中国古代巡视制度的历史价值以及对现行巡视制度的启示

薛 冰

（中共天津市委党校，天津300191）

一、中国古代巡视制度的显著特点

中国古代巡视制度既作为历朝历代维护统治地位和加强中央集权的重要监察手段，又是整肃吏治与施行廉政的重要途径，其主要特点体现在如下几个方面。

（一）行使巡视监察职权的官员具有很大的权威性。中国汉代刺史的秩位只有六百石，却能监督巡察二千石的地方郡县官员。他们代表皇帝行使巡视监察职权，能够实现“以小监大”“以卑督尊”。

（二）巡视监察具有充分的时间保证。汉武帝时期负责巡视监察全国各郡县的刺史一般固定在每年8月份开始巡视监察各地方，一直持续到年底结束，而且除非有重大情形需要延长之外，一般巡视监察地方郡县的时间是4个月左右。发展到唐代，中央委派监察御史巡视监察地方的时间一般为半年左右。发展到明清时期，巡视监察地方的时间愈来愈长，诸如明代巡按御史用大半年的时间巡视监察所辖区域。从发展的趋势看，愈到后来，巡视监察地方的时间愈长。与此同时，行使巡视监察职责的官员定期流动，并不长驻一地，以防与地方官员形成裙带关系或利益集团。

（三）具备完善的巡视监察制度规定。中国古代历朝历代都非常注重巡视监察官吏的选拔、任命、授权和考核，对于巡视监察官吏的职责范围、行使方式、责任追究和结果处理等都制定专门的制度。如宋代明确规定监司要在一年（或二年）固定时间内巡视监察完毕所辖各州县，且明确规定参加巡视监察的组成人员以及巡视监察地方时在所辖各州县停留的时间，即“无公事不得住过三日”。如果违反上述关于巡视监察的规定，则监司官员要受到处罚。这样的规定有利于提高和加强巡视监察官员自身的主动性和廉洁性，避免其与地方官员形成裙带关系或者利益团体。

（四）制定完备的巡视监察法律规定。中国古代把巡视监察制度上升至法律法规的层面，有利于巡视监察工作的开展。例如，汉代的《刺史六条问事》、隋代的《刺史巡察六条》，这两个六条成为自汉代开始中央派遣到全国各地开展巡视监察工作所遵循的规定。唐代制定颁布的《巡察六条》比汉六条、隋六条的规定还要规范严格。明代在吸收借鉴前朝的基础之上，先后制定了《出巡相见礼仪》《奏请差点》《巡历事例》和《御史回道考察法规》，进一步明确了巡视监察的职责权限[1]。历朝历代所制定实施的这些巡视监察法律明确了巡视监察的职责权限，使得巡视监察官员在法律的框架内开展巡视工作，彰显了我国自古开展巡视监察工作便有法可依。

（五）注重对巡视官员职责权限的设置。中国古代巡视监察制度有一个很重要的特点，就是“人众、秩卑、权重、职广、位显”。所谓“人众”，不仅是指巡视监察官员在政府机构编制中占有相当的比例，而且兼负监察职责的官员往往更多。所谓“秩卑”，指巡视监察官员往往品级较低。明代的监察御史秩正七品，同地方的芝麻县官一个级别，给事中也仅仅只有从七品。“权重”则是说巡视监察的部门和官员拥有较大的权限，并在行使巡视监察职权时具有相对的独立性。“职广”则是说巡视监察的职责、对象、范围十分广泛。而“位显”是指巡视监察官员的地位显要[2]。“人众、秩卑、权重、职广、位显”的好处是保证巡视监察官员能够充分行使巡视监察职权而不受他人干预，监督和考核各级官员能够不畏权贵，独立行使巡视监察和惩处大权。

二、中国古代巡视制度的法治价值和历史作用

纵观中国古代巡视制度的历史演进与发展嬗变，其已成为历朝历代普遍运用的重要监察手段与形式，其重要作用主要体现在如下几个方面。

（一）巡视监察制度注重实地检查和考绩政务，强化了对地方官员的监督与考核，有利于防止地方官员贪污腐败和违法乱纪。这种自上而下的巡视监察方式，改变了坐镇受理吏民检举的单一被动监察方式，采取主动出击、实地巡察的巡视监察方式，在一定程度上减少了坐镇监督容易出现的虚监、失监的官僚主义和形式主义，提高了巡视监察的实际效果，打破了地方官员长期任职形成的利益集团或者裙带关系，及时发现并解决地方政府和官员出现的不法问题，使地方上的一些不法官员及时受到惩治，提高了巡视监察工作的实效和水平。

（二）自上而下的巡视监察制度有利于中央对全国各地方的掌控和监督，有力地维护了中央政权统治和国家统一。中央定期委派巡视监察官员对地方政府和官员的布政施道与昭案狱情进行考绩和察举，真正掌握地方政府和官员的实际工作情况，以及了解与体察百姓的呼声和疾苦，遏止危及中央集权统治的不稳定因素，破解地方监察机构由于长期任职于一地而造成的难于监督和利益纠葛，打破地方政府和官员的欺上压下与瞒而不报，使得中央能够及时、准确和真实地掌握地方的实际情况，并进而有针对性地化解问题，从而加强了中央对地方的监控，有力地维护了中央集权统治。

（三）巡视监察制度有利于防止地方官员权力集中和官官相护，保证地方监察机构能够独立有效地履行巡视监察职责。中国封建社会的一些分封和任命官员的方式容易造成长期在一地任职的官员形成权力集中和利益集团的后果，导致地方监察机构对地方政府和官员难以形成有效监督和监察，以至于产生违法乱纪、违而不究，长此以往造成民怨沸腾，危机中央集权统治。通过中央委派巡视监察官员自上而下的巡视监察，可以破除地方利益集团的阻碍和破坏，有效防止地方官员权力过于集中，有利于保证地方监察机构正常履行职责。

三、中国古代巡视制度对现行巡视制度的经验启示和现实意义

中国古代巡视制度作为历史传承的治国安邦的宝贵政治财富，对于中国共产党创新和完善现行党内巡视制度具有重要的借鉴价值和现实意义。

（一）中国共产党现行巡视制度是加强党的自身建设的重要举措和有效方式。我们正处在改革开放的关键期和社会转型的阵痛期，经济和社会结构发生着深刻的变化，利益格局面临着重新调整，意识形态也受到了前所未有的冲击。由此，随之而来的是领导干部的理想信念和价值追求受到西方腐朽思想和错误观念的影响和冲击，片面追求物质利益，贪图享受，脱离了与广大人民群众的血肉联系。面对复杂的社会形势和严峻的执政环境，创新和完善党内巡视制度是巩固党的领导地位，加强党的执政能力建设和保持党的纯洁性与先进性的重要举措。通过开展巡视工作，及时、准确和全面地发现各级党组织领导班子以及影响经济健康发展与社会和谐稳定的重大问题，针对所发现的问题提出整改意见和建议并监督落实，确保所发现的问题得到有效、彻底的解决。与此同时，通过与被巡视地区党政领导干部和党组织领导班子的沟通与交流，进一步明确党的指导思想和理想信念，纠正各级党政领导干部错误的思想意识和执政观念，牢固树立全心全意为人民服务的根本宗旨，坚定不移地走群众路线，坚决遏止在选人用人上的不正之风，全面深入贯彻中央八项规定，对于影响地区经济社会发展和损害人民群众利益的问题应当及时、彻底地纠正和解决，实现经济的健康发展和社会的和谐稳定。

（二）中国共产党现行巡视制度是提升和强化依法依规治党的制度创新和机制保障。强化和完善党的自我监督是确保中国共产党永葆生机和活力，不断提升执政水平和能力的重要保证。中国共产党现行主要党内监督机构是党的各级纪律检查委员会，实行同级党委和上级纪委共同领导，以同级党委领导为主的体制。由此可见，通过同级纪委监督领导它的同级党委，纪委书记监督同样领导他的同级党委书记，其监督实效和程度将大打折扣，甚至形同虚设。在中国现行领导体制内，各级党委书记即“一把手”，权力过于集中，作为各级党委常委组成人员和党委书记的“下属”，纪委书记很难对“一把手”形成真正有效的监督和制约。建立和完善党内巡视制度，采取自上而下的监督方式，可以有效避免同级纪委难以有效监督同级党委的弊端，切实提高巡视监督的水平和实效。同时，也是对现有纪检体制的完善和党内自我监督制度的创新。党的巡视机构在中央和上级党委领导下，在同级纪委和组织部门分工配合下开展巡视工作，能够有效保证及时、准确和全面地发现被巡视地区的问题，根据相关管理权限移交处理，并对整改落实进行跟踪监督，确保所发现问题得到妥善和合理的解决，从而实现巡视工作的成效。

（三）中国共产党现行巡视制度是扩大党内民主的现实要求和重要途径。党内民主是保持党的纯洁性和先进性的催化剂，是巩固党的执政地位和保证权力在阳光下运行的助推器。因此，只有通过扩大党内民主，我们党才能真正完成自身的制度化过程，使我们党具有与时俱进的发展能力和创新能力。在当前时期，我们不得不承认在一些地区、单位或者部门，常委或者领导班子没有合理的权力划分，纪委的监督形同虚设。领导指示、拍脑门动议、政绩工程、面子工程甚至损害广大人民群众利益的情况时有发生。因此，通过自上而下的巡视监督制度可以发现损害人民群众利益和违法乱纪的问题和线索，并及时处理解决。与此同时，也可以通过巡视工作发现和解决党员干部和人民群众普遍关心的问题和诉求，这样既促进了党内民主的健全和发展，又进一步密切了党群关系和干群关系，为实现全面建成小康社会宏伟目标和实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定了坚实的政治基础。

四、结束语

我们应当认识到中国古代巡视制度在维护政权统治、考核政务、察举百官和弹劾不法等方面发挥了积极而重要的作用，一些做法和经验值得借鉴和传承。历史的发展和时代的变革对于党的执政能力和执政方式提出了更高的要求，中国共产党党内巡视制度是党加强自我监督的一种有效路径，是深入推进反腐倡廉建设以及预防和惩治腐败的重要举措。党内巡视制度运行的好坏和成效将直接影响党的领导和执政地位，关乎到党的执政地位是否能得到广大人民群众的支持与拥护，对于实现全面建成小康社会宏伟目标和实现中华民族伟大复兴的中国梦具有非常重要的现实意义。

[1]王仰文.中国古代巡视制度的现代观察[J].兰州学刊，2010（2）.

[2]朱妍丽.中国古代巡视制度与国外巡视制度比较之借鉴[J].理论导报，2010（8）.