纪委约谈制度的若干思考

张杨　郑德红

摘 要：纪委约谈制度是反腐倡廉体制机制创新的又一重要举措，具有预防腐败、推动纪检机关转变工作方式和工作作风以及提升工作实效等重要功能。但当前的纪委约谈也存在诸如约谈内容泛化、约束机制软化以及缺乏对纪检机关的约束等问题。为此，有必要从增加约谈内容的针对性、实效性以及建立对纪检机关的约束等方面加以完善。

关键词：纪委；约谈制度；反腐倡廉

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）06-0098-03

自2013年4月中纪委书记王岐山、中纪委副书记赵洪祝约谈中纪委部分派驻部委的纪检组长、纪委书记以及中纪委监察部领导班子成员后，纪委约谈制度开始受到社会的广泛关注。同年11月党的十八届三中全会召开后，中央纪委监察部又在网站连续刊发对十八届三中全会的解读文章，着重提及纪委约谈制度并将其视为加强反腐倡廉体制机制创新的一个重要举措。在此背景下，全国多地陆续开始建章立制推行纪委约谈制度。可以预见，纪委约谈制度将成为今后反腐倡廉工作的一项重要的内容。然而，作为一项新的制度，纪委约谈目前总的来说还处于一项不断实践、摸索和完善的过程当中，需要厘清的问题还比较多。本文试图对这一制度的规范和完善做些探讨。

一、纪委约谈制度的功能定位

任何制度的构建总是在一定的价值和目标导引下开始的，制度具备其独特的功能或价值，既是制度构建的基石，也是制度具备生命力的重要保障。不同的价值和目标选择将决定制度的基本内容和具体做法。纪委约谈制度作为反腐倡廉体系中的制度之一，其目标到底是什么，其功能定位是什么将是构建这一制度的一个必须首先考虑的基本问题。不弄清这一问题，纪委约谈制度就容易迷失方向，容易与正常的工作汇报等其他制度混淆，容易出现成效不明并成为“鸡肋”的可能。从中央纪委的精神和当前各地的实际做法来看，笔者认为，纪委约谈制度应具有以下几个方面的功能。

首先，纪委约谈制度是纪检机关落实预防腐败方针必要的、有效的举措之一。长期以来，面对严重的腐败问题，反腐的主要精力放在了案件的查办工作上，其成绩尽管突出，但这种事后监督处理的方式难以挽回已经造成巨大的损失。正因如此，2005年出台的《建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》明确提出了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败方针。在这一背景下，国家成立了预防腐败局，使预防腐败成为一项制度化的工作内容。近年来，中央又通过大力推行廉政风险防控等制度深入落实预防腐败工作。但是，预防腐败毕竟是一项系统的工程，需要“多管齐下”。推行纪委约谈制度，通过约谈对可能出现的问题或已经发现苗头的部门或人员能有效对其起到警示、提醒、督促的作用，使相关部门和人员及时改正，避免犯错乃至犯大错。当然，对于没有违纪问题的被约谈者同样也能够起到警示的作用。对党员领导干部实行约谈，实质上是一种预防工作，也是一种纠偏正向的工作。因此，毋庸置疑，推行纪委约谈制度将会是纪检机关落实惩防并举、注重预防反腐工作方针的又一重要的、有效的举措。

其次，纪委约谈制度是推动纪检机关转变工作作风和方式的重要举措。纪委约谈看似纪委是主动，被约谈者是被动，压力似乎都在被约谈者身上，但其实不然。为此，有媒体报道南京市纪委书记两次约谈事件中所言，约谈传递了一个重要信号，纪检监察机关不仅仅问责处理别人，同时也促使自身更好地履行监督责任[1]。因为，约谈不是“乱谈”、“瞎谈”，约谈要取得良好的效果必然要求纪检干部先深入一线，多实地蹲点，多接触群众，多调查研究，多了解问题。只有充分掌握被约谈对象的基本情况，约谈才可能有针对性，才可能谈到重点，谈出成果。这对于以往习惯于等线索查案，多在办公室开展工作的纪检干部来说无疑是一个全新的挑战。这也必然推动纪检机关切实转变自身的工作作风和工作方式，一切先从自身做起，走“请进来”和“走出去”相结合的工作路线。

再次，纪委约谈是提升工作实效的有效方式之一。虽然纪委约谈与一般的工作汇报一样也是谈工作、谈问题，但纪委约谈又不同于一般的工作汇报，纪委约谈有特定目的、方式、内容，这些特殊性使得纪委约谈对于提升工作实效明显。一是约谈有利于深入了解问题。纪委通过约谈把干部请进来、一对一的约谈，谈的问题可以更具体、更深入，便于纪检机关掌握很多鲜活的情况，有利于全面深入地了解所谈对象及其所在部门的总体情况和存在的问题。二是约谈便于下级讲真话，也利于领导听到真话。约谈是面对面具体谈，一方面，对于工作思路不清晰、工作作风不扎实、自我要求不严格的被约谈者来说，必然是一问三不知，一谈全露馅儿；另一方面，对于认真履责、实事求是的被约谈者来说，在平时会议上、报告中不好说的各种困难和实际情况，在约谈时可以大胆谈。由此，纪委领导可以了解到被约谈者及其所在部门更真实的情况。正如一位被约谈的纪检组组长所说，“与领导面对面，不念稿子，你都不好意思不说实话。”[2]三是约谈有利于帮助被约谈者解决有关问题，加深相互理解和信任。对于纪检机关开展的系列反腐倡廉工作，很多业务部门不一定了解，有时候对于布置的工作甚为迷惑，通过约谈，纪检机关可以给予很多专业的建议帮助被谈者及时解决反腐倡廉方面的相关问题。此外，被谈者也不一定都对纪检工作的开展表示理解，通过约谈可以让被谈者更加清楚纪检工作的内容以及其重要的意义，从而建立相互之间的信任，使相关部门和领导对于纪检工作给予主动积极的配合与支持。

二、纪委约谈制度存在的若干问题

总的来看，各地对于纪委约谈制度已经进行了一些积极的探索，积累了不少有益的经验，一些地方甚至形成了相关的规章制度。但也勿庸讳言，纪委约谈目前还称不上是一项成熟的制度，各地在摸索的过程中也存在一些的问题需要加以完善和规范。

首先，约谈内容泛化。一些地方在开展纪委约谈的过程中，没有注意结合约谈制度的特点精心选取约谈的内容，把与约谈对象工作相关的内容基本都纳入到了约谈的内容当中。如有的地方的纪委书记约谈制度将听取部门（单位）主要领导在工作进展、贯彻执行县委、县政府安排部署、工作难点问题、班子团结协作、廉洁自律等方面的情况都纳入到了约谈的内容当中；有的地方把整治黑车、治理环境污染等问题也作为约谈的内容。约谈内容的泛化使得约谈与一般的工作汇报难以区分，稍有不同的是听取汇报的不是业务主管领导而是纪委领导。约谈内容的泛化不仅容易导致约谈的重点不突出，针对性不强，效果不理想，而且容易让人产生纪委是否存在“越位”、“错位”的疑问。此外，还有一个往往与约谈内容泛化并存的问题，即约谈情形的标准不明确。譬如某些地方将贯彻改进工作作风密切联系群众各项规定不力，落实决策、重点工作部署、专题会议布置和领导交办的工作等不力，解决企业和基层群众反映的生产生活方面的困难和问题不力等作为约谈的情形，不仅约谈内容广泛，而且什么属于“不力”没有非常明确的标准，大多情形下只能依靠领导的评判。但“不力”既可能是因为工作懈怠等主观原因，也可能是基于现实情况的客观限制，对这类问题，纪委是不是能够事先做出评判，是不是都有约谈的必要。endprint

其次，约束机制软化。有的地方在推行纪委约谈制度的时候，把重点放在谈，对于约谈对象却没有制定相应的约束措施，谈完即结束，约谈对象是否整改了，是否落实了、效果怎么样一概不问。有的地方虽然制定了诸如回访约谈等机制来督促约谈对象落实、整改，但是，有时候由于约谈的内容空泛，提的建议针对性不强或是没有建议，造成落实、整改无处着手，督促、检查无据可凭；还有一些地方虽然也针对约谈过程中约谈对象隐瞒、编造、歪曲事实和回避问题等情况提出了按规定追究责任的规定，但目前的《中国共产党纪律处分条例》等党内法规对此类情形还没有专门的规定，在适应方面存在一定的难度，往往多是以批评教育等方式予以督促，难以起到刚性的约束作用。

再次，缺乏对纪检机关的约束机制。不少人认为，纪委约谈就只是对约谈对象的约束，约谈效果好不好责任都在约谈对象身上。只对约谈对象提要求，不给纪检机关硬约束。没有认识到纪检机关在约谈中的重大责任和突出地位。没有看到约谈做得好不好，能不能出成效主要不是看约谈对象而关键在于纪检机关是不是够主动，有准备、有决心。如果纪检机关自己不能很好的要求自己，约谈之前不做好调查研究，不深入查找问题，不拟定详细方案，尤其是面对一些艰难复杂的问题不“拉长耳朵，睁大眼睛”，不学习法规，钻研业务，不努力提高依纪依法监督的能力和水平，那么，约谈就必然流于形式，更别奢谈出效果。从目前看到的各地出台的有关纪委约谈制度来看，只有极少数对纪检机关自身提了一些要求，而且多数是原则性的要求，不够具体详细，可操作性不强。这也反映出我们一些地方的纪检机关还是习惯以“管人”作为工作的逻辑起点和重点，“束己”意识不强，这必将影响约谈制度的效果。

三、完善纪委约谈制度的若干建议

从构建纪委约谈制度的目的出发，通过反思目前在摸索过程中遇到的一些问题，笔者以为，我们应该着重从以下几个方面进一步完善和规范这一制度。

首先，增强约谈内容的针对性。约谈内容的选择一定要从纪委的职责出发，根据中央“两个主体责任”的要求，要把约谈对象维护党的政治纪律、落实党风廉政责任制、遵守廉洁自律、改进作风等有关情况，党风廉政建设和反腐工作建议意见，群众有反映的、责任制考核落实不力的、有重大舆情曝发负有直接领导责任的等问题作为约谈的重要内容。同时，还要注意区分约谈与一般工作汇报、交流的不同，纪委工作与业务主管领导工作的不同，做到定位准确，既不“缺位”，又不“越位”、“错位”；要突出重点领域、重点人员，譬如一些地方针对党员干部的作风问题、党风廉政建设问题等出台专门约谈办法就是一个很好的思路。此外，基于纪委人力物力有限的客观限制，在实际工作中纪委约谈要以问题为导向，通过深入的分析和充分的沟通等方式，全面掌握约谈对象的基本情况，有针对性地制定约谈方案，以加强约谈的针对性。有必要指出的是，纪委约谈不同于纪委查办违纪案件，纪委约谈目的主要在于警示。也就是说，纪委约谈的问题主要是有关部门或人员存在的倾向性问题，这些问题任其发展就可能引发违纪违法情况的出现。因此，对于有较充分的证据证明约谈对象已经存在违纪违法现象的则要慎用约谈，既不能让约谈替代案件调查，更不能因约谈妨碍案件的调查。

其次，增强约谈结果的实效性。约谈要出效果，就不能空对空，光说好话。对于约谈中敷衍了事甚至撒谎、欺瞒的要严肃批评，对拒不改正的应该通报组织部门及其业务主管领导并建议给予相应的处理。要对约谈事项整改落实情况进行跟踪监督，对不落实约谈要求的责令限期整改，整改约谈建议的结果要与廉政年度考评挂钩，对于拒不整改的还可以建议有关部门利用行政问责制度的方式追究有关人员的责任。只有凸显制度刚性，才能让约谈更有效。此外，要积极探索约谈过程中的群众参与机制问题，对于一些群众关心的，反映强烈的问题，可以考虑让群众代表参加约谈，这不仅可以促进约谈对象直面存在的问题，讲实话、出实招、得实效，而且也可以让群众了解、理解工作，增加工作透明度和社会公信力，打消疑惑、赢得支持。

再次，建立对纪检机关的约束激励机制。要以促进纪检机关想谈、敢谈、会谈作为目标制定相应的举措。一是明确责任，注重考核。在责任方面，制定纪委约谈办法时要明确对纪委约谈的具体要求，包括在什么情形下纪委必须要谈以及开展约谈的频率。对于该谈不谈的，同级党委和上级纪委要及时督促；对于约谈中泄露信息等违反工作纪律的要进行批评，情节严重的，造成严重不良后果的要给予相应的处分。在考评方面，要对纪检机关开展约谈建立相应的考评机制，考评应围绕约谈次数、约谈效果等方面进行，要注意听取约谈对象和群众的意见和建议。对于约谈中工作成效突出的要给予奖励。二是要建立专家咨询制度，提升约谈能力。约谈对象数量众多，涉及业务内容广泛，目前纪检干部的能力还不完全能够达到“面面俱精”的水平。尤其在一些专业性较强的问题上，要想辨别清楚约谈对象是否具有相应的责任，必须要熟悉相关的法律、法规以及专业知识等。因此，必要的时候可以考虑建立专家咨询制度。这有利于监督者更好地说到点子上，抓到关键处。有的地方已对此进行了一定的探索，如南京市在约谈环保问题时就特别邀请市人大法律专家讲解主管部门在水环境保护方面的法定职责和义务[1]。

总之，纪委约谈制度作为当前反腐倡廉体制机制创新的一个重要方面。由于实施实践的时间不长、经验不足，存在诸多问题在所难免；同时，在今后的摸索过程中也还会出现一些新问题。因此，这一制度的完善和成熟需要一个过程，在这一过程中，还需要我们不断的反思和总结。

参考文献：

[1]平 原.“约谈”纪委书记是促使履行“监督责任”[N]，南京日报（网络版）2014-06-18.

[2]陈晓哲，尹健，何韬.中央纪委监察部就落实八项规定约谈派驻机构负责人综述[N].中国纪检监察报（网络版），2013-05-16.

责任编辑 何成学endprint