精准扶贫对贫困村公共产品供给影响的实证研究:基于H省Z村的驻村扶贫工作实践

□孔德斌

(扬州大学商学院，江苏 扬州 225127)

学界研究社会主义新农村建设问题，关注的焦点集中在以地域分布为主的村庄类型，或者是东、中、西部的农村比较，或者是南、中、北部的村庄分析，很少有学者关注贫困村的新农村建设问题。“加大贫困地区农村公共产品供给力度，是贫困地区农民增收的主要措施之一”。2014年6月起，笔者作为驻村干部，赴H省B县Y镇Z村挂职村党支部副书记，努力贯彻中央和H省的精准扶贫系列政策，统筹贫困村Z村的道路、桥梁、自来水、教育等公共产品的供给和扶贫物资分配，实施产业扶贫新战略，建立健全动态管理的精准扶贫工作机制。笔者的挂职期限为1年，但六个月的调研和实践下来，笔者发现精准扶贫从根本上改变了贫困村公共产品的供给和分配方式，有效缓解了农村公共产品和公共服务供给的“碎片化”倾向。如果我们能够加大贫困村的精准扶贫工作力度，充分发挥村党支部对农村公共产品多中心供给体制的核心领导作用，一定会探索出一条贫困村社会主义新农村社区建设的新路。

1 精准扶贫的时代背景与政策要求

1.1 精准扶贫的时代背景

改革开放以来，我国扶贫开发工作取得举世瞩目的成就，走出了一条中国特色扶贫开发道路，在人民生活整体达到小康水平的同时，贫困人口大幅减少。但是，贫困地区发展滞后的问题没有根本改变，按照国家的标准，到2013年底全国还有8200多万贫困人口，如果参考国际标准，还有两亿多人尚未脱贫。这些贫困人口的分布比较分散，呈现出“富裕地区有贫困村”“富裕村庄有贫困户”的复杂态势，每年都有不少群众“因病致贫”“因学返贫”，贫困人口不仅收入水平低，一些地方还面临着吃水、行路、用电、上学、就医、贷款等诸多困难，扶贫攻坚任务十分艰巨，大部分贫困地区的贫困人口集中分布在生产生活条件比较差、自然灾害多、基础设施落后的连片特困地区，基本上都是难啃的“硬骨头”。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村特别是在贫困地区。在这样的时代背景下，过去“大水漫灌”的“普惠式扶贫”难以起到预期效果，必须创新扶贫工作机制，实行“定点滴灌”的“精准式扶贫”，构建扶贫开发的动态管理机制。“要进一步解放思想，开拓思路，深化改革，创新机制，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，更加广泛、更为有效地动员社会力量，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，在全国范围内整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力。”

1.2 精准扶贫的政策要求

按照习近平总书记“扶真贫、真扶贫”的指示精神，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发［2013］25号)(以下简称《意见》)，对当前和今后一段时期内的扶贫开发工作进行了全面动员和部署。《意见》提出了精准扶贫的六项机制创新要求:

一是改进贫困县考核机制。由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变，取消限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发重点县的GDP考核要求，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为考核贫困地区党政领导班子和领导干部的主要指标。

二是建立精准扶贫工作机制。按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，数据输入全国扶贫信息网络系统，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，对贫困户实行“有进有出”的动态管理，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。

三是健全干部驻村帮扶机制。在各省、自治区、直辖市普遍建立驻村工作队(组)制度，确保每个贫困村都有驻村工作队(组)，每个贫困户都有帮扶责任人。各地要把驻村入户扶贫作为培养锻炼干部特别是青年干部的重要渠道，驻村干部是党员的一般挂职村党支部副书记，非党员的一般挂职村委会主任助理，落实保障措施，建立激励机制，实现驻村帮扶长期化、制度化。

四是改革财政专项扶贫资金管理机制。各级政府要逐步增加财政专项扶贫资金投入，加大资金管理改革力度，增强资金使用的针对性和实效性。整合扶贫和相关涉农资金，集中解决突出贫困问题，项目资金要到村到户，切实使资金直接用于扶贫对象。加强资金监管，坚持和完善资金项目公告、公示制度，积极发挥审计、纪检、监察等部门作用，逐步引入社会力量，发挥社会监督作用。

五是完善金融服务机制。引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增加贫困地区信贷投放。加快推动农村合作金融发展，规范发展村镇银行、小额贷款公司和贫困村资金互助组织，完善扶贫贴息贷款政策，扩大农业保险覆盖面。改善对农业产业化龙头组织、家庭农场、农民合作社、农场残疾人扶贫基地等经营组织的金融服务。

六是创新社会参与机制。建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度，支持各民主党派中央、全国工商联和无党派人士参与扶贫开发工作，鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发。

《意见》还提出了扶贫开发10项重点工作:村级道路畅通工作、饮水安全工作、农村电力保障工作、危房改造工作、特色产业增收工作、乡村旅游扶贫工作、教育扶贫工作、卫生和计划生育工作、文化建设工作、贫困村信息化工作等。

2014年8月1日，国务院批复同意，从2014年起，将每年10月17日设立为国家“扶贫日”。主要目的就是要引导社会各界关注贫困问题、关爱贫困人口、关心扶贫工作，通过表彰先进，号召全社会来学习身边的榜样，宣传凡人善举，动员广泛参与，倾举国之力打一场扶贫开发的攻坚战。《意见》出台后，各省纷纷制定了具体实施方案，H省也不例外，省委、省政府把60个贫困村整村推进扶贫开发列为“为民办十件实事”之首，组织省内各级政府部门、各中央派出机构、部分国企和大型民营企业参与定点扶贫工作。笔者所在的单位定点帮扶村是B县Y镇Z村。

2 基本情况与研究假设

2.1 Z村基本情况

Z村位于Y镇西部，离镇政府约10公里，周围群山环抱，共有11个村民小组，627户，2817人。村委会干部和村庄能人大多姓符，说明符姓家族力量较强，掌控了较多的村庄政治资源和经济资源。全村现有耕地11400亩，其中水田1300亩，旱田110亩，坡地9990亩，经济收入以橡胶、水稻、甘蔗、木薯为主，2013年全村总收入2340万元，人均纯收入6149元，远高于H省的贫困标准(家庭人均年纯收入低于2809元)。但该村贫富差距较大，根据2014年8月的识别数据，该村现有贫困户192户，贫困人口332人。海事局和保监局是该村的联手帮扶单位。

根据笔者调研，Z村当前最迫切需要解决的问题主要有两大类的问题。一是村庄公共产品供给严重不足，集中表现在道路不畅、饮水困难、桥梁失修、教育投入不足等。二是村庄缺少龙头企业的产业带动，在现有的以初级农业为主的产业格局下，增产增收潜力有限，脱贫任务艰巨。

经驻村工作组与村“两委”干部多次协商，大家逐渐达成共识:改善贫困村公共产品供给状况是“治标”，实施产业扶贫是“治本”，当前要以“治标”为主，利用“治标”为“治本”赢得时间和夯实基础。因此，笔者驻村期间的主要工作就是统筹Z村的公共产品供给和扶贫物资分配。

2.2 研究假设

(1)贫困村受财力限制，村庄公共产品“自筹”能力有限。但财力不是约束村庄公共产品供给的唯一决定因素，在人力资源较为丰富的贫困村，通过合理组织村民的志愿劳动可以在一定程度上抵消财力窘迫对村庄公共产品供给的不良影响。

(2)在村庄公共产品数量和质量有限的情况下，通过科学统筹贫困村公共产品供给的先后顺序以及合理确定、公平分配公共产品的受益对象等措施，可以提高贫困村公共产品的供给绩效，以较小的投入获得较大的经济和社会效益。

(3)实现贫困村、贫困户稳定脱贫的关键在于产业扶贫，但在现有的制度框架下，“资本下乡”常常脱离政策设计者的初衷，需要驻村干部等外来力量的制约和引导。村党支部在“黏合”村庄本土势力、驻村干部、上级有关部门、下乡资本以及社会慈善团体等各种力量，共同完成扶贫开发任务方面，发挥着核心领导作用。

3 项目实施与研究假设验证

3.1 扶贫项目进度与实施效果

H 省的精准扶贫政策，由省扶贫办统一组织实施，以县为单位展开。B县共有10个贫困村，B县扶贫办在每个村所在的乡镇设置了定点扶贫工作办公室，指派一名乡镇党委副书记作为定点扶贫工作办公室主任，负责支持和配合驻村干部开展结对帮扶工作。

2014年6月，笔者和其他单位的1名同事组成驻村工作组进驻Z村，挂职村党支部副书记，开展调研和实施扶贫开发项目。目前已经完成了贫困户的建档立卡和数据录入工作，下一步将按照“一村一品，一户一策”的原则，深入查找贫困原因，区别对待，结对帮扶，将整村推进与各户扶持结合起来，实施精准扶贫系列政策。由于产业扶贫投入大、见效慢，驻村工作组优先选择了项目扶贫，集中力量开展道路、基础教育、自来水、桥梁、产业扶贫等村庄公共产品的供给和分配。

3.1.1 村级道路畅通

Z村在笔者进驻之前，通过多方争取，获得了省交通厅“村村通”道路建设计划的立项和资助，修通了从镇政府至村委会的进村道路，总长10公里，总投资300多万元。但该条道路只是水泥硬化路，是村级主干道，从主干道至各个自然村的“最后一公里”问题依然存在，有4个自然村道路不通，需要筹集资金建设从自然村到主干道的公路，预算资金约50万元。

解决办法有三种:一是按照“一事一议”的方式，由各自然村或村委会进行筹资筹劳，分散建设或整体建设自然村道路。这种村庄自筹的方法受贫困村的财力限制，可行性较小。二是继续向上级部门争取项目或资助，将村道建设纳入县政府整体扶贫开发规划。这种国家拨付的项目每年都有，由于主干道刚修建完成，短期内上级部门同意继续修路的可能性不大。三是由驻村工作组牵头，调动各方面资源合力推进道路建设。这种第三方介入的方法理论上可行，但受到帮扶单位资金、技术和关系资源的严格约束。

经村“两委”联席会议研究同意，村民小组会议表决通过，最终采用了混合供给的方式，由驻村工作组负责安排“村企共建”事宜，发动3家民营企业和村委会签订种养合同，定点收购村民们种植的药材和饲养的山鸡，同时三家企业联合出资40万元修建村内道路，缺口的10万元折算为人工费用，由村民们采用志愿劳动的形式补足。

3.1.2 改善基础教育

Z村因为人口较多，所以保留了一所村办小学，但年久失修，属于“无校门、无厕所、无道路”的“三无”小学。按照H省委省政府全面实施教育扶贫工程的有关要求，驻村工作组对改善村庄教育采取了“第三方全包”的方式。

一是扩大“雨露计划”的覆盖面，即充分利用H省扶贫办提供的“免费职业中专教育”计划，将符合条件的贫困户适龄子女纳入“雨露计划”名额，三年就学期间免除学杂费，由省扶贫办每月提供300元的伙食补助，毕业后帮助推荐就业。该计划已实施三年，毕业生很受用人单位欢迎，对贫困户脱贫效果显著。通过“雨露计划”，基本解决了该村约10%的贫困户脱贫问题。

二是强化义务教育。驻村工作组利用私人关系，联系经济实力较强的同学、同事、老乡等，发动大家捐资助学，共募集资金5万元，在该村办小学设立助学金，给孩子们捐赠书包、课本等学习用品，确保每个贫困儿童不辍学。

三是开展义务支教活动。鉴于海事局和保监局这两个定点扶贫单位的工作人员整体文化素质较高，各个专业的硕士、博士人才较多，驻村工作组决定充分利用本单位的人才智力资源优势，建立健全提升贫困村基础教育水平的长效工作机制。在派出单位党委、工会的大力支持下，开展“博士支教”活动，定期派遣教学经验丰富、学历水平较高、为人公道正派的博士、硕士下乡支教，既给孩子们传授知识，又帮村民们改造思想和提高技术，从根本上提高劳动力素质和增强村庄可持续发展潜力。

四是联系有关部门进行校舍改造。驻村工作组将该村小学校舍的实际情况上报给省扶贫办、省民族宗教委、省教育厅等有关部门，引起了上级的重视，经过严格的现场考察、论证，最终决定由上级拨款500万元对校舍进行维修和翻建，基本解决了村小学的教育“硬件”设施不足问题。

五是改善村庄文化服务设施。海事局出资5万元，帮助Z村建设村文化活动室。保监局出资5万元，帮助Z村下属的11个自然村每村建设一套小广播。

3.1.3 自来水供给

Z村建有自己的水塔和供水系统，但离规划建设的村医务室较远。在笔者参与的一次村“两委”联席会议上，有人提出了为新建的村医务室修通自来水的建议，经村民代表大会表决，该建议获得通过，预算资金约5万元。经协商，驻村工作组认为自来水供给采取“帮扶单位+村庄自筹”的方式较为妥当。

具体做法是:由两家帮扶单位各出资1.5万元，购买管材、辅料等自来水供给原料，村民们提供志愿劳动，折算后补足2万元的缺口。但在具体实施的过程中遇到了一定的波折，部分村民以距离医务室较远、村医务室水平低下等理由，拒绝提供志愿劳动，导致项目施工进度一拖再拖。

3.1.4 桥梁修建

Z村位于神女峰山脚下，地势低洼，进村处的一条小溪“平时不见水、雨时水漫天”，原有的简易桥梁已成危桥，需要加固或者重新修建桥梁。由于溪面较宽，加固或重修的费用预算都超过了50万元，桥梁修建暂时搁置。

3.1.5 产业扶贫

产业扶贫被认为是贫困村稳定脱贫的长效机制，按照经典经济学理论，市场、技术、资金、人才是产业培育和发展的四大要素，但贫困村通常缺乏其中的某一个或某几个要素甚至四个要素全部缺乏，驻村工作组经过调研，确定了山鸡养殖和蜜蜂养殖两个产业扶贫项目。鉴于过去常有贫困户将猪苗、鹅苗等定点扶贫单位免费赠送的幼崽杀了食用的情况，驻村工作组力排众议，决定采取扶持种养殖大户的做法，将争取到的社会资本项目以及上级的产业扶贫孵化资金重点资助种养殖大户，鼓励他们扩大种养殖规模，就近雇佣贫困户劳动力，带动更多的乡亲脱贫致富。Z村的山鸡养殖已经达到5000羽，蜜蜂养殖有1000箱，随着养殖规模的扩大，组建农民合作社也提上了议事日程。只要未来不发生大的市场波动，专业化、合作化的产业扶贫项目将能有效地帮助一些贫困户稳定脱贫。

H省内一些产业扶贫做得较好，成为“扶贫示范村”，农民专业合作社蓬勃发展。种养殖大户牵头成立各种合作社，政府给予扶贫贴息贷款以及税收优惠等各种支持政策，或者将一些扶贫项目与农民合作社对接，实行整村推进，有效解决农村贫困突出问题。经济条件一般的村民甚至是贫困户，可以采取资金入股、土地入股、劳动力入股等多种方式参加合作社，在带头人的领导下，社员们协作生产、共担风险、共享收益。某县经过八年的实践探索，将种桑养蚕发展为全县农民包括贫困户增收致富的主产业，参加合作社的农民种桑养蚕效益平均每年递增25%，2013年桑蚕收入达1530万元，比2008年增长了将近20倍，这在一定程度上证明了合作社是贫困村产业扶贫的有效组织形式之一。

3.2 研究假设验证

笔者亲身参与和推动的Z村公共产品供给项目，有的成功，有的失败，但都能从正反两面验证相关研究假设。

(1)村民们的志愿劳动在一定程度上可以提高村庄的“自筹”能力，但其奉献热情取决于“信任”和“利益”两方面的因素。如果村干部们为人正派、办事公道，就可以获得村民们较高程度的信任，反之，村民们则倾向于信任驻村工作组这一外来力量。当村庄公共利益与村民个体利益冲突时，协调、补偿是至关重要的，否则，村民就会采取不合作的态度。村级道路修建成功和自来水供给失败两个项目较好地验证了第一个研究假设。

但是，也有学者对外来力量在乡村治理中的积极作用提出了异议。比如，叶一剑就认为，“解决中国的三农问题，出路一定不能是在目前局面下通过配备大学生村干部或乡官来解决。”我们认为驻村工作队(组)制度的实施，有利于驻村干部加速“融入”贫困村。

(2)根据福利经济学理论，同一商品对不同经济状况的消费者产生的效用是不同的，改善处于最不利地位的贫困人群的福利状况，可以极大地提高社会总效用水平，更好地提高效率和促进公平。通常情况下，贫困村产业扶贫项目带头人不仅不是最贫困的，而且是十里八乡的“小土豪”，但资助带头人可以产生“乘数效应”，带动更多的村民脱贫。所以，在扶贫物资和项目分配时，要统筹考虑“济困”与“帮能”两种情况，小额慰问金和物资可以优先分配给最贫困的村民，解除他们的燃眉之急，扶贫项目和大额专项资金应优先分配给带头人，增强贫困村的内部发展潜力，提高村民们合作脱贫的能力。Z村的春节慰问物资每个贫困户“见者有份”，但山鸡和蜜蜂养殖项目优先分配给合作社带头人，从实际效果看，“穷人”和“能人”都较满意，这就较好地验证了第二个研究假设。

(3)“嫌贫爱富”似乎是人的天性，但这一点并不适用于共产党员及其基层组织——村党支部，尤其是贫困村的党支部。中国共产党是工人阶级的先锋队，也是中华民族的先锋队。乔治·奥威尔在《1984》中说:“如果有希望，希望在无产者身上。”在多方力量参与精准扶贫的新格局下，贫困村的希望在哪里?贫困村党支部是村庄本土能人、驻村干部、上级有关部门、下乡资本和社会慈善团体等各方面扶贫力量形成工作合力的关键节点，党支部建设的好坏，直接决定了各方力量是“合作扶贫”还是“帮倒忙”，决定了贫困村公共产品供给体制是多中心协调运行还是继续“碎片化”。从这个意义上讲，作为新鲜血液和精准扶贫系列政策基层执行人的驻村干部，“挂职”贫困村党支部副书记或者村委会副主任，贯彻落实“帮思想、帮门路、帮资金、帮技术、帮党建”的扶贫工作“五帮”要求，将有助于提升贫困村党支部的战斗力，使得以贫困村党支部为主导的多中心治理体制运转更加流畅与有效。

4 结论

精准扶贫改变了贫困村公共产品供给的内外部环境。从外部环境看，产业资本“下乡”和社会志愿力量的介入，使得贫困村公共物品的外部供给主体从上级政府拨款的单一主体转变为上级政府、市场主体和社会公众的多主体联合供给。从内部环境来看，驻村干部制度的实施，使得贫困村公共物品供给较易组织起集体行动，在一定程度上提高了贫困村公共产品的供给绩效。因此，我们应该积极探索贫困村公共产品供给的市场化、社会化。充分发挥市场在贫困村公共产品供给中的积极作用，鼓励和引导各类企业与贫困村开展“村企共建”活动，通过产业带村、项目兴村、招工帮村、资金扶村等形式，带强一批产业，带动一批项目，带活一批市场，带建一批基础设施。充分调动各方面社会资源参与扶贫，鼓励、动员党政机关、企事业单位和社会各界爱心人士捐款捐物资助贫困地区发展社会事业，激发社会慈善力量贫困村公共产品供给中发挥更大、更积极的作用。

有调查显示，农村公共产品的需求结构正在发生变化，“从全国来看，生产性公共产品(农灌、道路等)逐步向服务性公共产品(教育、医疗、农技培训等)转变，贫困地区也不例外。”农民的幸福指数受多种因素的影响，“当前影响我国农民幸福指数的各类因子权重由大到小依次为政治环境、物质保障、社会环境、身心健康、家居环境、教育体育、幸福信心，因此物质条件对农民幸福感最为重要的假设不成立，这说明随着我国系列‘三农’政策的贯彻实施，中央政府的政策与绩效已成为农民幸福感最为重要的来源。”从这个意义上讲，贯彻落实好中央精准扶贫系列政策，不仅有助于提升贫困村公共产品的供给绩效，而且能有效提升贫困村民的整体幸福感。

贫困村公共产品的多中心供给体制是否能够顺利建立和有效运作，取决于村党支部的凝聚力和战斗力。因此要转变传统的扶贫思路和做法，充分调动驻村干部的工作积极性，建立驻村干部的培训、激励、考核、保障等机制，积极落实“领导挂点、单位包村、干部包户”责任制，形成扶贫开发工作合力，开创精准扶贫的新局面。

［1］叶一剑.乡愁里的中国［M］.北京:中国商业出版社，2012.

［2］俞桂海.贫困山区农村公共产品供给［J］.行政论坛，2009(5).

［3］匡远配，汪三贵.贫困地区农村公共产品的需求结构研究——基于对P、W和H三县的调查［J］.新疆财经，2005(3).

［4］熊彩云，孟荣钊，史亚峰.我国农民幸福指数的实证研究［J］.农业经济问题，2014(12).