我国公立高校去行政化的问题及对策

□梁 莹，孙莹月

(1.南开大学周恩来政府学院，天津300071;2.大连民族大学，辽宁 大连 116600)

在2014年3月召开的两会中，高等教育管理体制改革再次成为教育界争相讨论的话题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》中也特别强调高等教育管理体制改革。其中高等教育的去行政改革是高等教育管理体制改革的主要任务。高等教育先锋的公立高等院校在教育“去行政化的”进程中承担着不可小觑的角色。要实现对社会各类教育资源的充分利用，回归教育本质，就应该从公立高等院校着手，探索高校独立自主发展的路径。

去行政化是行政化的相对说法，公立高等院校的行政化包括两个方面:外部行政化表现在高等院校在招生制度、投资制度、评估制度、组织机构等方面直接由政府管理，政府对高等院校通过法律法规、行政措施等进行直接的行政干预:各公立高校内部设置行政机构和工作人员，行政人员除了处理其本职工作以外，还参与学校的教育决策，形成高校的内部行政化趋势，导致行政权力与学术权力的失衡。高校行政化的实质是“行政权力的滥用，导致学术权力作用不能充分发挥，学术事务的走向完全取决于行政权力的命令。”高校管理体制的去行政化就是要求公立高等院校的管理体制摆脱原来的“官本位”思想，在公立高等院校实现管理体制的去行政化改革。从根本上改变高校中行政权力主导的局面，真正实现公立高校教书育人的根本任务。高等教育的去行政化需要政府简政放权，使学校存在的行政职称和行政化管理模式淡出并逐渐在公立高等院校中消失。只有这样，我国公立高等院校的学术权力才能最大限度的发挥，教授治校和学生自治才能真正起到监督作用，高校独立办学自主权真正得到保障。

1 公立高校去行政化过程中的问题

1.1 旧式教育管理体制的延续及“官本位”观念的根深蒂固

我国教育起初发展于官学。国家以吏为师，以法为教，政府出资兴办官学以举贤养士，与大学是“官学一体”的关系。

我国公立高等院校的管理模式是基于我国传统上将教育视为政治意识形态，是统治者巩固自己的统治，实现社会稳定的文化工具“官办官管”的管理制度伴随着我国公立高等院校的建立，公立高等院校自建立以来就与政府有着不可分割的依赖关系，并一直延续至今。现在，高校的校长有第一的行政级别，高校内部设立行政机构，高校的行政官特征日趋显现。出了高校内部的党委和行政组织以外，高校的教授也被授予行政级别，行政级别与教授的待遇挂钩，使的教授将工作重心日益转移到提升行政级别上来，导致高校对教育的忽视和对行政职务的热捧。“学而优则仕”形成一种亘古不变的真理:要想在政治上有一定的席位，就要接受高等教育。换言之，教育的结果是为了在政治上有所建树。立高等院校成为教育行政部门的附属单位，教学内容、课程设置、学科分布等都要由政府部门直接管理，高校失去了独立办学的自主权。

1.2 行政权力和学术权力发展不平衡

我国公立高等院校的行政权力和学术权力发展的不均衡，甚至出现学术权力让位于行政权力的现象，主要表现有两方面:

首先，公立高校的管理权责不明确。公立高校管理人员利用其行政权力以及人们对行政权力的权威性认识干预和压制高校学术权力的发展。公立高校除了做好自己分内之事，还对高校的招生就业、教育投资体制、收费制度、教育评估、办学体制、教学改革等方面进行越位管理。“教学的主体地位得不到保障，科研被边缘化，教育教学、科研学术得不到应有的尊重。”

其次，教师激励机制的边缘化使教师失去了潜心发展学术的积极性。行政事务、日常生活的保障、教育资源和设备的投入和维护等属于公立高等院校的非学术范畴。教务处负责对教师的考核和评定，计财处负责教师的工资分配。如此看来，教师的福利和利益掌握在行政部门手中。在具体的实施过程中，行政部门人员往往排斥教师，使行政人员受益。这样一来，在资源分配和地位上，教师处于劣势，其积极性遭受严重打击，失去了为学术贡献的信心和动力，限制了高校的发展水平。

1.3 我国公立高等院校内部管理体制机制的缺失

高校内部管理体制涉及到高校内部的人事、教学、资源分配等多个方面。高校的内部管理体制是与教职工利益紧密相连的，也是高等院校内个管理体制改革的必要环节。

我国公立高等院校内部管理制度的缺失主要表现在以下几个方面:

首先，由于受官僚制度的影响，学校内部容易形成权力权威，即下级对上级的盲从。下级行政人员对权力的无条件遵从，不能公正地站在高校发展的教育规律上来看待问题。教授委员会和教职工代表大学的监督权没有充分地发挥作用，阻碍了高校的发展。

其次，学校管理方面，分层管理体制不完善，校—院—系三级管理权限不清，院系没有发展自主权，严重影响了高校学术的发展。在党委领导的校长负责的行政体制下，行政权力取代学术权力的象征屡见不鲜。教授付出的最多却在利益分配中享有最少的权力。教育者的积极性受到打击，不利于各院系的协调发展。

最后，在科研方面，我国还将教授所在的实验室和研究所进行行政化的管理。学校拥有最终管理权，使教授在管理人、财、物等方面陷入被动地位，严重打击了教授治学的积极性。

2 我国公立高等院校去行政化的相关建议

2.1 转化“官本位”思想，树立高校自主发展理念

公立高等院校真正实现去行政化，首先就要从根本上改变“官本位”占据管理者思想的局面。让崇尚自由，崇尚学术的风气回归高校，做到尊重学术、尊重创造、尊重教授和科研工作者的劳动成果、尊重教育教学发展路径。其次，树立高校自主发展的办学理念。树立高校自主发展理念，丰富现代大学精神，倡导大学自治就需要公立高等院拥有四种基础的自由即由高校来决定教育者、教育内容、教育方法和教育对象。再次，保障高校的学术自由。高校的学术自由要求在三个方面予以保障:第一保障传播知识者的言论自由权;第二保障对教授的终生雇佣;第三保障教授遭受处分时的申诉权。此外，推动教师治校。在高校的学科建设和日常事务中，教授有参与并提出意见的权利。高校应鼓励教授参与学科建设，发展院校特色，培养具有专业素养的青年接班人。最后，学生自治。高校课堂内外都应该以学生为主要教育对象。探索灵活的授课方式，以激发学生的学习积极性和创造力，使其自主参与学术研究，最大限度的发挥自己的潜力。

2.2 转变政府角色，分离高校所有权和管理权

公共服务型政府的建设需要解决政府在对公立高等院校管理中的错误、缺位和越位问题。实现政府在高等教育方面职能的转变，需要做到以下几点:

首先，扩大教育供给的资源能力和提高教育公共服务的水平，提高基本公共服务的均等化程度。加强省级政府教育统筹，省级政府必须承担更多的公共服务财政责任，促进高等院校资源分配公平。

其次，改革行政管理，提高行政效率。按照“大部制”的思路精简机构，减少和规范行政审批，减少行政层次。实行信息公开，建立问责制度，强化和完善对政府行为的监督和制衡机制。促进官办评分离，形成政事分开，权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。

再次，扩大学校的办学自主权，构建新型的政校关系。政府制定宏观规划，为学校发展提供决策咨询和信息服务，取消学校实际存在的行政级别，克服教育管理中存在的行政化。

最后，实现委托管理模式。政府由集管、办、评于一身，转为建立管、办、评分离的机制。基本模式构想是:政府宏观管理，学校自主办学，社会提供专业服务。

2.3 健全法制、完善高校管理体制机制

教育行政部门需要建立完善的信息公开保障制度，完善公众参与的互动渠道，丰富用户需求，加强公众参与，同时建立健全反馈保障制度，加强对责任主体的监督问责。

2.3.1 建立教育咨询委员会

为了确保我国教育改革路径和发展方向的科学性和可行性，保证教育决策的公平性，需要建立教育咨询委员会等咨询机构。各级地方政府设立教育咨询委员会将对教育咨询、审议机构、负责咨询、审议教育改革方案、教育政策等方面进行监督管理。各级地方政府设立教育咨询委员会将对教育咨询、审议机构、负责咨询、审议教育改革方案、教育政策等方面进行监督管理。借鉴发达国家的经验，建立符合我国国情的教育咨询委员会制度，是我国教育管理体制改革和创新的重要内容。

2.3.2 加强教育监督体系建设

现行教育监督制度是一种在教育内部运行的制度，督导团、督导办有着“国家”和“政府”的身份，但实际上是教育部门内的一个机构。教育的监督和决策、执行同属教育系统，而且往往同属一个教育行政领导主管，缺乏针对性、公信力和权威性。我国应该学习发达国家的经验，建立独立的教育监督体系。监督人员能够秉着公平公正的原则，用自身的专业知识对高等院校的行政部门进行监督。防止出现行政权力越位，学术权力被弱化的现象，保障高等院在招生就业、学科设置、院系管理、科学研究方面的自主权。如其权力受到侵犯，则要及时作出惩罚决定。同时，教育监督疾机关还要对学校行政干部进行严格的考核和严格的选拔。

2.3.3 完善教育问责机制

教育问责制是很多发达国家教育改革的一个重要内容。主要围绕:提供什么层次的问责制;谁有义务承担责任;谁有权力要求别人或机构向其负责;对什么负责;承担责任的后果等五项内容。行政决策、教育问责机制的建立是依法治教的重要内容。建立健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围和责任追究的层级。

2.4 改变权力失衡状况，理顺学术和行政权力之间的关系

公立高校去行政化的核心是理顺学术权力和行政权力，找到两者的平衡点。要实现两种权力的平衡需要从以下几个方面着手:

首先，要求公立高等院校建立大学轨制，保障高校自主办学权力正常的行使。探索出建设公立高校轨制的管理体制和运行机制，完善公立高校轨制的法律规范成为我国公立高等院校去行政化的必要途径。高校应该切实充分的保证高校自主招生、课程设置、机构建设、学生毕业就业等方面的自主权利，充分发挥高校学科探究、科学研究、学术创造等方面的积极作用，充分发挥高校教书育人，服务社会的作用，营造良好的办学氛围。

其次，采用公平的激励机制确保学术资源在高校的合理分配和资源的优化配置，使教授治学得到保障。高校建立学术委员会、教授委员会、学位委员会等学术组织，各大学设立学术委员会，教师职称评审委员会，专业设置委员会，教材委员会，科研规划委员会。还应该保证“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学、研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事务”，使教授治学无后顾之忧。

2.5 改变行政运作模式，建立符合教育规律的管理模式

2.5.1 完善校长选拔体制，实现委任制和专业化

由于我国现行的校长选拔制度，公立高校校长具有特定的行政级别，致使校长将行政放在工作的首位，忽略了高校学术的发展。自从高校去行政化被提上议程后，各地纷纷赞成去除校长的行政级别，使其成为专职的学校管理者。为此，提出了校长公开选拔和聘任的制度。将选拔权交予高校教授和学生以及地方代表和教育部门，按照特定的选拔标准，根据校长的实际能力、办学经验、人际沟通能力等来选拔出推动高校健康发展的校长。选拔过程公开，环节可包括初步选拔、竞职演说、实际问题的处理等方面，通过评审人员的评定，最终选拨出符合大众和学校发展需求的人才。

2.5.2 调整高等学校院系结构，实现管理中心下移

高校是一个独立的社会组织，它是建立在学科专业基础上的学术组织，承担着传递文化、学科发展和服务社会的职能。要想充分发挥高校三个方面的作用，就要将传统的校—系—教研室模式向校—院—系管理模式转变。将学院作为基本建制，发挥其学术和行政职能。调整高校院系机构可以是学校一级的行政机关。要改变过去行政机关全力过大、集中、事无巨细的状况，使权力下放到院，系一级，充分发挥院系一级的创造性和主动性。

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