提高全民守法意识着力建设法治国家

□程 洁

(蓬莱市委党校，山东 蓬莱 265600)

党的十八届四中全会提出，“增强全民观念，推进法治社会建设”，是全面推进依法治国的一项重大任务，并且从推动全社会树立法治意识、推进多层次多领域依法治理、建设完备的法律服务体系、健全依法维权和化解纠纷机制等四方面，对这一任务进行了细化部署。法治意识的基础是守法意识，因此全民守法意识问题是全面依法治国战略的关键一环。法学家伯尔曼曾经说过:“法律必须被信仰，否则形同虚设。”要深刻认识全民守法意识问题的研究意义，深入探讨其目前存在的问题，探索、改革、创新，使守法意识成为全体人民的内在素养和行为标尺，使全体人民真正成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

1 研究全民守法问题的理论和现实意义

1.1 理论意义

在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所设计的法治工作基本格局中，全民守法与科学立法、严格执法、公正司法一起，构成了当前法治工作四位一体的基本格局。在这一格局中，科学立法是全民守法的基础条件，严格执法是全民守法的关键要件，公正司法是全民守法的保障构件，而全民守法又是科学立法、严格执法、公正司法的基本保障，四者互为条件，相辅相成。

只有做到了全民守法才会真正实现科学立法。立法者是法律的制定者，自身一定要守法，才会科学立法，才会为民立法。立法者对自己的立法工作怀有崇敬、尊敬、敬畏之心，才会自觉遵守立法程序，才能为民立法，立出良法。

只有做到了全民守法才会真正实现严格执法。古人云“徒法不能以自行”，“虽有良法，要是人民不能全都遵守，仍不能实现法治。”法律需要执法者来执行。执法者守法，才会将自身作为法律细胞，而不是凌驾或者超脱法律之外，才不会违法执法，明知故犯。前几年出现的“钓鱼式执法”，比较突出地反映了执法犯法的现象是存在的。

只有做到了全民守法才会真正实现公正司法。习近平总书记曾经引用过英国哲学家培根的一段话:“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”总书记进一步指出:“这其中的道理是深刻的。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。因此，全会决定指出，公正是法治的生命线;司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”所以，司法者必须坚守“以事实为根据，以法律为原则”的法治原则，公正司法，严明司法，才会为社会守住最后的一道防线，在执法中做到既不冤枉一个好人，也绝不能放过一个坏人。

1.2 现实意义

1.2.1 全民守法是保持社会正常秩序的要求

法在规范市场行为、调节利益关系、维护社会秩序方面发挥着基石式的作用。经济社会的发展、人口的有序流动、物流资金流的安全，有利于激发人们的竞争意识、开拓意识和创造意识。一个“人人懂法、事事依法、处处守法”的法治环境，能够化解矛盾，降低各方面的社会成本。一个秩序稳定而有活力的社会，必然是一个全民守法的社会。

1.2.2 全民守法是社会主义和谐社会的保证

总体上说，我国已经进入中等收入国家行列。但是同时改革进入攻坚期深水期，社会进入矛盾多发期，甚至某种条件下社会矛盾还会激化。为此，党的十八大报告提出，“要加强和创新社会管理，正确处理人民内部矛盾，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”只有切实推行全民守法，才会让守法成为人们的自觉意识和真诚信仰，才会减少矛盾的产生，才会实现人们依法用权维权、获取合法利益、表达合理诉求，能够促使各种争端和矛盾的解决进入法治轨道，为社会主义和谐社会的构建提供重要保证。

1.2.3 全民守法是构建社会主义法治国家的基础

法治国家的构建涉及到经济、政治、文化、社会、生态等多个层面的文明建设，与人们的行为规范紧密联系。从法治国家自身看，包含了党和政府的立法修法、执法部门的执法司法，还包含了全社会的共同努力，包含着每一位公民的懂法、守法、用法。亚里士多德说过，“虽有良法，要是人民不能全都遵守，仍不能实现法治。”不论是依法治国、依法执政、依法行政，还是法治国家、法治政府、法治社会的建设，都离不开全民守法这一基础要素。

2 我国公民守法意识方面的主要问题

据《人民法院报》的统计，近年来人民法院受理案件数量明显增多，法院工作面临诸多挑战。改革开放初期，从1978年至1982年的五年间，地方各级人民法院共审结一审、二审和再审的民事(当时没有将民事案件同商事、知识产权、行政、海事案件区分开来)和刑事案件数量是5229700件;十年后，即从1993年至1997年的五年间，全国法院仅审结一审的刑事、民事、经济、行政、海事案件就有22 417 744件，如果加上二审和再审案件，数量将会更多;而最近五年，即从2008年至2013年，地方各级人民法院审结和执结的各类案件总数是55 259 000件。从2008年至2013年，全国法院受理案件总量年均递增6%，到2013年高达1 337万件，比2008年增长了27%，创历史最高纪录。

案件明显增多，说明经济社会发展引起的各种矛盾正以案件的形式涌入法院;说明人民群众对司法的信赖和期待不断提高;说明其他纠纷解决机制的作用尚不明显。同时，也能够从侧面说明我国公民在守法方面意识不强，观念淡薄，造成各类矛盾凸显和利益争端，并以诉讼的形式反映出来。总体上看，我国公民守法意识方面存在的问题主要表现在:

2.1 公民学法信法意识淡薄

在学法方面，有调查数据显示，相当数量的公民对于自觉学法持无所谓的态度。比如，很多人认为自己是好人，违法犯法离自己很遥远，只要不去杀人放火、抢劫强奸就不涉及到法律，因此自己用不着学法。在一些机关干部当中，也把学法当作形式主义，认为自己能够遵守基本的法律法规，没必要学法。甚至在一些普法宣传教育当中，也有人把学习法律知识当作政治任务，当作精神负担，产生抵触心理。在信法方面的调查显示，人们普遍认为我国的法律法规是较完善的，但是在法律的执行与司法方面缺乏力度、效益较差，导致社会上很多议论，例如“打官司最主要看权和钱”等论调。同时，一些人在行为准则的选择上往往看重道德习俗、族规家法、政策指示、行政命令等，而没有将法律规范放在第一位。从这样的认识和实践可看出部分公民对法律不太信任和尊重。

2.2 公民知法明权意识缺乏

表现在城乡居民法律权利意识发展不平衡，以及个人对不同法律权利的关注不平衡。我国农村人口占总数的64%以上，其中有许多人不明白自己所享有的权利以及如何运用法律手段维护自己的权利。大多数公民最为关注的法律权利是社会经济方面的权利，其次是人身权利，而对政治权利的关注程度最低。同时，很多人积极关注、主张自身的法律权利，但在认识和行为方面对他人的法律权利却不够重视、尊重。这一不平衡的权利意识易导致在实现自己的权利过程中侵犯到别人的合法权利。

2.3 公民用法维权意识不足

主要表现为公民由于不信任法律，不相信法律能够保护他们的合法权益。因而，当他们的合法权益受到侵害时，不是正确地拿起法律武器保护自己，而是自认倒霉，以“忍一时风平浪静，退一步海阔天空”来自我安慰;或者，寻求法律之外的办法来解决矛盾和纠纷。在农村相对偏远落后的一些地区，发生侵害农民合法权益的事件时，农众要么不知道对方施加的是不法侵害，要么知道却认为“吃亏是福”、“民不告官”等传统观念，对不法行为保持容忍退让，不敢拿起法律武器抗争;或者在寻求法律援助时，一遇到来自其他力量因素的威胁、恐吓、诱惑时，往往选择逃避或退缩。当然，还有的民众在遇到不公正对待时，不能理性地用法律武器来捍卫权利，而是采取的极端方式，造成严重后果。

2.4 公民依法尽责意识不够

多年以来，我国的法治建设大大增强了公民的权利意识，越来越多的人学会了主张个人合法权利，但是相应的，履行义务的责任意识不够。他们一方面强调自身权益的实现，另一方面却忽视应承担的责任和义务，或者规避承担责任和义务。调查发现，还有一部分作为国家精英的公务人员就存在权力意识强而责任意识差的问题。在谈到我国普法工作多年来的成绩时，中国政法大学副校长马怀德教授指出:“公务人员更多关注的是法律赋予的权力，但对法律确立的责任和义务理解不够，理解不深。”他们的表现是，在工作中不能严格按照法律规定进行执法，甚至靠权力出租寻求不法收益，为了非法所得而随意侵害公民的合法权利，严重损害了法律的权威性、公正性，对社会风气起到了破坏性的影响。

综上，当前我国公民在守法意识方面还存在诸多问题，进一步制约着法治国家、法治社会、法治政府的构建进程。还需要深入研究公民守法意识问题的理论和现实效用，发现其存在问题并探究解决的有效路径。

3 提高公民守法意识的有效途径

培养和提高我国公民的守法意识，是全面推进依法治国的基础，是建设社会主义法治国家的重要环节。结合上面对我国公民守法意识的现状分析，笔者认为应着力做好以下三方面:

3.1 全力推进普法教育，提高公民的法律素质

充分利用大众传播媒介进行普法教育。要拓宽社会普法的渠道，让法律教育涉及的层面不断深入，其中涉及面最广、运用最多、影响最大的途径就是大众传播媒介。现在广播、电视、网络的传播速度尤其是互联网的发展具备了其他途径无法比拟的优势，它迅速而广泛的影响，很容易形成一种良好向上的社会氛围和舆论，容易使法律意识在潜移默化中到达人们内心深处。例如，蓬莱市政府网通过开设“网上民声”栏目，有效地反映了群众诉求，反映了社情民意。但在互联网上，对全体市民进行有针对性的法治宣传教育还有所欠缺。我们应重视传媒的法律教育功能，并充分发挥其正面的效应，可以通过设立专门的网站、网页，大范围、分层次、有重点地宣传契合民生内容的众多法律、法规，以期取得良好的效果。

开展多种多样的法律教育活动。通过向全社会开放法律教育基地，深入开展法律教育活动的方式，加强人民群众对社会现象的思考，对社会时事的关注，同时也能促进公民良好法律意识的形成。比如，可以组织群众自愿参加公审、公判大会，旁听法院对一些案件的审理，让大家从中受到教育和启发，提升群众的法律素质，提高群众尊法守法护法的自觉性，保证社会的安定。通过多样化的法律教育，提高公民参与社会管理的主动性和责任感，从制定相关制度入手，弘扬扶危济困、见义勇为等传统美德，促进社会风气向遵法合规、公平正气、美好和谐等良好方向的转变。

3.2 营造公正的司法环境，建立公民的法律信赖感

普法教育一个最直接有效的实现途径就是司法的实践，这就需要司法公正。如果司法机关能够对一个案件处理的公平公正、合理合法，就会产生积极正面的效果，老百姓就会对法律产生肯定的评价，而且能够使原本消极的法律心理转化成积极的法律心理。相反，有可能使老百姓对整个法律失去信心，持怀疑甚至蔑视的态度。因此，司法部门必须针对司法系统中存在的一些实际问题进行改革，使法律能够更好地反映经济社会发展的要求和人民群众的利益诉求。

2014年7月最高人民法院发布了司法“四五改革纲要”，要求建立符合司法规律的法官惩戒制度，提出“在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会，制定公开、公正的法官惩戒程序，既确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒，又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。”目前看来，法官和检察官遴选是委员会的重点工作，但最高人民法院还没有出台更为细致的规则，例如怎样接受投诉，委员会讨论的规程，委员会的决定有何效力等等问题，都有待进一步细化。而且法官惩戒制度最大的问题在于，能否按照司法规律对法官进行监督，司法改革仍然有许多现实问题需要探索。

3.3 建设高素质的法治队伍，增强公民的法律安全感

严格执法对于提高全民的守法意识有着非常积极的作用。执法者如果在执法过程中能够依法办事，就可以让每个公民切身感受到法律的效力，法律就可以在群众心里树立起威信，群众就会自觉维护法律尊严。尤其对于国家行政机关来讲，要使法律权威真正得到群众的认可，法律真正成为人们的信仰，这就要求公务人员注意与群众的交流方式、方法和工作态度。一些执法人员在执法过程中容易出现态度冷漠生硬，甚至出现主观执法，缺乏一定的客观性和公正性。所以，这也要求公务人员必须转变思想、提高认识，树立依法行政意识、公仆意识、服务意识，通过不断转变观念，改进工作作风，真正让群众增强法律安全感。

2015年4月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，实施方案涵盖的84项改革任务中，有18项涉及“加强法治工作队伍建设”。其中较为关键的两个方面，一是从职业准入源头把好素质关，要完善法律职业准入制度，从源头把好法治专门队伍素质关，这是推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化的重要环节。二是建符合职业特点管理制度，例如人民法院、检察院要进一步推动实施人员分类管理制度改革，加快建立法官检察官员额制、专业职务序列和单独薪酬制度，强化职业保障，提升法治队伍的职业尊荣感，实现责、权、利相统一。

［1］高红燕.现代法律意识:中国法治现代化的基础［J］.宿州教育学院学报，2003(5).

［2］吴 斌，汪公文.我国公民法律意识之矛盾分析［J］.当代法学，2003(9).

［3］夏锦文，蔡道通.论中国法治化的观念基础［J］.中国法学，1993(3).