陇东地区农村土地流转中农民权利保障问题探析

□李 涛，毛粉兰

(陇东学院，甘肃 庆阳 745000)

党的十八届三中全会报告、《关于引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营的意见》和《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》等相关政策积极鼓励并推动广大农村地区土流转，对农村土地流转进行规制，以保护农民利益，促进农村经济社会发展。

1 陇东地区农村土地流转中农民权利流失的现状分析

陇东地区位于甘肃东部，主要包括庆阳、平凉两个地级市。其中庆阳市下辖西峰区、华池、环县、镇原、庆城、宁县、合水、正宁等1区7县。平凉市下辖崆峒区、静宁、庄浪、华亭、崇信、泾川、灵台等1区6县。共辖15个区(县)、279个乡(镇)。由于陇东地区地理位置比较偏僻，交通不便，经济发展相对滞后，除部分劳动能力强的农民外出打工外，大部分农民仍从事农业生产，所以农业收入仍是陇东地区农民收入的主要来源。要保障陇东地区农村土地流转中农民的利益，首先要了解在农村土地流转中，农民享有哪些权利以及这些权利的实现程度。根据《宪法》《土地管理法》《物权法》等法律的规定，农民在农村土地流转中，依法享有对农村集体土地的使用权、收益权、处分权等权利。在进行陇东地区农村土地流转研究中，我们采取抽样调查的方法，发放调查问卷500份，回收有效调查问卷470份。通过实证研究得知，在农村土地流转中，农民的权利受到一定的侵害，农民的利益得不到很好的保障。

以陇东地区中心城市之一庆阳市为例，截至2014年底，庆阳市家庭承包经营的耕地面积为6 689 000亩，其中家庭承包耕地流转总面积为1 083 983亩，流转面积中家庭承包经营耕地面积占庆阳市家庭经营的耕地面积的16.2%。(数据来源于庆阳市农经局2014年12月农村土地承包及管理情况统计表)通过实地调查以及庆阳市农经局农村土地承包及管理统计表，我们了解到陇东地区家庭承包耕地流转的主要形式为股份合作、互换、转让、转包、出租等形式，但是由于陇东地区土地流转制度、法律和机制不完善，土地流转管理和服务组织不健全，农民的诚信意识比较淡薄等，农民的权利受到不同程度的侵害。

1.1 农民的土地物权被虚化

物权是由法律确认的主体对物依法享有的支配权利，或者说物权是指权利人在法定范围内直接支配一定的物，并排斥他人干涉的权利。农民的土地物权是指农民依法获得的对农村集体土地的使用权。所以说农民的土地物权主要包括对农村土地的承包经营权和农村土地的使用权。《物权法》《农业法》《中共中央关于依法推进农村改革发展若干重大问题的决定》等都要求保障农民土地经营权，依法保护农民对承包土地的物权。

通过对陇东地区农户的实地访谈与调查，我们发现部分农民的土地物权被虚化，农村集体土地主体不明确，在《民法通则》《土地管理法》的法律分别使用了乡农民集体、村民小组农民集体和村农民集体，由于存在概念模糊和概念边界不清等，导致陇东地区农村集体土地所有权的具体归属不清楚，农民个体土地使用权不明确，不能够很好地保障农民的土地物权。同时由于陇东地区没有全面开展农村土地确权工作，确权工作只在个别县的个别乡镇开展试点，如西峰区的显胜乡、肖金镇等。所以说在农村土地流转中，出现了农民的意愿和利益“被代表”、农民的利益得不到保障的现象。

1.2 农民的土地收益权受损

农民的土地收益权是指农民在土地流转中，依法应该获得的经济利益的权利。农民的土地收益权源于农民的土地物权。土地使用权人或土地承包人依法可以通过转包、转让、出租、股份合作等形式获得土地收益。但在对陇东地区农村土地流转的实地调查中，我们发现农民的土地收益权没有得到有效的保障。主要表现在以下几点:陇东地区农村土地流转的价格往往低于市场价格。由于陇东地区农村土地流转起步较晚，流转的市场机制不健全、农民在土地流转中话语权受到一定程度的限制、农村土地流转承包合同不规范、行政干预、业主承包经营不善单方面降低或拖欠租金等现象存在，农民的土地收益权受到一定程度的侵害。如在调查中，农户之间签订土地流转合同，有的农户诚信意识不强，单方面撕毁合作，造成对方权利受损等，这种现象时有发生。

1.3 农民自主决策权受损

农民自主决策权指农民对于土地使用是否进行流转具有自主决策权，农民有权自主选择是否流转、以什么方式进行流转。按照《农村土地承包法》规定，农民有权自己独立决定是否进行流转、流转给谁、用何种形式、价格进行流转等权利。在陇东地区农村土地流转中，农民个人之间、农民个人与其他经济组织之间与及村集体、村民小组和其他经济组织之间采用出租、转包等方式签订书面合同，由于在土地流转过程中，农民属于弱势群体，对相关法律、政策了解较少、陇东地区远离中心城市或城镇的边远山区，可供流转土地数量较大、土地流转合同报发包方备案等因素的存在，使农村土地流转合同的签订中，农民的自主决策权受到不同程度的侵害，这在一定程度上侵害了陇东地区农村土地流转中农民的权利。

1.4 农民社会保障权缺失

农民的社会保障权是指农民在土地流转后获得政府提供的维持基本生活水平的权利。由于城乡二元结构导致农村的社会保障和城市的社会保障存在制度、体制等方面的差异性。农村社会保障水平低、覆盖面窄、保障功能差，因此农村土地收入是农民收入的主要来源之一，土地承担着如就业、医疗、住房等基本社会保障功能。如果农民在土地流转中，权利受损，同时意味着以土地为载体的农民社会保障功能大大削弱，影响到农民生活质量和农村社会的稳定。

通过对陇东地区农村土地流转的实地调查，我们发现陇东地区农村土地流转的社会保障权缺失主要表现在以下几个方面:第一，陇东地区农村社会保障体系脆弱，新兴农村合作医疗制度、养老保险制度、最低生活保障制度覆盖面窄、保障力度小、资金筹措渠道单一，农民负担重等;第二，陇东地区进城农民工在医疗、教育、就业、住房等方面配排斥在城市社会保障体系之外，生活质量较低;第三，由于陇东地区农民文化水平较低、专业技能较差，对失地农民失业救济和就业援助程度较低，生活水平较低。

2 陇东地区农村土地流转中农民权利保障途径分析

通过上面的分析，我们得知在陇东地区农村土地流转中，农民享有一定的权利，但是由于陇东地区自身在地理位置、交通、信息等方面存在制约因素以及我国在农村土地流转中的制度建设、运行机制等方面存在一定的问题，所以在陇东地区农村土地流转中，农民的权利和利益没有得到有效的保障。在农村土地流转中，为进一步保障农民的利益，必须完善土地流转的运行机制，健全土地流转服务体系，切实保护农民的权利和利益。

2.1 健全和完善法律法规，保护农民合法权利

目前，管理和调整我国农村土地以及土地流转的法律法规主要包括《宪法》《民法通则》《物权法》《土地管理法》等，从立法层面应该将目前关于调整农村土地和土地流转的法律、法规以及其他规范性文件进行整理、修订，将党和国家关于农村土地物权、农村土地流转的政策以及法学专家的法律建议，根据我国农村的实际情况以及农村土地流转的现实需要，逐步完善和修订现有的法律、法规，制定地方性法规、规章以及行政规定，形成完善的规制农村土地管理及流转的法律保障体系。具体包含以下几个方面:首先应该通过法律的修订来逐步解决土地物权虚化的问题。现行的法律对农民集体界定不准确，边界模糊，建议修订相关法律，逐步明确各种农村集体组织的权利和利益边界。其次，土地流转的主要目是以现代科技为支撑，发力发展现代新型现代农业，逐步形成现代农业经营主体，如新型合作组织、专业合作社，家庭农场等，应通过立法的形式对他们的结社权、经营权等权利进行保护。第三，在陇东地区农村土地流转中，基层党组织和基层行政组织的作用愈显突出，因此应尽快通过立法，来规制、完善村委会、村行政、乡政府以及政府职能部门在农村土地流转中的职能。

2.2 加快农村产权制度改革，逐步实现农民权利

陇东地区应该根据农村经济社会发展的实际情况以及现代产权制度的基本要求，逐步推进农村集体产权改革。农村集体产权改革主要通过积极发展农民股份合作，保障农民集体经济组织成员的权利。逐步建立与城镇化相适应的农村集体产权制度。一是在陇东地区逐步试点农村集体土地确权登记的基础上，加快推进农村集体承包土地的确权登记。庆阳市已在各县区试点农村土地确权登记，应在试点的基础上，逐步推动农村土地确权登记工作，确认农民土地权利，稳定农村土承包关系。二是积极推进农村股份经济合作社试点，集体经营收入初具规模的村试点推进农村股份经济合作社。三是强化农村土地产权交易中心建设。在陇东地区中心城市以及各县、区，积极试点建设农村土地产权交易中心，健全交易规则，完善交易程序，形成市场起决定作用的价格形成机制，推动陇东地区农村土地流转有序进行。

2.3 完善陇东地区农村社会保障机制，保障农民在土地流转中的权利

目前，农村土地承载着一定的社会保障功能，影响农民的生存和发展所必需的教育、就业、医疗、养老等。要想使陇东地区农民放心地进行土地流转，必须不断完善农村社会保障制度，逐步建立和完善农村养老保险制度、最低生活保障制度，着重解决丧失劳动能力的农民的社会保障问题。对土地已经流转的居民，可以享受与城镇居民同等的医疗保险和养老保险以及最低生活保障制度，解决农村的土地流转的后顾之忧。

第一，加快陇东地区农村户籍制度改革。陇东地区城乡二元户籍制度限制了农村人口的流动，阻碍了农村经济社会发展，扩大了城乡收入差距。通过户籍制度改革，能够促使城乡居民自由流动，逐步缩小以户籍制度为基础的城乡社会保障权的不均衡。

第二，要建立促进农民就业保障制度，提高农民的再就业率。陇东地区要建立城乡统一的就业失业登记制度，加大对农民的就业政策扶持，积极开展农民就业培训，提高农民的职业技能，建立较为公开透明就业信息公共服务平台，使信息的交流渠道更加流畅。

第三，进一步完善陇东地区农村社会保障体系，提高农村社会保障质量。要根据陇东地区经济社会发展的需要，结合陇东地区的实际情况，不断完善医疗保险、失业保险、养老保险的制度，使陇东地区的农民能够享受到较为优质的社会保障服务，消除陇东地区失地农民因土地流转而引起的后顾之忧。

2.4 建立陇东地区新型农村合作组织，发展土地流转的合作化机制

要想使陇东地区农村土地流转顺利进行，在流转中保护农民的利益，就必须建立与农村土地流转相适应的现代土地制度。陇东地区农民应逐步建立新型农村合作经济组织、农村股份合作经济组织、农业专业化协会等。从目前陇东地区农村土地流转的实际情况来看，主要是农户自发组织或村集体组织的土地流转，其主要原因有地方政府对农村经济组织不够重视、农村经济组织的法律地位不够明确、农村经济组织自身的定位、性质和职能等不够明确。

2.5 逐步提高农民参与能力和维权能力，构建农村新型社区治理机制

陇东地区农民组织化程度不高，村集体组织的有序农村土地流转中，农民参与程度不高，当农民的土地权利受到侵害时，农民的维权能力不强。要想使陇东地区农村土地流转中，农民的权利得到保护，必须不断提高农民的政治参与能力。通过促进农村经济社会发展、改善农村社会环境、形成农民良好的政治心理、优化农民参与政治的制度和机制，不断提高农民的政治参与能力和维权能力。在农民在行使自我决策、自我管理的基础上，逐步探索、构建新型社会治理机制，充分发挥农村各种组织如村民代表大会、农村基层党组织、监事会等农村社区自治组织和其他经济组织的利益表达、维权功能作用，形成有效的协作机制，充分保障农民的民主管理权力。

2.6 完善陇东地区农民权利救济机制，保护农民的土地权益

目前在陇东地区农村土地流转中，部分农民的利益受到不同程度的侵害。当农民在土地流转中的利益受到侵害时，迫切需要建立和完善农民土地流转纠纷解决机制和利益救济机制。因此要充分发挥村委会、土地纠纷仲裁委员会等组织在农民权利救济中的作用，同时不断完善农民土地纠纷行政解决机制，明确相关行政机关的职责。引导农民通过法律途径解决土地流转纠纷，同时应为农民提供多元化的救济途径，如和解、仲裁、调节、行政复议以及行政诉讼。

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