重建纪委和检查机关职务犯罪侦查程序衔接机制

岳佳+刘科+王珩

关键词：〖HJ1mm〗纪委；检察机关；职务犯罪；侦查程序

中图分类号：D925.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）02-0145-02

在纪委众多案件来源中，信访举报是党风廉政建设和反腐败斗争重要的基础性工作，同时也是纪检监察机关获取案件来源最主要的形式。2013年，全国各级纪检监察机关共接受信访举报1950000件（次），比2012年增长了49%，2014年，全国各级纪检监察机关共接受信访举报2700000件（次），比2013年增38.5%，2015相较2014年增长率依旧居高不下。逐年大幅度信访举报增量给纪检监察机关工作带来了前所未有的压力。党的十八大以来，在全面深化改革和依法治国的背景下、在党的群众路线实践教育活动的学习下、在党风廉政建设和反腐败系列综述的指导下，各级纪检监察机关坚持有腐必反、有贪必诉，既狠打“老虎”，又快拍“苍蝇”；既注重强化自身监督执纪问责能力，又注重加强各级部门协作配合，下最大力气解决腐败问题。为建立中国式反腐败法治体系，党的十八届四中全会提出，要加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系。习近平同志在十八届中央纪委二次全会上强调，要善于用法治思维和法治方式反腐。纵观我国的反腐机制，其在体制上主要是由纪检监察机关与检察机关分工负责，相互配合的权利衔接体系，其办案机制在深层结构、资源汲取与价值取向等方面联系也日趋紧密。但是，在实践中，依然存在着行政执法与刑事司法在办理腐败案件中的不衔接问题，即使是新修订的《刑事诉讼法》、《纪律处分条例》对此方面有相关的规定，但究其细节，依旧存在真空地带和模糊地带。因此，重建纪委和检察机关办理职务犯罪案件程序衔接机制，进一步理顺两者关系并形成合力，对建设反腐败法治具有重要意义。

一、重建纪委和检察机关办案线索交流机制

（一）重建线索交流机制的原因

纪检机关和检察机关在移送证据过程中受《刑事诉讼法》第52条第2款规定，在言辞证据的采信上存在争议。为确保纪检机关和检察机关在各自查办案件的过程中均掌握一定的案件信息，确保案件线索不“掉线”，建立案件线索的交流机制和受理程序不失为一种更好的解决问题的方式。这样一来，上面谈到的一些问题解决也便就有了突破口，更好的机制体制建设也就有据可依。比如纪检监察机关在对案件进行调查过程中，如果发现调查对象涉嫌犯罪，应及时将证据材料移交检察机关调查处理，同理，检查机关在办理案件的过程中，如果发现涉嫌对象属于党员和行政检查对象的，也应该及时书面函告纪检监察机关，由纪检监察机关立案处理。

（二）重建线索交流机制的细节问题

上述的“及时”移送应受到时间限制，纪检机关向检察机移送案件过程中应细化具体的时间，否则就会给纪检机关过多的自由裁量权，导致腐败的产生。笔者认为，纪检监察机关认为查办的违纪案件中涉案人员已经触犯刑律，需要移送检察机关的，将违纪的主要问题查清后，7日内将证据材料移送检察机关依法处理。与此同时，检察机关在查办案件的过程中，对于犯罪嫌疑人属于纪检监察对象的，应在作出有关结论之日起7日内将案件移送有权管辖的纪检监察部门。人民检察院尚未侦查终结或尚未决定起诉的案件，纪检监察部门需要对有关人员作出党纪律、政纪处分的，人民检察院在不影响正常工作的前提下应当积极配合。

与此同时，也有人对这种案件线索的交流机制和受理程序产生了质疑，认为这不就是所谓的“两机关联合办案机制”，其毫无疑问的与现行的“无罪推定”原则相抵触。就笔者观点，这里的“案件线索交流机制”并非实践中的联合办案模式，为了避免让检察院在联合办案的模式下规避“不得强迫任何人证实自己有罪”的条款而更多的采用与纪检监察部门联合办案的方式展开“初查”，待嫌疑人开口交代后再转换为《刑事诉讼法》上的侦查程序来固定证据。这里的纪委监察机关与检察机关是以证据作为媒介，充分借力各自的工作优势，贯通“纪法分离”的精神，就案件的具体情况适时通报案情，通过协调配合机制推动办案工作，并非实践中的“两机关联合办案机制”。

二、重构纪检监察机关和监察机关的案卷移送程序机制

（一）移送时间的细化

纪检监察机关与检察机关办案上的证据移送不仅涉及移送的证据材料，而且还牵扯到移送的证据材料来源以及与案件之间的关联。在纪检监察机关向检察机关移送案件的过程中，是将案件包括证据一并移送司法机关。也就是说纪检监察机关和检察机关在案件的查处过程中，对于可能涉嫌犯罪的，应将涉嫌犯罪的案件证据材料7日内移送检察机关，遵循“刑事先行”的原则。检察机关在受理案件后，应及时审查案件材料，对于符合立案条件的，应7日内通报纪检监察机关，不予立案的，3日内应说明不予立案的理由，并将案件材料退回纪检监察机关。那么，在案卷移送的过程中，还包括移交证据及涉案的款物。这就要求纪检监察机关在涉案款物及证据保管过程中需要规范证据及涉案款物的保存和移送的制度。纪检监察机关在办理案件的过程中，证据的收集可依据《关于查处党员违纪案件中收集、鉴别使用证据的具体规定》之外，收集证据的过程必须防止证据被污染、混淆、损坏。证据的保管也需有纪检监察机关专门的部门及人员进行登记保存。对于涉案的款物，应当由纪检监察机关的财务部门集中统一保管。案件检查部门或者调查组对涉案款物采取暂予扣留、封存措施后，应当在三日内与纪检机关财务（保管）部门办理移交手续。因特殊情况不能移交的，经纪检监察机关分管领导批准后，可以由案件检查部门或者调查组暂时保管，但应当在特殊原因消除后三个工作日内办理移交手续。

（二）涉案款物的移送

对于纪检监察机关应如何向检察机关移送涉案款物的问题，法律并没有明确的规定。笔者认为关于涉案款物的移送应在案件移送时随案移送涉案款物，涉案款物的移送应由案件保管部门随案移送，严格进行登记管理，防止在移送的过程中涉案款物损毁丢失。

三、完善纪检监察机关与检察机关办案衔接人权保障机制框架

《中国共产党党章》在“总纲”中规定了“尊重和保障人权”。这与《刑事诉讼法》第2条规定的“尊重和保障人权”是一致的，也就是说我们的纪检监察机关在办案中也应当充分的重视和保障人权。根据《中国共产党纪律监察机关案件检查工作条例》和《监察机关调查处理政纪案件办法》以及《行政监察法》的规定，纪检监察证据有物证、书证、证人证言、受侵害人陈述、被调查人陈述和辩解等8类证据。

（一）“双规”、“两指”中人权的保障

在纪检监察机关办案的过程中，纪检监察机关的“双规”、“两指”法律并没有明确规定时限。中纪发《关于进一步加强党的纪律检查机关办案安全工作的意见》中第八项规定，要保障被调查人和有关人员的合法权利。保障被调查人的知情权、人身权、财产权等合法权益。保障被调查人的申辩权。保障被处理人和有关人员的申诉权。但对于被调查人员“双规”、“两指”的时间并没有明确的规定。笔者认为，在这里应当参照我国《劳动法》的相关规定，将时限视为8小时是符合人们的基本认识的，即使在8小时内法律法规也应明确规定不得“拘禁或者变相拘禁”。与此同时，对于已经移送检察机关的被调查人员，笔者认为，从移送文书签订之日起，就应该将被调查人员移送给检察机关，由检察机关通过自侦程序决定是否立案。

《中国共产党章程》在“总纲”中规定了“尊重和保障人权”。新修订的《刑事诉讼法》中第2条中规定了“尊重和保障人权”。两者的规定是一致的。鉴于以上考虑，中央及各地纪检监察机关在查办案件的过程中应当贯彻法律法规的相关规定，对于违反行政纪律的人员，在指定的时间、地点让其对调查的事项作出解释说明时，不得对违纪人员进行拘禁或者变相拘禁。在对违纪人员进行调查取证是，证言材料要求一人一证，可以由证人书写，也可以由调查人员作笔录，但需经本人认可。纪检监察机关在查办案件的过程中，尤其是在“双规”、“两指”措施以外收集的被调查人陈述和辩解等言辞证据，只要能够证明在不存在“强迫”的情况下，在保障被调查人员合法权益的情况下收集的即合法有效。

（二）获取证据中人权的保障

在纪委向检察机关移送案件的过程中，检察院对于纪检监察机关移送的言辞证据，如被调查人员的陈述和辩解，检察人员只需要进行简单的询问，确保其在纪检监察机关的陈述属于自愿、真实，没有受过强迫，这些言辞证据就可以作为刑事证据使用。对于纪检监察移送检察机关的案件，在检察机关审查移送案件证据材料时，可以参照刑事诉讼法的相关规定，对于证据材料中没有开列扣留、封存清单的，或者在勘验、检察的笔录没有见证人签名或者盖章的，而是仅仅存在“技术性的违法行为”，可以作为证据瑕疵，允许纪检监察机关查办案件人员“以补正或者作出合理解释”的方式予以完善。若是不能作出补正或合理解释的，应当予以排除。对于实物证据，也同样适用上述标准。

从以上规定可以看出，无论是纪检监察机关向检察机关移送的证据材料还是仅仅作为办案依据的资料，均应当从保障人权的角度出发。在对被调查人员进行“拘禁或者变相拘禁”时，还应当保证被调查人员的饮食和必要的休息时间，最终实现《中国共产党党章》与《刑事诉讼法》第52条第3款规定的“尊重和保障人权”得以贯通性执行。

通过本文的论述，梳理纪检监察机关和检察机关之间在案件移送方面的相关法律法规，总结实践做法，查找潜在风险点和有待改进的地方，搭建两个机关在法律框架下无缝合作的相关理论构架，以期在全面依法治国框架下，完善惩治和预防职务犯罪理论，健全反腐体制机制，并倡导用法治思维和法治方式来建设法治中国、实现廉洁政治。

[参考文献]

[1]邹绯箭，郭华.纪检监察机关与检察机关办案证据衔接及拓宽机制研究[J].检察理论，2013（1）.

[2]王敏远.行政执法与刑事司法衔接问题实证研究[J].国家检察官学院学报，2009（1）.

〖JP2〗[3]杨晓渡.中央纪委监察部机关聚焦中心任务深化“三转”[EB/OL].http：//www.v.mos.gov.cn/zhibo18/index.shtml，2014-05-26.

[4]张思尧，李佳.反腐执纪移送司法程序衔接问题研究[J].学术论坛，2016（3）.

[5]龙宗智.取证主体合法性若干问题研究[J].法学研究，2007（3）.

[6]张建平主编.案件检查工作法规政策汇编[Z].中共兰州市纪委兰州市监察局编，2014.

[7]江必新.正确认识司法和政治的关系[J].求是，2010（1）.