浅谈个人信息档案的权利构成

□董月仙

(山东工商学院，山东 烟台 264005)

当代社会，政府通过各种途径掌握了大量的私人信息，由此形成了数量庞大的个人信息档案。这些档案既关系到私人的信息安全问题，也关系到政府拥有的档案资料的安全问题。近年来，随着政府信息公开制度的深入推进，类似不动产统一登记引发的房产公开等问题争论不断，其背后包含的实际就是个人信息档案的使用问题。要回答这些问题，首先必须从根本上厘清个人信息档案的权利属性、权利主体、权利内容等理论问题。

1 个人信息档案的权利属性

1.1 个人信息档案是个人信息与档案的有机统一

个人信息档案，包含着两方面的内容:个人信息档案首先是一类档案，是以档案形式表现出来的对国家和社会有保存价值的各种有关个人的文件、图表、声像等不同形式的历史记录，例如名人档案、个人在重大历史事件中的档案记载等。其次，个人信息档案历史记录的内容是个人信息，既可能涵盖公民的自然情况、健康状况、婚姻状况、财产状况、宗教信仰状况等内容，也可能涉及个人在重大历史活动中的心路历程、参与程度等动态的活动轨迹等。因此，分析个人信息档案的权利属性，既要看个人信息档案的这种档案存在形式，也更要关注个人信息档案的个人信息内容。

正因为个人信息档案是个人信息与档案的有机统一，因而认知个人信息档案的权利属性就应当特别注意个人信息档案在形式和内容方面这种特殊性。那种更多将个人信息档案混同于一般档案的权利定性，从根本上讲就是因为没有充分注意到个人信息档案“个人信息”的这种特殊性。

1.2 个人信息档案兼具财产权与人格权双重属性

同所有的档案一样，个人信息档案首先表现为一种财产，亦即档案财产。这类财产，既可能表现为国家所有，如国家档案馆保存的绝大部分个人档案，也可能表现为集体所有，如企事业单位保管的个人档案，甚至还存在个人所有，如许多名人后代保管的名人的部分极具研究价值的资料，等等。个人信息档案作为一类特殊的档案财产，因其“对国家和社会有保存价值”而产生很强的物质价值，这种物质价值与文物的价值并无二致，表现出极强的财产权属性。正是从这个意义上讲，公开个人信息档案，首先是个人信息档案所有权人依法支配个人信息档案财产权的行为。

其次，个人信息档案更是以档案的形式表现出来的个人信息，是个人从事各类社会活动所直接形成的历史记录，涵盖了公民隐私权、人格尊严等内容，具有明显的人格权属性［1］。个人信息档案的这类权利特性，明显区别于其他档案，也是同样“对国家和社会有保存价值”的文物所不具有的。公开个人信息档案，同时也是个人信息档案涉及到的个人人格权的昭示，无疑是对个人人格权的处分。

因此，我们说个人信息档案的权利属性既有明显的财产权特点，又有丰富的人格权内容，亦即兼具财产权与人格权(人身权)的双重属性。正因为个人信息档案兼具财产权与人格权(人身权)的双重属性，所以，个人信息档案公开绝不像一般档案公开那样按部就班，必须充分考虑法律设定的个人信息公开的外边界，特别是个人隐私保护的问题。

2 个人信息档案的权利主体

2.1 正确认识个人信息档案权利主体的内涵

同个人信息档案的权利属性相关联，个人信息档案的权利主体绝不能简单地表述为国家所有、集体所有或者个人所有。国家所有、集体所有或个人所有仅仅解决了作为特定物的档案的财产所有问题，并没有真正考虑个人信息档案的人格权属性。我们知道，如果剖开个人信息档案所记载的个人信息，这些特定物就是一堆毫无用处的废纸，规定此类“废纸”般的物到底是归国家所有还是集体所有或者个人所有几无意义。因此，与其说国家、集体亦或个人是个人信息档案的所有主体，毋宁说它们是个人信息档案的管理主体。

将“所有主体”变更为“管理主体”，表面看抹煞了个人信息档案作为财产的所有权归属，但深层次上看，恰恰体现了个人信息档案这种具有极强人格权(人身权)属性的财产的特殊性，是对个人信息权利主体的真实反映。正是基于这样的认知，我们说界定个人信息档案的权利主体，应当摒弃传统意义上的财产权视角，从财产权与人格权(人身权)相结合的角度，将个人信息档案的“所有主体”明确为“管理主体”。

2.2 正确认识个人信息档案所涉及的“个人”的主体属性

之所以将个人信息档案的“所有主体”变更为“管理主体”，同时还与个人信息档案中“个人”的地位紧密相连。从权利本源上讲，“个人”才是个人信息档案的真正权利人，是个人信息档案记载的个人信息的真实拥有者，基于部分个人信息确实对“国家和社会具有保存价值”的需要而形成的个人信息档案，只不过是一种固定记录个人信息的方式和手段而已。因此，如果从个人信息档案的人格权属性角度看，个人信息档案所涉及的“个人”才是个人信息档案的真正权利主体。他们应当真正具有支配个人信息档案的主体权利，即信息自决权。即便这些“个人”已经不在，这类“信息自决权”也应当按照继承法的规定由相应的权利人予以继承，而不是因为这些“个人”走进历史就简单得出“信息自决权”消失的结论。

如此一来，个人信息档案的权利主体，就应当区分个人信息档案的权利属性分而论之:从财产权及档案财产的角度，现行法律所确立的档案财产的“所有主体”本质上仅仅是“管理主体”，还不能称之为真正意义上的权利主体;从人格权的角度看，个人信息档案所涉及的“个人”才是个人信息档案的真正权利主体。他们应当真正具有支配个人信息档案的主体权利。

3 个人信息档案的权利内容

如果单纯讨论个人信息档案的权利内容，不能回避个人信息档案所具有的一般所有权的权利内容，但考虑到我国个人信息档案的实际需要，论及个人信息档案的权利内容，应当着重讨论蕴藏在其中的“个人信息自决权”。应当看到，“个人信息自决权”作为个人信息主体的权利内容，其内涵极其丰富。我国当前的档案立法，恰恰在这一方面未能很好地彰显个人信息主体的这一地位。

3.1 个人信息档案的认定

个人信息档案中的“个人信息自决权”，首先是个人有权参与“对国家和社会具有保存价值”的个人信息的认定。“对国家和社会具有保存价值”是一个与时代发展相适应的价值判断标准，客观上需要国家、社会和个人根据时代发展的要求合力作出判断。这类参与，首先应当体现为公民个人对档案立法及其规范性文件制定的广泛参与。在档案立法及规范性文件制定过程中，一直存在一种错误认识，即档案立法跟公民利益关系较为疏远，无需像行政处罚立法一样面向社会征求意见，于是乎，档案管理部门通常根据自身行政管理的需要，制定发布了大量的档案法律、法规和规章，以及数不胜数的档案管理规范性文件，其中有关“对国家和社会具有保存价值”的个人信息的认定大都表现为管理机关的法规裁量。殊不知，正是这种“合法”的法规裁量，从根本上剥夺了个人信息档案(真实)权利主体的自决权。当然，公民个人参与档案立法及规范性文件制定，解决的仅仅是规范问题，具体的操作同样应当听取公民个人的意见。例如，社会上拐卖儿童行为猖獗，是否在新生儿刚出生时就采集指纹、DNA等能够识别新生儿的个人信息，目前档案立法及相关的规范性文件并没有明确规定。但是，从预防和打击拐卖儿童的角度看，上述信息对国家和社会无疑极具“保存价值”，因此，是否列入新生儿出生信息档案中，就应当充分征求新生儿监护人的意见。

3.2 个人信息档案的知情

个人信息档案中的“个人信息自决权”，同时应当依法充分保障个人信息权利主体的知情权。个人信息档案本来就是在个人参与政治、经济、社会、文化等活动中形成的以档案形式表现出来的历史记录，不能也不应存在未经个人参与形成的个人信息档案。因而，任何个人信息档案，对个人自身而言，严格说来并不存在保密问题，其依法利用个人信息档案的权利理应得到充分的保障。现代社会，即便是对违纪违法公民的处罚或者惩戒所形成的个人信息档案，如罪犯、劳教人员的档案，首先要做的是依法告知违纪违法行为人将要记入个人档案的违纪违法事项，然后才是归档。严格讲，任何涉及个人信息的归档内容，都应当有公民个人的签名确认，而不是搞暗箱操作。试想，一个兢兢业业工作20年的小科员，有一天发现自己一直不能被提拔的事由竟是——有人在其个人信息档案中放置了违法乱纪前科的黑材料而自己浑然不知。实践中，正是这种个人查询自己档案机制的严重缺失，使得公民从出生到死亡都不曾见过自己的档案，这不可避免地会造成某些错误得不到纠正的情况［2］。这样的不幸如何避免发生?恐怕唯有充分保障个人信息档案权利主体的知情权。

3.3 个人信息档案的利用

个人信息档案中的“个人信息自决权”，还应当充分保障个人信息主体利用个人信息档案的权利。个人信息主体利用个人信息档案，本来是一项不言自明的权利，但令人不解的是，现行档案立法恰恰对个人信息主体这项应有的权利予以剥夺。以规章形式出现的《企业职工档案管理工作规定》明确规定，任何个人不得查阅或借用本人的档案。表面看，这项的规定意在防止个人改动本人的档案，殊不知实际上也剥夺了个人信息主体利用个人信息档案的权利。防止个人擅自改动本人的档案固然重要，但与之相比，保障个人信息主体依法利用个人信息档案的权利更重要。从一定意义上讲，保障个人信息主体利用个人信息档案的权利应当成为个人信息档案的首要目的，因为对于个人信息归档而言，“对国家和社会具有保存价值”的价值衡量首先指向个人信息主体对国家和社会的存在价值，包括了个人信息主体依法利用个人信息档案所彰显的个人价值与社会价值。这样一来，对本人而言，个人信息档案从根本上就不应该列为内部事项管理或者控制使用范围，或者即便列入内部事项管理或者控制使用范围，也不应形成对个人信息主体依法利用个人信息档案的限制。唯有如此，才能为个人信息主体依法利用个人信息档案敞开制度建设大门。

个人信息档案的利用，涉及问题最多的是个人信息档案的“他用”。基于个人信息亦或个人隐私保护的需要，个人信息档案的收集、管理、利用、公布或开放原则上应征得“个人”的同意［3］。如前所述，个人信息档案不是一般财产，不同于一般意义上的物。国家机关、企事业单位制作形成个人信息档案的过程中，在“对国家和社会具有保存价值”这一总原则指导下，应合理确定个人信息的范围。在具体操作上，应当充分征求个人意见，尽可能地对个人信息单独归档、单独管理，涉及到他人利用个人信息档案的情况，除保守国家秘密或其他正当事由的需要，应当征得“个人”的同意。即便是确因国家利益、社会公共利益的需要，利用了个人信息档案，也应当在事后告知本人，这实际上也是尊重个人信息自决权的一种方式。那种未经本人同意或者事前事后也没有通知本人就擅自利用个人信息档案的行为，本质上是漠视个人信息主体信息自决权的一种侵权行为，特别是那种借利用个人信息档案牟利的行为，更应当受到法律的制裁。

［1］马俊驹.我国人格权基础理论与立法建构的再思考［J］.晋阳学刊，2014(02):111－121.

［2］周汉华:中华人民共和国个人信息保护法(专家建议稿)及立法研究报告［M］.北京:法律出版社，2006:47－48.

［3］史卫民.大数据时代个人信息保护的现实困境与路径选择［J］.情报杂志，2013(12):8－10.