县域新型城镇化发展的困境与思路:以福建省德化县为例

□林秋玲

(中共泉州市委党校，福建 泉州 362000)

县域之间地理条件、历史资源禀赋、经济社会发展情况差别较大，新型城镇化应如何推进呢?李克强总理在推进新型城镇化建设试点工作座谈会上指出，中国各地情况差别很大，推进城镇化要充分发挥基层的首创精神，因地制宜、分类实施，试点先行。作为沿海山区县，2013年9月，德化被列为福建省新型城镇化试点。

1 德化县城镇化发展现状及特点

德化县位于连接沿海发达地区和内地山区的闽中，土地面积2232平方公里，辖18个乡镇，常住人口28.22万人，城镇化率72.3%，位居福建省县级城镇化率第一位。其通过实践走出了一条富有特色的城镇化道路。

1.1 实施“大城关”战略，积极引导农民就地城镇化

德化是中国三大瓷都之一，陶瓷业是德化的支柱产业。德化县地处山区，土地面积大，人口居住分散。为了推进陶瓷业发展，1985年，德化县委、县政府提出”相对集中全县的人力、物力和财力，首先支持城关地区发展乡镇企业，特别是陶瓷业”的发展思路。1992年，县委又提出“小县大城关”的战略构想，优先把生产要素投向城区，持续做大城关。在“大城关”发展战略的指导下，经过30多年的发展，城关地区陶瓷企业从229家增加到1400多家。产业集聚提供了大量就业机会，吸引了大量农民向县城聚集。城关的浔中镇与龙浔镇面积107.16平方公里，常住人口22.8万，占全县人口80.6%。全县92.6%小学生在县城就学。

1.2 完善公共服务，积极推进进城农民基本公共服务均等化

大量进城农民集聚在县城必然增加对教育、医疗、住房等公共服务的需求。德化县认真探索，积极推进进城农民基本公共服务均等化。一是增加公共服务供给。尤其是教育方面，2013年，城关两镇就有16所小学，67所幼儿园。二是健全社会保障制度。如积极推动城乡居民低保、养老保险、医疗保险和医疗救助等待遇的一体化，探索统一城乡优抚对象抚恤补助标准和城乡居民交通等事故补偿标准。三是重视保障房建设。积极探索建立适应德化实际的住房保障体系，据统计，德化已建和在建造福工程、裕民小区和在工业区配套建设的各类经济适用房、限价房、公租房等，总数达到了16000多套，总面积达150多万平方米，城镇低收入和部分中等偏下收入家庭住房困难问题得到有效缓解，进城和外来务工人员居住条件得到改善。

1.3 重视机制创新，积极推进农村产权制度改革

德化县城集聚了全县三分之二多的人口，而农民保留在农村的地权、山权、林权、水权、房权等却处于闲置的状态。德化县针对这种情况，做出了积极探索。一是建立农村产权交易中心。德化县成立了全省首个县级农村产权交易中心，积极推进农村闲置产权流转。目前，已完成森林资源流转面积1.85万亩，流转金额1663万元。全县共流转耕地1089宗3.04万亩、涉及土地承包农户1999户。同时，积极推动农村产权抵押贷款探索。通过与德化县信用联社对接，来自三班、国宝、水口等乡镇4户农民分别以农村住房所有权、土地承包经营权、林地使用权和林木所有权作为担保，经产权抵押登记后，依法与县信用社签订贷款协议4份，贷款金额共41万元。二是积极探索土地、木权退出机制。稳妥开展宅基地置换和流转试点，鼓励农民拆房退旧宅基地，复垦成耕地，置换城区保障房购买指标。大力开展以林权换收益、以收益换限价房“林权两换”改革试点。截至目前，县林业实业公司、竹木投资公司、县石龙溪采育场已分别在桂阳乡洪田村、水口镇湖坂村、龙门滩硕儒村开展了森林资源有偿转让模式的试点工作，试点面积共15000亩，经测算，大约可换购进城农民工限价房约130套。

1.4 重视生态保护，强化生态支撑

德化的陶瓷产业快速发展，但生态环境并未遭到破坏。德化林木蓄积量1309万立方米，占泉州市的55%，是福建省重点林区县之一;森林覆盖率77.7%，居泉州市首位;生态环境质量居全国第29位、福建省首位，是“全国绿化模范县”、福建省最佳人居地、中国最佳生态旅游县、全国低碳旅游试验区。这主要得益于政府对环境保护的重视，很早结束了“以柴烧瓷”的历史。1982年，德化就提出“以电代柴，发展瓷业”的战略决策，后来，又推广应用柴油、液化石油、天然气等新能源，实现了清洁生产，解决了“林瓷之争”，促进了生态环境的保护和发展。

2 推进县域新型城镇化发展的问题与困境

德化成功实施了“大城关”战略，工业与人口在县城高度集聚。这促使城镇公用基础设施和公用生产设施可实现共用，环境污染能综合治理，增强了城镇集聚效应，促进了县域经济发展。然而德化常住人口城镇化率虽达72.3%，但户籍人口城镇化率却只达21.52%，两者相差50.78个百分点。大量农业转移人口市民化及农村空心化问题对政府提出了较大挑战。当地政府已积极探索，但在新型城镇化推进中仍有些难题需要面对。

2.1 人口高度聚集，公共服务供给与需求不平衡

随着大量的农村人口进城，城关两镇以全县30%建设用地承载了80.6%的常住人口，人口密度高，基础设施不足，公共服务滞后，交通拥堵等等问题日益显现，尤其在教育、住房方面问题更加突出。一是教育资源供应不足。如位于德化县城第二实验小学分校26名老师，要教11个班，共560多名学生。师生比率达1/21.5，高于正常的师生比率1/19.5。二是房价居高不下。人口高度集聚也导致住房供求紧张，房价居高不一。目前德化商品房楼盘5500－8800元/m2，一些地段的房价比泉州、晋江和石狮的还贵。一些企业高管、经济收入较好及工作较稳定的人群选择在厦门、泉州购房置业，甚至在德化瓷厂工作的普通工人也到泉州、晋江、南安等地购房。

2.2 农村空心化，发展活力不足

德化县除龙浔及浔中两个城关镇的其他9个建制镇，常住人口最多的是三班镇19172人，最少的是南埕镇3514人，平均常住人口7170人。农村居民点过于分散，大多数行政村人数低于500人，60岁以上人口比重达到11%，农村呈“空心化、老龄化”现象，农田村居大面积抛荒空置，农村公共资源不能得到整合利用，发展活力不足。以农村教育为例，因农村学校生源急剧减少，有11个乡镇没有初中校，赤水镇、桂阳乡和汤头乡3个乡镇没有小学，有的学校的学生只有个位数，如杨梅小学及阳山教学点只有1个学生，大铭中心教学点只有2个学生。学生少，教学质量难以保证，有些人为了孩子教育，也只能选择到县城两镇就业生活，这导致农村人口大量流失。

2.3 产业结构调整滞后于城镇化发展水平

城镇化进程实质上是人力资本、资金、土地等生产要素在空间上向城镇集聚，生产要素集聚必然促使物流、科技、金融等生产服务性行业发展，从而推动第二、三产业和整个社会的产业结构升级。因此，城镇化推进过程也是经济产业结构调整优化过程。2013年，德化城镇化率达72.3%，三次产业结构比例为6.2∶59.7∶34.1;从福建省情况看，福建省城镇化率达60.8%，三次产业结构比例为8.9∶52∶39.1;从全国情况看，全国城镇化率达53.%，三次产业结构比例为10∶43.9∶46.1。可见，德城镇化率虽然发达，但服务业结构比重低于全国、全省平均水平。德化高城镇化率是以工业化为支撑，服务业发展明显不足，产业结构调整明显滞后，这不利于德化城镇化质量的提升。

2.4 新型城镇化建设资金紧缺

新型城镇化的本质是人的城镇化，是要让农村人口真正市民化，享有和城镇居民一样的社会保障体系和基本公共服务。这需要在基础设施、住房配套、社会保障、教育、卫生、就业等方面均需大量资金投入或财政补贴。在当前省、市(州)、县(市、区)的财税体制下，县级财力一般较弱。德化是山区小县，自有财力不足，仅能保吃饭，保运转，资金紧缺明显。资金不足已成县域新型城镇化发展的一大难题。

2.5 农村产权退出法律机制尚未建立

虽然德化在农村产权方面做了大量探索，但目前进城农民农地退出有效机制尚未建立。一是农民工在城镇就业和生活保障的不确定性使农民工仍然对农村土地存在较高的依赖性;二是政策和法律上存在不一致性;三是缺乏有效的激励机制。这都影响了农民工从农地退出的积极性，制约了农村闲置土地集中利用。这些改革和创新涉及政策、制度、利益、社会、法律等问题，已成为推进新型城镇化的难点，需要时间探索、需要实践尝试，更需要针对各地自身条件和发展要求创造性地解决。

3 推进县域新型城镇化发展的思路

目前，一般将城镇化进程划分为3个阶段:城镇化水平在30%以下为初期阶段;30%一70%为中期阶段，城镇化进入加速期;70%以上为后期阶段，城镇化进入高级发展阶段，城镇人口比重的增长又趋缓慢甚至停滞，城镇化进入平衡阶段。当前德化县的城镇化率为72.3%，已过了中期加快发展阶段，进入增长趋缓甚至停滞的后期阶段。因此，应在对德化城镇化发展阶段科学判断基础上，结合新型城镇化的含义，以问题为导向，积极探索德化新型城镇化之路。

3.1 转变思路，调整发展战略，统筹城乡发展

据经济学的边际报酬递减规律，当城镇规模到一定程度时，随着城镇的扩大，其成本将会凸显，收益转向负值。“大城关”战略推进了德化城镇化高速发展，但随着人口高度聚集，带来了县城基本公共服务均等化压力大、农村空心化等一系列问题，已不适应城镇化发展要求。因此，政府应根据德化城镇化发展阶段，转变思路，将“大城关”战略调整为“城乡统筹发展战略”。在新型城镇化进程中，即要重视县城的发展，推动大城关由“大”向“优”转变也要重视乡村的发展，缩小城乡差距。特别是要根据城乡的不同属性和功能，注重城乡资源合理配置，生产要素有序流动，促进城乡空间合理布局，破除城乡二元结构，缩小城乡差别，实现城乡协调发展。

3.2 重视城镇化系统设计，构建合理城镇体系，优化城镇布局

合理城镇布局能够促进中心点作为增长极带动周边地区发展，实现区域均衡发展。针对农村空心化问题，德化应重视城镇系统设计，在县域内选择若干个基础条件好的中心镇、中心村，通过优势中心点的培育推动周边地区发展，形成“县城——中心镇——中心村”三级城镇体系。一是大力推进重点中心镇建设。选择两个镇如三班、雷峰、上涌作为中心镇，推进县城合适产业向其转移，加大招商引资，培育提升特色农业，重视增加公共服务设施与基础设施建设，鼓励农业人口就地城镇化并吸引县城人口回流，减少县城两镇人口压力。二是重视中心村建设。选择若干人口比较集中，条件较好的村作为中心村，集中项目和资金重点支持，让中心村成为农业产业化、农业现代化的载体。三是加快城区环城路建设和县乡道路，构建便捷顺畅的综合交通网络体系。改善道路通行条件，加大扶持力度，完善城市公共交通体系，推动农村客运健康发展，增强县城、中心镇、中心村对周边辐射带动。

3.3 完善县城综合服务功能，提升城镇化发展质量

随着人口大量在德化县城集聚，居民对服务的数量与质量需求大大增加。因此，应重视城市服务功能的完善，提高居民生活质量。一是完善公共服务供给。在县域内按要求统筹安排专项补助资金，布局建设教育、医疗卫生、文化体育、社会福利、社会养老等公共服务设施。尤其是要保证义务教育均等化，除政府财增加对教育投还应积极鼓励社会各界捐资助学，多渠道筹措教育经费，弥补教育投入的不足。要进一步统筹教育项目建设资金，加快城区学校扩容扩建步伐，解决城区学校班生额偏大、生均教育资源不足的问题。二是重视生活性服务业发展。生活性服务业如餐饮业、住宿业、家政服务业、美容美发业是直接向居民提供物质和精神生活消费产品及服务。生活性服务业的发展既能方便居民生活，又能扩大消费需求，增加就业。三是重视生产性服务业发展。在城镇经济发展中，把加快发展服务业尤其是农业、陶瓷业服务的生产性服务业作为城镇产业结构调整的重点，提高服务水平，显著提高第三产业的增加值比重和就业比重，逐步实现“三、二、一”的结构，增强综合服务功能。

3.4 发展现代农业，建设美丽乡村

德化县农业人口少，地又多，因此应重视现代农业发展。一是加大基础设施建设力度，提升农业发展条件。重点加大农田水利设施、农村公路、公村电力设施的投入力度，进一步提升现代农业发展的基础与条件。二是重视新型农业经营主体的培育。积极引导农村土地有序流转，促进农地适度规模经营，大力培育合作组织、龙头企业等新型经营主体，积极探索土地流转新机制、新模式，引导农民以入股的形式流转土地，由村集体控股的农业合作社进行规模化生产、市场化经营，形成了“合作组织+龙头企业+农户”的经营模式。三是借鉴台湾经验，发展特色高效农业，建立农业特色产业园区，发展乡村旅游。四是建设美丽乡村。在农民自愿基础上，参照城市棚户区改造和造福工程危房改造等相关政策，实施旧村、空心村、城中村改造，提高居民自来水和无害化卫生户厕普及率，提升乡村人居环境质量。

3.5 深化体制机制改革，突破新型城镇化发展的制度壁垒

体制机制创新是提高城镇化质量，推进县域新型城镇化健康有序发展的保障。一是合理调整乡镇行政区划。龙浔与浔中两镇人口以非农就业为主，可以考虑撤镇改为街道建制，以此推进政府体制、机制、服务理念、思想观念的转变。二是加快农民转为市民退出机制探索。加快农村产权确权工作，创新农村土地流转模式、利用方式及利益分配机制，进一步优化德化农村产权交易中心，规范流转行为，提高服务能力。稳妥开展宅基地置换和流转试点。探索进城务工农民以林权换收益、以收益换限价房。三是加快农民转变市民资金保障机制探索。积极探索以市场化为主导的资金投入机制，尤其要出台政策，鼓励民间资本以PPP(Public－Private－Partnership，公私合营)的形式参与城镇公共设施、社会事业的建设，以弥补当前财政资金的不足，加速新型城镇化进程。

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