影响甚微，而共产党则在很大程度上能够影响甚至决定政府的决策；最后，一般的社团法人都需要经过民政部门或者工商部门的登记，而共产党的地位是由宪法赋予的，不需要登记。

尽管从以上区别中可以看到共产党具体行为的性质区别于共产党的党内抽象行为、区别于政府的具体行政行为。甚至与一般的社团法人也存在很大区别。但是不可否认的是共产党毕竟是为了达成特定目标或者使命集合起来，建立自己的机关，在自己的章程范围内依法履行职务的一群有共同目标的人。其在根本上仍应当定性为社会团体法人。其具体行为也应当比照“特别权力说”认定为组织内部针对于特定社员做出的具体行为。

三、党内法规以及党内具体行为司法审查

1、司法审查的必要性

司法审查，从不同的层面理解，有着不同的含义。司法审查，在不同的语境中也有着不同含义。国内宪法学者对于司法审查的概念倾向于把之界定为违宪审查，并且认为是司法机关通过司法程序审查立法和行政是否违宪的制度。[5]而国内行政法学者则把之作为司法机关对于行政诉讼或非诉行政案件的审查的代名词。[6]国内亦有学者从法学理论的层面理解司法审查，将之定义为与司法救济，即权利受害方向法院发出请求，请求法院依职权对于其受害的范围判决侵害方对其予以补偿。[7]

鉴于司法审查的含义比较多元化，并没有一种确定的定义，在本文，则尝试着结合以上三种定义对司法审查做出一个较合理的定义。司法审查即司法机关对于一切破坏现行法律秩序的无论是个人抑或是社会组织、国家机关的具体行为抑或是抽象行为依照法定程序予以裁判或者在职权范围内提出司法建议的行为。

十八大四中全会明确指出了我党要依法治国，党的执政行为要受制于现行的宪法、法律。建设社会主义法治国家更是在向全社会发出“党在法下”的信号，社会主义国家是由宪法和法律来统治的，不是由共产党凌驾于宪法法律之上进行统治的。共产党组织作为社会组织，通过其自身的行为来影响政府的决策固然有其合理性，但是其党内行为应当在宪法法律范围内进行。

2、司法审查的可行性

党内行为接受司法审查，无疑是对于政党内部行为的干涉，但是没有司法的终局性审查，政党内部行为的合法性将会难以保证，党员作为公民的基本权利也将因为丧失司法的最终救济而难以保证。因此，司法审查也就成为了一种必要。

首先，纵观各国关于政党的立法，大多针对政党的行为进行了一番约束，并且也规定了政党违宪违法的责任。如德国就政党政治献金行为的责任规定。我国《宪法》也明确指出“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”那么共产党如果违背宪法法律，其责任由谁追究最为恰当呢？首先，肯定不是该政党，其次，基于政党对行政机关强有力的影响，由行政机关来追究也有失公允。那么在立法机关与司法机关中相比，不同的政治制度，其效果不同。在我国的人民代表大会制度背景下，由全国人大及其常委会追究更符合理论上的要求，即全国人大及其常委会的宪法监督权。然而在我国基于共产党不需要竞选，其政党行为违宪违法的政治性相比多党制国家政党行为的政治性相对更少，其违宪违法的法律责任则更多一些。政治性责任，司法机关一般不介入，更多由民选的机关来追究。而法律责任，基于专业性更强的特点，更多由司法机关予以追究。故而我国共产党内部行为的违宪违法责任由法院来追究更符合我国宪政架构以及国际形势。

然后，共产党作为一个政党，在本质属性上属于一个社团法人，其有着社团法人的一般特征，社团法人的内部规章制度以及对于社员的权利所作出的处分，如果违背现行法律规定的话，是允许社员提起诉讼的，如《公司法》中就公司这一社团法人就股东权利受损或公司权利受损，在穷尽内部救济机制以后，便可向法院提起诉讼，由法院做出裁决。尽管共产党不同于公司这种盈利性的社团法人，但是其基于一般社团法人的性质应当在该方面与公司这种社团法人存在一定的相通性。不妨借鉴一下关于公司社团法人的某些规定。

最后，尽管共产党作为一个社团法人与政府机关的国家机器属性有着根本的区别，但是由于其共同具备的成员数量多，内部机构健全、内部法规制度完备，都具有一定公权力等属性，在一定程度上在某些问题上可以加以借鉴。如共产党内部的法规与政府系统内部的规范性文件、共产党组织与党员关系与政府机关与其公务员的关系，这两对关系可以进行类比。政府内部行政行为以及内部的规范性文件，基于其内部管理的需要，司法机关往往不会介入，但是当内部行为直接影响到成员的基本权利时候，如开除公职处分行为一般情况都可以进行司法救济的。这无疑也为政党内部行为接受司法审查提供了一定的依据。

3、司法审查的界限

关于司法审查的必要性与可行性已在前文论及，不再赘述，然共产党组织作为一个社团法人，基于社团自治的理念，国家权力尤其是国家司法权在介入其内部时候，应当有所保留，也即司法审查应当有一定的界限，不能过度干预。关于政党内部行为的司法审查界限，目前现有论及，可以借鉴一下目前关于高校内部管理行为、政府内部行为的司法有限介入观点。

首先，司法审查的范围应当包括党内法规。在2014年《行政诉讼法》修订以前普遍认为司法机关的审查范围仅限于具体行政行为不包括抽象行政行为，然修订后，对于规章以下的抽象行政行为允许附带审查，党内法规作为一种不属于国家法范畴的规范性文件在一定程度上也应当允许司法机关进行附带性审查，但是基于党内法规的特殊性，在发现党内法规违背宪法和法律时候，应当层报最高法院，由最高法院向该党内法规制定机关提出司法建议并向全国人大及其常委会申请启动违宪审查，

其次，就党内具体行为的司法审查，司法机关应当采取克制原则，不应当过分干预。其审查的范围应当仅限于涉及党员的最基本权利受到侵害的情况。对于党员的处分行为，应当仅限于开除党籍，对于吸收党员与否的问题，应当从保护公民结社权的角度进行合理介入，进行适当司法审查。对于党内双规行为，如果侵犯到党员的基本人权时候，应当启动司法审查。如果党员的选举权、被选举权受到非法侵犯的时候，司法机关也应适当干预以保护公民的基本政治权利。

最后，司法机关的干预范围应当严格限制在事关党员基本权利受到非法限制、非法剥夺的层面，对于党内纪律严于国家法律的情况不能一概否认党内行为的合法性，应当结合具体情况加以分析。

四、党内行为司法审查的展望

随着中共的执政理念的不断更新，党权与法权之间的关系进一步明确，共产党有了更强的法治意识，党的执政行为应当依照宪法和法律进行，不能违背宪法和法律已经得到确认。这在一定程度上为进一步规范党内行为以及政党立法奠定了基础。

然而党内行为接受司法审查的理论尚未完全形成，不管是普通社团法人论抑或是公权力机关论都不足以将共产党的性质进行完整的描述，相关理论也都存在瑕疵。但是事物都是普遍性与特殊性的结合。相信将政党看作一个兼具普通社团法人与行政机关的特征的组织或许在一定程度上能够对解决政党内部行为接受司法审查的理论困境创造条件。

[参考文献]

[1]姜明安在《论中国共产党党内法规的性质与作用》载《北京大学学报》2012年第3期认为也应当属于党内法规，尽管其并不规范。如“这些由党政共同发布的规范性文件叫“党内法规”似乎不合适，认定其“党内法规”的性质应该说是不妥的。随着党内法规的法制化、规范化，这类形式的法规今后应该会越来越少，直至不再存在”

[2]姜明安 《论中国共产党党内法规的性质与作用》载《北京大学学报》2012年第3期

[3]孙国华主编：《法学基础理论》，北京：法律出版社 1982 年版，第 48 页

[4]1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》强调：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动

[5]参见罗豪才《吴撷英著，资本主义国家的宪法和政治制度》北京大学出版社，1997.04，第31页

[6]参见吕尚敏著《行政执行人员的行动逻辑 以W河道管理局为样本的法社会学考察》中国法制出版社，2012.12，第52页

[7]参见徐家力著《知识产权保护研究 从传统到现代》，上海交通大学出版社，2013.01，第171页