浅析政府社会管理问题

2015-08-15练崇潮

山西经济管理干部学院学报 2015年2期

□练崇潮

(景德镇陶瓷学院，江西景德镇 333403)

十八届三中全会吹响了新一轮改革开放的号角，它拉开了当代中国第二个30年的改革大幕;而此时期改革的重点将毫无疑问地主要着重于社会政治领域。改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以壮士断腕的决心和勇气、以深邃的智慧和全新的理念全面推进各领域改革;更必须积极稳妥地推进政治体制改革，使上层建筑更加适应经济基础的发展变化，为社会和经济科学、可持续、和谐发展提供有力的保障。

近年来学界对政府社会管理问题的研究日渐升温。要提升政府社会管理能力，必须借鉴他人先进的社会管理经验，紧随时代的步伐，寻找问题的症结，以便对症下药;为此，有必要对近几年学者研究社会管理问题的成果进行简单的梳理回顾，对当前政府社会管理方面存在的问题进行深入的剖析。

1 政府社会管理问题研究综述

随着善治理念、和谐社会的提出，对政府社会管理问题的研究近年来备受国内学者的关注。国内外学者对政府社会管理问题的研究是从治理理念开始的。

1.1 西方学者对政府社会管理问题研究综述

西方学者对政府社会管理问题的研究主要散见于其传统社会学家们的经典著作之中。如:美国芝加哥大学教授伦纳德·D·怀特编写《行政学概论》这本教科书时，就对行政协调的意义、原则进行了详尽的阐释［1］;在此基础上，美国著名行政学家玛丽·派克·福莱特在《自由与协调》中认为:组织的首要任务就是协调，协调就是组织的整合与统一。通过对西方研究政府社会管理学者理论观点的梳理管窥，笔者认为西方传统行政学家们虽然建立起了一整套较为完备的行政协调理论;但是无论是怀特的协调理论还是福莱特的协调思想均仅仅局限于对行政组织内部的协调。他们试图通过对行政组织内部协调机制的合理建构，从而增进组织内部成员之间的良好协作，最终达到提高效率的目的。

治理和善治理论提出后，人们开始高度关注社会治理的新模式、新理念的探究。在对治理与善治的研究中有部分学者提出了协调和协调管理思想，如:全球治理委员会在1995年的研究报告《我们的全球伙伴关系》中就认为“治理过程的基础不是控制，而是协调”［2］。英国著名政治理论家鲍勃·杰索普在《治理的兴起及其失败的风险以及经济发展为例的论述》一文中指出:治理指任何一种独立活动的协调形式，……并认为自组织治理就是把政府在治理中的任务分成构建与协调、施加影响和规定取向以及整合与管理;罗伯特·罗茨在《新的治理》中也指出治理是通过讨价还价与协商，通过相互调整来解决问题，通过合作或者协定来管理等。在治理和善治理论提出后，西方学者虽然对行政协调有了进一步的论述与研究;但协调的主体应该是谁、如何协调等诸多问题并未全面展开、深入研究;且多注重对公民社会的研究而忽略对政府社会管理的研究。他们对协调的论述也往往只是附带的提及，并没有人去详尽地论证善治在政府社会管理中的积极作用和重要意义。格里·斯托克虽然把协调作为善治过程中政府的重要职能之一;但他没有对现代行政协调做系统深入的研究，没有探讨在善治理念下现代行政协调的新变化，更没有讨论政府如何通过行政协调手段来推动社会实现有效治理，其讨论的着眼点仍然在治理而不是在行政协调。

美国经济学家罗素·W·库伯从经济学的角度也对行政协调进行了研究。库伯在《协调，博弈—互补性与宏观经济学》一书认为政府和市场通过博弈协调来实现生产互补，达到宏观经济的动态平衡。在库伯学术视野中，政府协调主要是政府对经济的协调;可见库伯所认为的政府协调仅仅是现代行政协调的一个部分，只涉猎到行政协调对经济领域的影响。所以，总体上看，目前国外对现代行政协调理论的研究还是很不全面的，特别是在善治理念的关照下进行政府社会管理研究的相关学术成果更是凤毛麟角。

1.2 国内学者对政府社会管理问题研究综述

近年来，国内学者在研究政府社会管理方面的成果也颇为丰富;但这些论述大多是借鉴西方协调理论并与我国行政管理现状相结合，其目的仍是追求行政组织内部的目标一致、行动统一以其实现行政的最高效率。如:严仍昱的《政府社会管理创新的体制性困境分析》［3］，沈承诚的《长效社会稳定、社会管理转型与软权力的催化》［4］，梁华的《关于政府社会管理创新的几个问题》［5］，教军章的《政府社会管理制度化建设及其限度——社会稳定发展的视角》［6］，程波辉的《论社会管理职能创新的制度重构》［7］等等。这些著述论述了行政协调对我国行政组织以及实现行政管理目标的重要意义，也探讨了实现行政组织内部有致协调的原则、方法和途径;但是他们均注重于行政组织内部协调的研究，着重的是对政府工作人员间的协调。而对于行政组织之间、地方政府之间、政府与社会之间以及政府对社会要素的协调却少有涉猎。

近来，在构建社会主义和谐社会研究过程中，也有些学者已开始注意到了外部行政协调的重要性，如夏德峰的《复合社会治理中的多维联动机制》［8］，高建华的《社会管理:政府社会管理抑或社会自我管理》［9］，崔吉磊、范若冰的《基于公民参与的我国政府社会管理创新研究》［10］等注重研究政府组织之间，区域之间的行政协调。和传统行政协调研究相比，这些论述是一个极大的进步，它表明人们开始对外部行政协调机制有了新的认识，并把行政协调和新媒体舆情紧密联系起来。但是，这些研究仅仅也是建立在区域协调的范围之内的，只关注到政府对区域协调的重要性。他们在论述中同样没有涉及到政府与社会的协调、没有涉及到政府对行政相对人以及政府对社会要素的协调、没有讨论政府对公民社会的协调的重要意义和作用，也没有注意到现代行政协调的新变化，并未对现代行政协调的内涵，作用等方面作进一步的详细研究，没有把现代行政协调和维护社会稳定，整合社会资源，实现社会善治有机结合起来作具体研究。所以，我国目前对现代行政协调的研究也同样存在进一步研究的空间，这对于现代行政科学和社会发展而言，无疑是一种理论研究的滞后。

2 当前政府社会管理不和谐的原因分析

政府社会管理不仅是为了维护社会安宁与和谐的需要，更是为了实现社会公平正义的需要;因此在善治理念的关照下实现有效的政府社会管理在现代公域之治中尤显重要。当前我国社会出现了一些不协调、不和谐的现象，究其原因除了经济发展落后、行政改革滞后、制度完善欠缺等因素外，关键原因还是在于政府的治理理念滞后、协调机制不够健全，导致行政协调越位、缺失的现象频频发生，使得政府对社会的协调功能没有得到充分而有效的发挥。

2.1 封建专制思想的影响

我国经历了两千多年的封建统治，封建专制思想根深蒂固。新中国的建立虽然使社会制度得以彻底改变;但是人们的思想很难一朝一夕得以彻底扭转。对权力的追逐仍然是当下众多国人的首选追求，公共权力在此影响下逐渐被异化，致使政府对社会协调越位、缺位的现象频频发生。

权力异化使逐权和逐名、逐利成为孪生兄弟。“有权不用，过期作废”“人不为己，天诛地灭”的思想在部分官员头脑中大行其道，权力被最大限度地透支为牟利的工具。一些政府官员并不是时刻想到如何全心全意为人民服务;而是须臾不忘如何把权利发挥到极致，中饱私囊。

2.2 地方保护主义使然

改革开放以来，利益主体呈现多元化。在过去三十多年的改革开放进程中，中央政府逐渐向地方政府放权，以期调动地方政府的积极性;但这也刺激了地方利益诉求的膨胀，出现地方与中央博弈的情况。

追求自身合法利益本无可厚非;但是如果忽略甚至牺牲公利，只能导致社会的不和谐，最终影响到个人利益的获取。改革开放三十多年来，正是由于一些地方官员过分强调个人利益、部门利益;加之政府的利益协调、控制、监督机制的不健全，使得一些人敢于冒天下之大不韪以牺牲公利来谋取私利，人为地割裂中央与地方、地方与地方之间的关系，拒绝协调与合作，实行地方保护。

2.3 政府责任欠缺

权责一致是权力运行的基本准则。它要求权力主体在行使权力时必须承担相应的社会责任。政府责任是追溯性责任和前瞻性责任的有机统一:政府必须为其行为后果负责，也必须快速回应社会的诉求——主动承担起实现社会有效治理的责任，否则都是失责。然而，在现实生活中，由于诸多主客观因素的影响导致政府权力与责任的分离:这种现象不仅表现在对追溯性责任的逃避——如明知故犯，不计后果等;而更多地表现为前瞻性责任的缺失——如明哲保身、怕担风险、推诿不为等等。

追溯性责任缺失使得政府与民众的情绪对立加剧，给协调带来了困难;前瞻性责任缺失使得民众对政府失去耐心与信心，最终导致治理危机。

2.4 政府权威不足

协调是对利益的再平衡，这就要求协调者必须具有较高的社会权威。“有效的行政协调是在政府良好影响力的作用下实现的，离开了政府权威，政府得不到民众的认同和拥戴，其影响力也就不复而存，行政协调的功能就无从发挥。”［11］

随着社会民主进程的加快，传统权力逐步退出历史舞台，民主权力开始得到普遍认同;在此过程中，两种权力的冲撞也会导致政府权威的弱化。目前，一个不争的事实是，社会公众对政府形象的评价是:公仆意识不强、办事效率低下、透明度不高、腐败浪费现象严重、信用度低等。这些都使得政府权威大打折扣，导致政府的政令得不到公众的认同与支持。正如有学者所说:“政府权威的弱化和流失问题，已成为当代我国社会转型时期面临的严峻问题，直接影响着社会主义现代化的进程。”［12］

2.5 社会自主性不够

社会自主性是指社会根据自身的需要独立地管理各项事务，是社会自我调节与控制的过程。它与社会自我管理能力、社会发达程度呈正相关，是社会成熟的标志。在传统专制国家，政府往往凌驾于社会之上，控制着社会的发展;因此，表现出政府与社会的分离，呈现的是大政府——弱社会的管理模式。大政府弱社会模式压抑民主、割裂社会与国家的关系，已经被证明是不利于社会健康发展的模式。从理论上讲，国家与社会是在相互平等、制衡、协作的过程中推动人类社会发展的;社会发展的总趋势也是由强国家——弱社会向强国家——强社会的模式发展。［13］

我国由于长期实行高度集中的计划经济体制，国家的强制性大大超过了社会的自主性，使社会的经济、文化功能受到严重的约束与限制。我国原有的政治体系是沿袭战争年代党的一元化领导体制或仿效了苏联模式，在这种体制下，国家过分地挤占了社会的政治空间，社会失去了应有的自组织能力。由于缺乏自主发育的社会组织，社会中不可能形成分散和自行解决矛盾与问题的机制，社会无法自主管理社会事务，而只能听命于政府，政府因此对社会就表现出命令与控制，而不是协调。长此以往就导致了政府外部协调机制的严重缺失。

2.6 协调手段和方式的落后

行政协调是治理社会的手段，更是一门社会管理艺术。有效的行政协调需要先进的协调手段和有效的协调方法;因此行政协调必须建立在双方互动和平等对话的基础之上，它需要彼此的沟通交流、情感碰撞，需要劝说、引导甚至教育，更需要信息的畅通交换和情感的认同接受。

在传统行政管理过程中，协调手段过于单一陈旧，政府常常采用命令强制的方式，缺少与民众的直面交流，很少利用先进的方法和手段，欠缺借助先进媒介和工具，这使得行政协调的效果不尽人意。尽管，近几年政府对社会协调的能力有了较大提高，协调手段和方法也有了很大改观;但是，从总体上看仍然没有跟上时代发展的步伐。我国目前政府对社会的协调主要方式有公示、检查、信访、举报等。但是，这些协调方式的信息传递通常是单向的，缺乏反馈，常常造成信息失真或是渠道不畅，很难达到有效沟通和形成共识。所以协调效率低下，很难收到理想效果。

2.7 现代行政制度的缺失

制度是为了规范人与人之间的相互关系而设定的制约人们言行的规定。无论在经济领域还是在政治领域都是为了规范社会成员行为，维护社会公平正义，确保社会安宁稳定的重要社会管理设计。制度创造了人们在政治、社会和经济方面发生交换的激励机制;因此，任何社会要实现稳定与和谐，都必须要有合理的制度安排，善治同样也离不开制度的安排。

由于社会政治发展转型的相对滞后，各种规章制度建设还相对缺失，法律典章建设还不够健全，落后于社会经济的发展。制度建设的缺失使得在现实中公众无法做到有章可循，官员无法受到监督约束;由此，民众盲目而行、官员投机钻营，滋长拜金主义、享乐主义之风，导致民众和政府的对立和冲突。近年来，尤其是随着新媒体等传播工具的出现，尤显现代制度建设的滞后与尴尬。

2.8 现代行政理念的缺乏

行政理念是行政人员用来评价客体并选择自己合意目标的思想意识，它支配着行政人员处事的态度与行为。先进的行政理念能很好地引导政府行为，降低政府行政过程中的交易成本和道德风险，提高治理的效率。善治的实现离不开行政人员的觉悟与素质，离不开先进的现代行政理念来引导。

社会的制度设计不可能做到尽善尽美，于是就需要呼唤良好的政治文化生态。为此，生成现代行政理念，加强行政道德、文化建设就尤显重要。当下由于政府社会管理缺乏现代行政理念，使得部分地方政府及官员无法强烈地意识到行政治理与行政协调的重要性;因此就不会有效地利用协调来治理社会，无视社会责任，忽视公众权利，最终践踏民主，把公众视为统治的对象。在此种理念的支配下，背离民意的现象也就随处可见，长此以往就导致了政府和社会的协调以及政府对社会协调的双重缺失。

通过以上对政府社会管理问题的剖析，笔者深感完善现代行政协调机制、建立科学合理的行政协调体系、构建协调型政府是当下行政改革的燃眉之急。基于篇幅所限，笔者将在后续研究中进一步展开。

［1］丁煌.西方行政说史［M］.武汉:武汉大学出版社，1999:90.

［2］全球治理委员会.我们的全球伙伴关系［M］.牛津:牛津大学出版社，1995:23.

［3］严仍昱.政府社会管理创新的体制性困境分析［J］.学术界，2014(11):173－179.

［4］沈承诚.长效社会稳定、社会管理转型与软权力的催化［J］.社会科学战线，2014(11):176－182.

［5］梁华.关于政府社会管理创新的几个问题［J］.云南行政学院学报，2014(1):131－133.

［6］教军章.政府社会管理制度化建设及其限度——社会稳定发展的视角［J］.苏州大学学报，2014(5):55－61

［7］程波辉.论社会管理职能创新的制度重构［J］.中州学刊，2013(6):78－82.

［8］夏德峰.复合社会治理中的多维联动机制［J］.云南社会科学，2014(6):5－8.

［9］高建华.社会管理:政府社会管理抑或社会自我管理［J］.行政论坛，2014(4):76－80.

［10］崔吉磊，范若冰.基于公民参与的我国政府社会管理创新研究［J］.商业时代，2013(9):12－13.

［11］罗中华.善治理念下我国行政协调机制研究［D］.成都:四川大学，2007.