浅析宅基地使用权流转问题

2015-08-15□张宇

山西经济管理干部学院学报 2015年2期

□张宇

(江苏师范大学，江苏苏州 215624)

农村宅基地是农民的重要财产，是农民的“安身立命之所”。农村宅基地使用权也是农民的一项重要的用益物权，关系着农民的切身利益，需要重视与保护。尽快建立与完善农村宅基地使用权流转的制度，有利于维护广大农民的切身利益和促进经济社会的可持续发展。

1 宅基地使用权的概念

我国的宅基地分为城市宅基地和农村宅基地，而我国城市的土地属于国有土地，农村的土地属于集体土地。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第一章第十条对宅基地做出了界定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”因此，我国的宅基地即指农村宅基地，并不包括城市宅基地。

《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第十三章第一百五十二条对宅基地使用权做出了明确的法律规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”《物权法》的这一规定明确了宅基地使用权的客体是集体所有的土地，也即表示宅基地使用权是指农村宅基地使用权，而不是城市宅基地使用权。

2 宅基地使用权流转的现实困境

国家出于保护耕地的国家利益和维护农民的切身利益等方面的考虑，法律法规一直以来都对宅基地使用权的流转进行严格地限制，这不仅没有使耕地不断减少的现象得到解决，也没有维护好农民的切身利益，反而在一定程度上损害了农民的利益，使农民没有拥有完整的宅基地使用权这一用益物权。然而，目前有很多因素阻碍着宅基地使用权流转的实现，具体而言，目前宅基地使用权流转主要面临着以下一些现实困境。

2.1 法律规定不健全，存在漏洞与矛盾

2.1.1 相关立法匮乏

目前，我国关于农村宅基地使用权方面的法律规定不仅数量较为有限，而且效力层次也相对比较低，我国至今仍没有颁布一部专门关于宅基地使用权的法律。对宅基地使用权的管理和具体操作主要是依赖于一些规范性文件和地方性法规，很多地方也相继制定了一系列关于宅基地使用权管理方面的政策和办法，然而，由于各地制定的政策和办法不尽一致，在很大程度上存在差异，而且在管理方式上也有所不同，因此，管理效果不尽理想。我国在城市国有土地使用权方面的立法相对较为完备，而在农村宅基地使用权管理方面的法律规定则较为欠缺。目前，我国关于宅基地使用权的一些法律条文主要分布于《宪法》《物权法》《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)等法律中，这些法律条文不仅数量较少，而且仅仅只是对宅基地使用权的集体所有性质和总体框架等作了较为笼统的规定，与其他的用益物权相比，在宅基地使用权方面的立法规定比较匮乏。这不仅给宅基地使用权的管理带来了一定的难度，而且使宅基地使用权在整个行使过程中都无法可依，不利于农民合法权益的行使与维护。

2.1.2 法律规定存在漏洞，且相互矛盾

《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)第三章第一节第三十七条规定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”然而，张国华博士指出，《物权法》又规定公民可以将所有权属于自己的房屋进行抵押。［1］根据“地随房走”的原则，在农村居民抵押自己房屋的同时，必然也会造成将宅基地使用权同时抵押的情况。这一社会现实反映出了法律规定之间存在的矛盾。

《土地管理法》第五章第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地。”而在现实生活中，当农村村民的子女继承父母的房屋时，必然也继承了房屋所占的宅基地，这就使他们拥有了不止一处宅基地。这种“一户多宅”的情况是法律规定存在的漏洞所致。

《物权法》第十三章第一百五十二条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。”但是，并没有对“宅基地使用权人”这一主体进行明确的说明和规定。

以上关于宅基地使用权方面的这些法律条文存在的漏洞，相互之间存在的矛盾，不仅不利于对宅基地使用权的管理，而且给执法和司法过程也带来了很多不便之处，影响农民权益的保障。

2.2 农村村民的权利受到侵害，且难以融资

2.2.1 农村村民的用益物权残缺不全

《物权法》第十三章设专门的一个章节对宅基地使用权进行了规定，并将其归于第三编用益物权之内，这是我国第一次以基本法的形式对宅基地使用权进行规范，实属一大突破。《物权法》第十章第一百一十七条规定:“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”然而，第十三章第一百五十二条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。”很显然，这表示法律并不认可农村村民对宅基地使用权的收益权，仅仅只赋予其占有和使用的权利，这使农村村民所拥有的宅基地使用权成了残缺不全的、并不完整的用益物权，这在实质上并没有使农村村民的权利得到维护和保障。

此外，严格限制宅基地使用权的流转即使在一定程度上有利于农村村民住房权的保障，但是，却在更大程度上阻碍了农村村民身份的转换和移居的自由。而且，在不断发展的社会主义市场经济体制下，严格限制宅基地使用权的流转使其价值不能得以充分实现，使农村村民缺失收益权，这使其拥有的用益物权也因此变得不完整。有学者指出，应淡化宅基地使用权取得后作为对住房权保障的功能，而是仅仅使宅基地使用权在其设立阶段体现一定的社会保障性质［2］，以赋予农村村民完整的宅基地使用权。

2.2.2 农村村民难以实现融资

目前，我国的城市化进程在不断推进，社会主义新农村建设也在不断完善，越来越多的农村村民往城市流动，或是转向非农产业，自己从事经营产业，这就难免会遇到资金短缺的困难。而宅基地及其地上的房屋是农村村民最主要的财产，也是其筹措资金的重要资产。有学者指出，宅基地使用权具有巨大的潜在市场价值，其不能实现流转，也就不能使其潜在价值转变为收益，成为农村村民进城就业和定居的资本。［3］此外，严格限制宅基地使用权的流转使农村村民失去实现融资的重要渠道，从而难以扩大其产业。

2.3 宅基地大量闲置使土地资源利用率低，不利于耕地保护

由于法律上存在的漏洞与矛盾，通过合法继承或赠予等方式获得宅基地的现象屡有发生，这使得不少农村村民通过合法的途径拥有了多处宅基地，与法律规定的“一户拥有一处宅基地”相违背，然而目前的法律严格限制宅基地的流转，导致多处宅基地闲置，无人居住。另一方面，随着城市化的不断发展和城乡一体化进程的不断推进，越来越多的农村村民向城市转移，有的长期留在城市工作，很少回农村，有的随子女去城市居住，有的在城市买房定居，他们都长期留在城市，导致在农村长期居住的人口逐渐减少，而宅基地的数量却反而只增不减，这使得无人居住的宅基地及房屋长期闲置。有学者调查发现，在河南省平舆县，经济较为发达的村庄的空户率达到30%，较贫困的村庄达到20%～25%。［4］宅基地的大量闲置，使我国有限的土地资源更为紧缺，大大降低了土地资源的利用效率。

2.4 隐形流转现象大量存在，房屋买卖纠纷不断

2.4.1 隐形流转现象大量存在

一方面，随着城市化和社会主义市场经济的不断发展，农村经济水平迅速提高，很多农村村民或向城镇转移或开始从事非农产业，但当在城镇生活出现困难或者在想要扩大生产规模的时候，都会面临缺乏资金的问题。宅基地是农村村民最重要也是最主要的资产，而如今的法律法规却对宅基地使用权严格限制甚至禁止，这使农村村民难以通过合法流转宅基地使用权的途径获得资金，这就促使了农村村民将宅基地使用权进行私下交易。有学者经过调查发现，有60%左右的农村村民进行买卖房屋的交易时不履行房屋登记手续，而且很多农村村民也不知道该如何登记，去哪里完成登记手续。［5］可见，相关部门的管理也存在不到位。另一方面，城市的房价一直居高不下，一些城镇居民就会选择在城乡接合部等地购买价格较为便宜的房屋，如“小产权房”。也有些城镇居民想离开喧嚣的城市，向往农村的田园风光，有意向在农村买房，也有的想租住农村房屋以休闲度假等，这些都使得农村宅基地使用权拥有了流转的市场。农村村民想要转让宅基地使用权，城镇居民想要被转让，这供与求双方面的存在，导致宅基地使用权私下交易、隐形流转的现象大量存在。

2.4.2 房屋买卖纠纷不断

目前的法律法规对宅基地使用权的相关规定尚不完善，存在很多漏洞与矛盾之处，而且宅基地使用权和其地上附随房产的登记是任意事项。［6］这就使得宅基地使用权的私下交易及房屋买卖不受法律保护，房屋买卖的纠纷案件也日趋增加。私下交易发生后，当房价上涨或遇到拆迁补偿时，很多农村村民利益的诱惑，对宅基地使用权的转让产生悔意，以致将受转让的城镇居民或其他集体经济组织成员诉至法院。刘凯湘教授了解发现，北京通州区宋庄镇画家村至今已形成13起农民讨房诉讼，皆是卖房农民因反悔而起诉画家的案件。［7］房屋买卖纠纷的不断发生主要是我国法律对宅基地使用权流转的不合理限制以及尚未形成完善的宅基地使用权流转制度所造成的。房屋买卖纠纷的日趋增加，不仅由于缺乏相关的法律依据而不利于司法部门的执行与管理，也不利于社会的和谐与稳定。

3 宅基地使用权流转制度的若干构想

我国农村宅基地使用权流转制度的最终建立及其完善是一个系统且复杂的过程，不仅需要其自身制度的完善，同时也需要一系列完善的相关配套制度及系统且目标明确的理论基础为其作支撑。因此，要建立起一个符合我国目前实际需要的结构严谨的宅基地使用权流转体系，必须要构建系统的理论基础以及建立与完善相关的配套制度。

3.1 加强立法，健全相关法律法规

完善的社会法律制度和系统的法律体系是社会稳定有序发展的基础和保证。目前，我国还没有一部关于宅基地使用权的完整、系统的法律，并且，在目前的法律规定中，关于宅基地使用权的部分存在漏洞与矛盾之处，有些含糊其辞，操作性不强，这不仅不利于农村村民利益的保护，同时也给行政与司法部门在实践中的具体操作带来较大难度。因此，加强相关立法规定，健全与完善宅基地使用权方面的相关法律法规，制定一部专门关于宅基地使用权流转的法律迫在眉睫。有学者指出，目前我国农村宅基地方面的问题产生的根本原因就在于我国现行法律制度上面存在的设计缺陷，因此，解决现存宅基地问题的根本性出路就是对现行的宅基地法律制度进行研究与完善。［8］我国现行法律对宅基地使用权的流转做出了较多的严格限制性规定，致使现今的宅基地使用权几乎无法自由流转，这也就导致了目前很多非法流转情况的出现，不仅造成对农村村民权利的侵害，也挑战了法律的权威性，不利于法律对人们行为的强制性约束。所以，当务之急是应先由相关部门对现实情况进行实地调研与取证，然后结合实际情况对目前的与宅基地使用权相关的法律法规进行修改与完善，最终制定出一部专门的宅基地使用权流转的法律制度，从而对宅基地使用权的取得、行使、流转条件、流转程序等做出具有可操作性、具体的规定，实现宅基地使用权的规范、有序流转。

3.2 建立完善的农村社会保障制度

农村社会保障是国家通过法律的形式为那些因为疾病、伤残以及年老等丧失劳动能力而生活困苦的农村村民提供社会保障服务以保障他们的生存与发展。［9］当农村村民自身具备劳动能力时，他们可以通过自己的劳动获取自身生存和发展的基本来源，而当他们丧失了劳动能力的时候，即使他们拥有一块受法律保护的使用权不能转让的宅基地，也不能因此而具有生活来源，同样无法保障其生存和发展，此时，只能由国家通过建立完善的社会保障机制来解决其最基本的生存问题，以提高农村的社会保障功能。因此，以宅基地作为农村村民基本社会保障的思路应得到改变，应逐步建立完善的以农村养老保险、医疗保险等为内容的农村社会保障体系。徐保根教授指出，实现农村宅基地使用权自由流转的一个极为重要的外部经济条件和社会条件，就是建立农村医疗保险、养老保险等社会保障制度，不断推进城乡一体化的各种社会保障制度，以保障迁居的农村村民拥有可靠的生活来源。［10］要实现宅基地使用权的自由流转就要建立完善的农村社会保障制度，因为只有这样才能使农村村民在转让宅基地使用权后没有后顾之忧。此外，目前我国在农村的社会保障方面已经有了可喜的进步。夏和平教授指出，据中国人口统计年鉴的数据显示，我国2004年至2010年参与农村新型合作医疗的农村人口从0.8亿增长到了8.36亿，在这十年间，增长率由75.2%上升到了96.0%。而根据中经网的统计数据，我国农村居民最低保障人数自2009年起的3年以来分别为4760万人、5214万人、5313.5万人。［11］由此可见，我国农村的社会保障体系正在不断地得以完善。因此，以宅基地作为农村村民的基本社会保障为由而禁止宅基地使用权的流转，既不合理，也与社会现实相违背，不仅不能发挥保障农村村民合法权益的作用，而且不利于城乡一体化的社会保障体系的建立。

3.3 建立无偿与有偿相结合的制度，完善宅基地的退出机制

3.3.1 建立无偿与有偿相结合、有期限使用的制度

目前，我国实行的是无偿取得与使用的宅基地使用权制度，这曾在一定程度上发挥了保障农民利益的作用，然而，社会主义市场经济的不断发展和人民收入水平的不断提高，使得继续实行该制度的弊端日益暴露出来。有学者指出，若继续贯彻无偿使用制度，将不利于合理分配宅基地资源，使土地资源和耕地日渐紧张。［12］因此，笔者认为应实行无偿与有偿相结合的宅基地使用权制度。一方面，虽然我国农村的社会保障制度已在逐步完善之中，但要实现社会保障制度惠及所有农村村民还需要一段时间，因此，在宅基地的初始取得阶段，仍应使符合法律规定的农村村民无偿申请取得。另一方面，为避免土地资源的浪费，针对“一户多宅”及闲置宅基地等情况，应对占有超出相应规定标准宅基地的农村村民收取一定的费用，以减少浪费土地资源的情况。有学者强调，将无偿使用与有偿使用相结合，不仅可以减少多占滥占宅基地的现象，提高土地资源的利用效率，还可以有效发挥土地的市场价值，使房产价值得以盘活。［13］因此，应逐步建立无偿与有偿相结合的宅基地使用权制度，以节约、集约利用土地资源，有效保护耕地。

此外，还应对宅基地的使用规定合理的期限。现行法律规定，宅基地使用权只能在本集体经济组织内流转，而对宅基地的使用期限并没有做出明确的规定，在现实生活中，农村村民对宅基地的使用往往是无期限的。而当宅基地使用权实现自由流转时，其无期限使用的状况也应随之发生变化。有学者指出，实行有期限使用的宅基地制度可以将宅基地在期满不需使用时予以收回，以节约土地资源，而该期限可以参照我国城市国有土地上住宅的土地使用权期限为70年的规定。［14］笔者认为，暂时可以先试行期限为70年，而宅基地的使用期限具体为多少年更为合理，还需理论界的进一步研究和实务界的继续探索。

3.3.2 完善宅基地的退出机制

目前，我国农村对宅基地多占、滥占以及将宅基地闲置的情况实属多数，这对土地资源的集约利用和耕地的保护具有极大的不利影响。楚德江博士也指出:“实现农民从农村有序退出，既是实现农业现代化的必然要求，也是推进城市化进程的关键环节。”［15］然而，目前有效的宅基地退出的奖励和惩罚市场机制尚未建立，宅基地的退出机制不够健全，农村建新房拆旧房的行为也难以避免。［16］有学者指出，应通过逐步建立宅基地的收回补偿机制和多元化的农村住房保障体系，对退出的宅基地给予合理的补偿，以使农村村民自愿退出宅基地。［17］张世全博士强调，在建立宅基地退出机制的过程中，一方面，政府要构建稳定的宅基地退出补偿资金的来源，以给予宅基地退出补偿机制可靠的资金支持;另一方面，在鼓励退出、建立退出机制的过程中，要尊重农村村民自身的意愿，要考虑到各方面的承受能力，保证社会的稳定。［18］总而言之，要节约集约用地、保护耕地、解决宅基地大量闲置的问题、提高土地资源的利用效率，必须建立并完善宅基地的退出机制，以统筹城乡发展，推动社会主义新农村建设。

3.4 建立规范、有序的宅基地市场，规范隐形流转

在社会主义市场经济体制逐步建立之后，土地要素市场也随之逐渐建立起来，而因我国法律一直以来严格限制宅基地使用权的流转，宅基地的交易市场也因此难以建立。［19］实现宅基地使用权的自由流转、建立宅基地的交易市场并不是任由其无规则地随意流转，与之相反，必须对其进行严格规范，一方面，通过宅基地的流转使农村的房产得以盘活，另一方面，也要保证流转过程有序进行。［20］宅基地的隐形流转，不仅不断引发房屋买卖纠纷，而且不利于农村村民权利的保护。因此，必须通过不断探索逐步建立规范、有序的宅基地交易市场，引导宅基地合理、规范地进行流转，使隐形流转得以规范。

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