我国节能与新能源汽车产业政策研究

吴胜男+曾海鹏+童一帆+抄佩佩

摘 要：基于对创新政策分析框架体系的研究，结合2009年以来我国节能与新能源汽车产业政策的动态和趋势，选取了“十城千辆节能与新能源汽车示范推广应用工程”、“新能源汽车产业技术创新工程”等重大政策，总结分析了政策实施效果，归纳了当前产业政策存在的问题，并对产业下一步发展提出相应的政策建议。

关键词：新能源汽车；电动汽车；产业政策分析；对策建议

中图分类号：T-012文献标文献标识码：A文献标DOI：10.3969/j.issn.2095-1469.2015.03.01

在节能减排日益成为全社会共识的背景下，发展节能与新能源汽车已成为世界主要工业国家创造汽车产业可持续增长点，带动各相关产业经济增长，提升国家综合竞争力的重要战略举措之一。中国政府也非常重视节能与新能源汽车产业的发展，把实施能源战略作为调整汽车产业的重要战略选择。2010年10月10日，国务院办公厅发布《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，将新能源汽车产业列为我国七大战略性新兴产业之一，继续在资金和政策层面给予重点支持[1]，并且陆续出台了产业发展规划、行业技术标准、财政奖励补贴、推广应用指导意见等一系列政策，已经形成较为完整的节能与新能源汽车产业顶层设计，对节能与新能源汽车产业发展发挥了有效的引导和推动作用。

近年来，国内已有相关专家和学者对新能源汽车产业政策做了较多研究工作，总结来看主要有以下三类：（1）安海彦（2011）、曾志伟（2012）等人梳理了不同时期我国新能源汽车产业政策体系特点及导向[2-3]；（2）陈柳钦（2010）、杨朝英（2011）、符贵兴（2013）、刘欣（2014）等人在研究不同时期新能源政策内容的基础上，通过对比中外政策异同，借鉴成功经验，从而更好地引导我国新能源汽车产业的发展[4-7]；（3）陈军（2013）、汪沁（2013）对我国供给型、需求型和环境型三种政策进行计量分析，主要是基于政策样本数量，从不同维度分析产业政策特点，并寻找政策空白点，提出政策优化建议[8-9]。以上多是基于政策本身进行分析和论述，本文主要立足于创新政策工具模型，全面梳理我国新能源汽车产业政策体系特点，并选择具有代表性的政策，分析三种政策工具实施效果，结合产业存在的问题，从时序上给出未来三种政策工具在产业发展过程中优化和完善的建议，对我国新能源汽车产业发展具有重要参考意义。

1 我国节能与新能源汽车产业政策体系概述

政策工具是实现政策目标的手段和途径。政府正确选择和科学设计产业发展政策工具，是促进节能与新能源汽车产业规划目标顺利实现的基本保证。Rothwell和Zegveld（1985）提出将科技政策体系所涉及的基本政策工具分为供给、环境和需求三种类型[10]。国内学者柳卸林（1993）、连燕华（1999）也提出创新政策分析框架，将创新政策分为三类：一是供给型政策，政策工具表现为政策对科技活动的推动力，指政府通过对人才、技术、资金、公共服务等支持直接扩大技术的供给，推动科技创新和新产品开发；二是需求型政策，指的是通过政府采购、贸易管制、市场补贴、试点示范、价格指导等措施减少市场的不确定性，积极开拓并稳定新技术应用的市场来拉动技术创新核心产品开发；三是环境型政策，主要表现为政策对科技活动的影响力，指政府通过目标规划、金融支持、税收优惠、法规管制、产权保护等政策来影响科技发展的环境因素，从而间接影响并促进科技创新核心产品的开发[11-12]。

我国节能与新能源汽车的发展大致可分为三个阶段。第一阶段是“八五”开始至2008年，这一阶段主要以供给型政策为主，在科技部863计划电动汽车重大相关专项支持下，通过技术支持和研发与奥运会等小规模示范相结合，奠定了纯电动、混合动力、燃料电池三类动力系统平台汽车的研发和初步产业化基础。第二阶段是从2009年至2012年，这一阶段主要以试点示范、政府采购等需求型政策为主，在25个试点城市开展了较大规模的节能与新能源汽车示范推广，初步完成了前期市场培育，带动了试点城市基础设施建设，探索了融资租赁、定向购买、分时共享等新型商业模式。第三阶段是从2012年开始，在发布了《节能与新能源汽车产业发展规划（2012～2020年）》的基础上，相继启动了创新工程、新一轮新能源汽车推广应用等产业化务实项目，进一步加速了产业化进程。在这一阶段，三类政策工具结合在一起相互促进，我国正在进入新能源汽车产业化发展和市场推广的新阶段。

由图2可以看出，2009年以来，在我国节能与新能源汽车产业政策体系中，与新能源汽车示范运营和补贴相关的需求型政策最为密集，目标规划为主的环境型政策多为间接影响政策，而供给型政策工具相对较少，未来需要进一步加强顶层规划的设计和优化，科学合理地使用多种政策工具，使政策效果达到最优化。

2 重要政策实施效果分析

自2009年以来，我国先后开展“十城千辆节能与新能源汽车示范推广应用工程”、“新能源汽车产业技术创新工程”、“新一轮新能源汽车推广应用”等重大战略举措，有力地促进了节能与新能源汽车产业培育和市场推广，推广数量快速增加，市场规模不断拓展，政策效果已逐步显现。

2.1 十城千辆节能与新能源汽车示范推广应用工程

2009年1月23日，财政部、工信部、科技部和发改委联合开展节能与新能源汽车示范推广试点工作。中央政府以及地方各级政府利用供给型、需求型和环境型三种政策工具，形成复合型政策体系，通过示范推广带动产业发展的思路在“十城千辆”示范工程中得到了良好的贯彻，较好地完成了产业培育初期的历史使命。截至2012年底，在累计高达88.16亿元中央财政补贴支持力度下，25个试点城市总计推广节能与新能源汽车27 432辆。其中，公共服务领域23 032辆，私人购车4 400辆；混合动力公交车仍然是推广数量与成效最好的产品，纯电动乘用车数量有明显增长。在基础设施建设方面，共建成充换电站174个，充电桩8 107个。

“十城千辆”示范工程虽然取得一定成绩，但在高额的政府补贴下，政府财政资金支出效果仍有待提高。在“十城千辆”政策体系中，政府补贴和示范推广等需求型政策工具的比重较大，虽然在产业初期一定程度解决了市场导入的问题，但这种以补贴为主的做法也使产业发展留下了对政策“等、靠、要”的依赖顽疾，企业无法形成内生动力，具有一定的政策副作用。

2.2 新能源汽车产业技术创新工程

2012年，财政部、工业和信息化部、科技部组织实施了新能源汽车产业技术创新工程。采取“前端补贴、联合申报、分批奖励”专项扶持模式，拟投入40.55亿元，奖励业内先进企业进行新能源乘用车、商用车以及动力电池技术创新及产业化。创新工程实施一年多以来，各项目承担单位均在新产品技术开发上取得了一定进展，产业化技术能力得到有效提升。

2.2.1 产业化核心技术取得重大突破

在新能源乘用车领域，创新工程主要支持了比亚迪、长安、上汽等11个项目。其中，搭载第二代双模（DM II）系统的比亚迪·秦成为国内新能源乘用车明星车型，最高车速185 km/h、百公里加速时间5.9 s、纯电续驶里程50 km，综合性能达到或超过沃蓝达和普锐斯等世界知名产品。

在新能源商用车领域，创新工程主要支持了宇通、中通、南车时代等6个项目，经过一年多发展，新能源客车产品技术取得较大突破。其中，郑州宇通建立了以双电机同轴混联式插电式为基础系统构型，复合能源系统为基础优化方案，地面充电站为基础支撑条件的具有自主知识产权的一体化插电式混合动力系统平台，开展了高效的插电式混合动力系统等研发工作。项目产品节油率超过40%，纯电续驶里程达65 km，成为国内插电式混合动力客车标杆，已经达到国际领先水平。

在动力电池领域，我国开展了大量新能源车用锂离子动力电池的技术开发应用。其中磷酸铁锂电池应用广泛，应用数量国际领先，通过在新能源出租车、公交车上的长期大量应用，其可靠性、安全性得以验证。未来三元材料为正极的动力锂离子电池将是重要发展方向。创新工程通过支持万向、比克、力神等8个动力电池项目，在锂离子动力电池材料及成组技术等方面取得了有力进展，其中三元材料体系单体能量密度达到180 Wh/kg以上，循环寿命达1 000次以上。

2.2.2 新一轮推广应用得到有力支撑

随着创新工程项目产品投放市场，我国新能源汽车推广数量出现大幅提升。据中国汽车工业协会统计，2013年和2014年1～7月，我国新能源汽车分别推广15 434辆和20 477辆。通过创新工程项目的支持，2014年上半年创新工程项目产品占新能源汽车推广总量比例接近50%。其中，比亚迪·秦累计6 457辆，宇通插电式客车累计销售2 716辆。综上所述，创新工程为新能源汽车推广应用提供了有力的技术支撑和产品保障，对新一轮推广应用起到了重要推动作用。

2.3 混合动力城市公交客车非试点城市全国范围示范推广

2013年1～5月，国家部委实施了混合动力城市公交客车非试点城市全国范围示范推广，采取集中招标方式，选择了17家中标企业的70款产品在非试点城市推广，共推广了5 304辆混合动力公交客车。该方法以“定额补助、总量控制”的创新补贴模式，加速重点产品推广，有效规避了地方保护主义，极大地促进了整车企业市场推广的积极性，仅用5个月便实现了5 000辆混合动力客车的推广目标。通过规模化的市场推广，提升了国内客车企业的自主创新能力，降低了整车成本，加快了混合动力城市公交客车市场化进程。该项政策成为2013年过渡年最重要的政策，也给企业带来了新的希望。

但2013年6月以后，普通混合动力客车补贴中止，大部分车企在完成既有订单之后，均停止了普通混动客车的生产和销售，转为插电式和纯电动方向。2014年国内混合动力客车市场占有率急剧下降，原因也在于新一轮的示范推广中普通混合动力没有被纳入普及范围。由此可见，相对更成熟、更适应市场需求的混合动力客车在无政府补贴的条件下，依然难以生存，这也反映出需求型政策给产业发展带来的依赖性后遗症。因此，未来需要创造更好的政策环境，引导和实施对于节能指标的考核和奖惩机制，形成节能汽车应用的内生动力，才能够实现可持续发展。

3 目前存在的主要问题

节能与新能源汽车产业的培育和发展，离不开健全、有效的管理制度和政策扶持体系来规范和引导。虽然我国在节能与新能源汽车研发和推广应用方面取得了一定的成果，但总体来看产业成长仍处于政府主导下的起步培育阶段[13]。根据对美国、德国、日本和韩国等发达国家的比较，2013年我国新能源汽车产业竞争力在上述国家中排名最后，且差距明显[14]。因此，需要在政策工具的使用上总结存在的主要问题并加以完善，才能为我国节能与新能源汽车产业全面发展营造良好的政策环境。

（1）环境型政策中仍存在制约因素，使已有政策实施效果大打折扣，不利于产业可持续发展，产业发展政策环境有待进一步优化。目前，我国对新能源汽车实行与传统汽车同样严格的投资和准入管理，导致具备一定技术和资金优势的汽车行业外投资者被排斥在外。政策体系以奖励性的支持政策为主，缺少惩罚性的约束政策，未能有效形成技术创新倒逼机制。新能源汽车的发展涉及多个管理部门，缺乏统筹协调。新一轮新能源汽车推广的时间段为2013～2015年，截止目前，全国88个新能源汽车示范城市中，仅有22个城市的推广方案落地，占比仅四分之一[15]，中央与地方政策暂未形成有效合力。基础设施总体规划缺失，配套支撑能力不足，基础配套设施前期投入大，投资回报期长，运营维护服务供应商的可盈利模式仍未突破[16] 。

（2）供给型政策前期效果明显，未来技术的进一步发展，需要结合环境型政策的引导，让更多的企业主体参与，解决自主创新与集成创新的问题。目前，我国节能与新能源汽车核心技术还有待进一步突破，缺少质优量产产品。截止2014年6月16日，我国共发布58批《节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录》，列入1 103款节能与新能源汽车产品，但由于传统汽车开发技术和制造工艺水平的短板，整车产品综合品质仍有待提升，可供市场选择的车型产品较少，产品供应与普通消费者需求不匹配，难以有效增加或满足市场需求 [17]，车载能源系统、驱动系统和整车控制系统等核心技术水平还有待提升[18]，新能源汽车与互联网有待进一步深度融合，车企自主创新与集成创新水平有待进一步提高。

（3）需求型政策易导致企业形成依赖性，缺乏创新动力和投入。目前，我国节能与新能源汽车产业仍处于政策驱动发展阶段，扶持政策多以补贴为主，市场导向作用未显现，企业缺乏创新动力。整车企业过度依赖国家政策导向，对发展新能源汽车的积极性和重视程度普遍不高，以等待观望为主而实际投入决心和力度不够，缺乏长远发展新能源汽车的战略目标及其行动计划，对新能源汽车的研发投入力度相对较少。自主品牌企业资金实力不足，发展新能源汽车产品只为应对政府要求，产品大多依托现有车型改造开发，缺少正向研发。

4 促进产业化政策措施建议

经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用同时更好地发挥政府作用。减政放权、审批松绑、投资放开是新能源汽车行业管理的趋势。国家和地方政策需逐步由主导性质的需求型和供给型政策向引导性质的环境型政策过渡，以激励社会资本投资的积极性与企业创新的活力，产业中各主体的发展思路也应由以政策为准则转变为以市场为准则。在政策驱动向市场驱动的转变过程中，主要有以下三个方面的建议：

（1）优化以法规制度为主的环境型政策，引导产业健康有序发展。第一，完善准入管理制度，尽快制定新能源汽车企业准入政策，允许行业外具备实力的企业进入新能源汽车生产领域，通过引入市场竞争机制促进企业自主创新。第二，建设长期稳定的激励和约束机制，尽快讨论明确未来相关油耗及排放法规标准，落实企业平均燃油消耗量管理办法并严格执行奖惩机制，对不达标生产企业要给予严厉的惩罚措施，如加征税费、缴纳罚款等。研究在燃油附加税基础上，收取燃油车排污费，建立取之于燃油车，用之于电动车的产业发展反哺机制。第三，加快推进碳排放交易市场的建设，鼓励企业间进行碳排放交易，实现高利润、高排放产品补贴低利润、低排放产品，以节能减碳的内生动力促进全行业产品能源利用率的提升。第四，加强我国新能源汽车政策体系性和连续性，对推广应用城市落实严格考核机制，中央和地方政府上下要形成合力。强化部委协调联动机制，改革资金转移支付方式，统筹国家新能源汽车领域科研、技改、专项资金，并加大对支持项目的考核和要求。第五，尽快制定基础设施顶层设计，完善新能源汽车国家标准体系，实现全国范围内电动汽车与基础设施的配套与标准化，同时配套出台相关基础设施的技术和验收标准。

（2）完善以企业为主体、以市场为导向的供给型政策，催生企业形成自主创新内生动力。第一，建立新能源汽车国家级创新平台，引导企业围绕平台合作开发新能源汽车共性平台、关键共性技术、竞争前技术、前瞻性技术等以分摊成本，提高研发效率。第二，加大对动力电池、驱动电机等关键零部件企业的研发支持力度，培育具备国际先进技术水平和竞争力的关键零部件龙头企业。第三，继续深化开展技术创新工程，加强技术研发与市场需求的有效衔接，提升规模化制造技术水平，进一步加强新能源汽车试验验证、整车匹配标定能力，支持产业化制造技术升级，优化产品制造质量，提升产品可靠性和一致性，降低产品生产成本，提升产品综合竞争力。第四，瞄准互联网与汽车产业深度融合新趋势，尽快推动形成互联网与新能源汽车行业融合创新的顶层设计和指导意见，包括出台相关政策措施、法律法规与标准等，并建立跨部门和跨行业的协调管理。研究启动互联网与新能源汽车深度融合专项行动计划，加快移动互联网、物联网、大数据等新技术的应用。

（3）加强多元环境型政策的引导，以补贴为主的需求型政策合理退坡。第一，建议加快研究2015年以后基于时间和销量等因素的新能源汽车补贴政策退坡机制。第二，尽快制定新能源汽车使用方面的优惠政策，如停车、过路过桥费减免等。第三，给予新能源汽车设计绿色单独号牌，便于视觉识别和公众宣导，并在年审方面创造便利。第四，结合全国各地的严重雾霾天气，加强宣传和推广包括电动出行在内的绿色生活方式，普及新能源汽车知识，提升公众环保意识，培养用户使用习惯。由官方定期组织各类型新能源汽车竞赛，宣传和推荐优质车型，通过各种方式促使公众尝试、接受新能源汽车，举全社会之力，共同助推节能与新能源汽车产业发展，早日实现中国梦。

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