农村宅基地流转的法律困境及路径选择

王月春

（西安财经学院 法学院，陕西 西安710061）

农村宅基地是指农村集体经济组织内符合法律规定的成员依照法律规定申请的用于建造自己居住房屋及其附属设施的农村集体土地。伴随我国市场化的不断深入，农村宅基地的功能在广大农村地区已发生了不同程度的变迁。我国农村宅基地制度变迁严重滞后于其功能变迁，现行农村宅基地制度不仅造成农村土地资源严重浪费，农民土地财产权益受损，而且与市场化和城乡一体化发展的要求极不相适应。因此，当前考察我国农村宅基地的立法现状及流转实践，深入分析阻碍农村宅基地顺畅流转的法律困境，反思其致因，并寻求切实可行的解决对策，具有重大的社会现实意义。

一、农村宅基地制度的立法现状

目前，我国尚没有一部专门规定农村宅基地制度的法律，有关农村宅基地的法律规范主要见诸于《宪法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《物权法》《担保法》等法律法规中，这些法律法规中涉及农村宅基地的条文非常有限，而且诸多法律规定较原则、抽象，法律规定内部存在相互冲突的现象。总的来说，现行立法中规定的农村宅基地制度主要包括以下内容。

（一）农村宅基地所有权与使用权相分离。我国实行土地公有制度，《宪法》将我国土地属性划分为国家所有和集体所有两种类型，规定农村宅基地属于集体所有，集体经济组织对其所辖范围内的集体土地享有完全的所有权，集体经济组织成员仅享有使用权而不享有所有权。农村宅基地使用权作为一项用益物权是指农村村民依法享有的在集体所有的土地上建造、保有住宅及其附属设施的权利。《物权法》第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

（二）农村宅基地使用权主体身份的特定性。依据我国现行相关立法规定，农村宅基地使用权的主体应为“农村村民”，而且限于本村或本集体经济组织范围之内。此外，农村宅基地使用权的权利主体不是个人，而是以家庭为单位的户。再者，农村村民一户只能申请一处宅基地，宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准，即一户只有一次申请权，当处分房屋时，房屋所占范围内的宅基地亦随之转移。一并处分权利的行为，使原宅基地使用权人在丧失基于农村集体内成员身份无偿取得的宅基地的同时，也丧失了申请权[1]。

（三）农场宅基地流转的限制性。现行立法对农村宅基地（使用权）的流转规定了诸多限制。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”该规定应适用于农村宅基地（使用权）。其次，依据现行立法规定，农村村民的住房经本集体的同意可以出售给本集体经济组织内成员，且受让人必须是本集体经济组织内符合宅基地使用权分配条件的农户，不得出售给城镇居民。再次，《担保法》《物权法》都规定农村宅基地（使用权）不得抵押。

（四）农村宅基地取得的无偿性、永久性。根据现行农村土地法律制度，农村村民申请宅基地只需遵守“依法申请”“一户一宅”及“限定面积”的原则，无需支付相应对价即可取得宅基地使用权。“依法申请”是指农村村民要获得宅基地的使用权，必须履行完备的申请手续，经有关部门批准后才能取得。“一户一宅”“限定面积”是指农村村民一户只能申请面积不超过省、自治区、直辖市规定标准的一处宅基地[2]。实践中，农村宅基地使用权人只需缴纳土地证书工本费。此外，现行法律没有规定农村宅基地（使用权）的使用期限，实践中，政府颁发的农村宅基地使用权证上亦未标明其使用期限。由此可知，在现行制度下，农村宅基地使用权没有期限限制，具有永久性和长期性。

二、农村宅基地流转实践

虽然我国现行立法严格限制农村宅基地流转，但实践中农村宅基地流转大量存在。依据农村宅基地流转是出自农户或农村集体经济组织的自主意愿还是政府的积极推进，可将实践中的农村宅基地流转分为两大类。

（一）农户或农村集体经济组织自发流转宅基地。这种流转模式主要表现为农民或农村集体经济组织直接将宅基地使用权出租给非农村集体经济组织成员，或利用宅基地修建房屋或商铺后再进行出租或出售。该流转发生的地域主要是城乡接合部，尤其是大中城市的城乡接合部。伴随城镇化进程的加快，农民市民化、农村“空心化”程度越来越高，大量闲置的农村宅基地迎合了城市发展的土地需求。加之，农村宅基地的商品属性和市场价值在城市化发展中日益凸显，农民资产意识不断增强，诸多因素导致农村宅基地自发流转呈现出不断扩大的趋势。农民自发宅基地流转属于一种隐形的、分散的宅基地交易，因缺乏相关的法律保障而面临较大的交易风险。

（二）政府主导下的农村宅基地流转。近年来，为了深入推进农村土地制度改革，统筹城乡发展，各地政府积极探索并开展了形式多样的农村宅基地流转模式。其中，比较有典型意义的有以下四种：

1.浙江“联众模式”。“联众集团”是受杭州市政府支持的从事乡村资源开发投资管理的有限责任公司。“联众”的运行模式是公司在政府政策支持下，与村委会签订整体合作协议，对整个村庄的宅基地进行整体性、规范性、现代化的开发，宅基地的集体土地所有权属不变，农民依然享有宅基地使用权等权利，公司则获得农民自住部分以外住房休闲度假的经营性运作收益。

2.天津“宅基地换房”模式。天津滨海新区最早制度性探索“宅基地换房”流转模式。具体运作方式是在政府主导下，将宅基地等农村建设用地转变为城市建设用地，建设成新型小城镇。农民以其宅基地按照规定的置换标准换取小城镇的住房，迁入小城镇居住。由政府组织对农民腾退的宅基地进行整理复垦，同时对节约下来的土地整合后再“招拍挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。

3.重庆“地票交易”模式。重庆作为全国城乡统筹综合配套改革试验区，2008年成立了全国首家农村土地交易所，开始尝试“地票交易”。所谓“地票”通俗地理解就是一种建设用地指标，“地票交易”是指将以宅基地为主的农村集体建设用地复垦为耕地后，经检验符合要求后增加等量的城镇建设用地指标（地票），然后通过农村土地交易所将增加的建设用地指标在全市范围内公开发售。如此，农村建设用地减少，城镇建设用地增加，而城镇和农村的建设用地总量维持不变。

4.河南新乡等地的新型“农村社区”模式。河南新乡、山东诸城等地在新农村建设中探索了将建制村规划为新型农村社区，引导农民向社区中心村集中居住，给农民办理合作医疗、养老保险等就地城镇化的发展途径。通过对宅基地和村庄进行整理拆并，并实现耕地占补平衡后，节余土地作为农村建设用地置换到产业集聚区，然后以出租、入股等方式来发展乡村经济[3]。新型“农村社区”模式不以农民放弃土地承包经营权和宅基地使用权为前提，新社区建设不会将整理拆并原宅基地和村庄节余出来的土地转为城市建设用地。

三、农村宅基地制度的法律困境

（一）立法理念滞后。我国现行农村宅基地制度更多的是计划经济体制下的产物。在计划经济体制下，因市场发育受到严格限制，农村宅基地固有的商品属性和财产属性被掩盖，其只是实现农民居有其所的一种生活保障资料，仅仅是国家向农民提供的一种保障性待遇。伴随我国市场化的不断深入和城镇化的不断发展，农村宅基地的商品属性和对其占用者的财产属性日益凸显，其参与市场交换和实现价值增值的要求日益强烈。而我国沿续至今的农村宅基地制度却是严格限制宅基地流转的，这明显不符合社会经济发展的内在需求。毋庸置疑，现行的农村宅基地制度曾经对保障农民基本生活、维持农村稳定、促进农村经济发展发挥过重要作用，但其已不适应我国目前社会经济发展的客观实际。

（二）产权关系模糊。依据现行《宪法》《土地管理法》等相关法律规定，我国农村宅基地归农民集体所有，农民只享有宅基地的使用权。因农民集体是一个抽象的概念，故法律进一步规定农民集体可通过农村集体经济组织、村民委员会、村民小组或乡（镇）农村集体经济组织对农村宅基地进行经营管理。虽然现行法律为农民集体规定了诸多的“代理人”，但并未清晰界定“代理人”相互间的关系，这就导致实践中农村宅基地的所有权人严重“虚化”。《物权法》虽然将宅基地使用权界定为用益物权，并设专章加以规定，但却同时沿续了之前的法律规定，只赋予农民对宅基地享有占有、使用和严格限制下的处分、收益权，致使宅基地不能以抵押、入股等合理方式流转，直接侵害了农民的合法财产权益。正是因为农村宅基地的物权效用在立法上没有得到充分体现，所以实践中经常出现一些地方政府漠视农民意愿，强制推行宅基地使用权的大规模流转，并在宅基地流转收益的分配中侵蚀农民利益。

（三）登记管理制度不完善。比之于城镇较为系统、完备的房屋、土地权属登记制度，目前农村房屋所有权和宅基地使用权管理混乱，很多房产都尚未在相关部门登记。依据现行立法，对于农村宅基地内容的登记一般由县级土地管理部门负责，但是对于农村房屋的登记则缺乏相关的法律依据，村民建造房屋以及流转房屋都没有进行相应的登记[4]。这不仅明显有悖于不动产物权的登记公示制度，而且不利于城乡生产要素的统一化市场配置。由于农村宅基地登记管理制度的缺失，导致农村一户多宅、少批多用、乱搭乱建、占而未用、建新房不拆老房等现象比较普遍，造成了农村土地资源的严重浪费，与土地资源的集约化利用目标相去甚远。

（四）原始取得制度不健全。基于保障农民基本的居住权益以及维护农村稳定的考虑，我国立法上确立了宅基地无偿、永久使用的原始取得制度。该项制度与计划经济时代市场发育极不成熟，农村经济发展水平普遍较低的经济状况相适应。而在改革开放30余年后的今天，伴随市场化、城镇化进程的日益深入，我国的社会经济生活发生了翻天覆地的变化，农村经济发展水平显著提高，宅基地之于农民的居住保障功能已然有所减弱。在此背景下，仍然“一刀切”地坚持宅基地无偿取得、永久使用的制度则不利于农村土地资源的集约高效利用和农村社会经济的持续发展。其主要理由有二：首先，宅基地无偿取得、永久使用制度导致农村实践中占而未用、占新不腾旧等现象相当普遍，农村土地资源浪费严重；其次，宅基地永久使用制度造成农村集体经济组织无法收回城镇化进程中许多在城市定居且以非农产业收入为主要收入来源的农民通过合法手续获得如今闲置的宅基地，导致这部分宅基地既不能为已经市民化了的农民带来现实的财产收益，也不能在村集体内部循环集约利用。

四、破解农村宅基地法律困境的路径选择

（一）更新立法理念。在市场化和城市化不断深入发展的现今，应将宅基地的立法理念逐步从社会安全优先转向效率优先兼顾公平与安全。只有正视农村宅基地的商品属性和财产属性，允许农村宅基地合理流转，才有利于农村土地资源的高效配置，才能更好地促进农村经济发展，提高农民生活水平，实现统筹城乡一体化发展的目标。宅基地立法中如何坚持在“效率优先”的前提下兼顾“公平”和“安全”呢？公平指的是利益在人们之间平等地分配，也即分配正义。在市场经济体制下，变宅基地的静态使用为动态利用，意味着不仅要保持宅基地使用权，而且要使其流转起来，而流转就会带来收益，就要坚持正义和平等地分配流转收益。如果一味强调效率，就有可能造成收益分配的不均、差距的扩大，从而危及农村社会稳定，也就丧失了安全作为效率实现的保障。相对的以效率为标准进行宅基地的合理配置，才能促进农村社会经济持续稳定发展，缩小城乡差距才能实现真正的安全[5]。因此，在宅基地立法中，应逐步确立在公平的基础上，在维护社会安全的前提下，将资源配置效率作为首要的价值理念。

（二）明晰产权关系。合法、清晰、明确的产权是市场交易的前提。要实现农村宅基地的高效利用，就应清晰界定产权关系。首先，应明确规定农村宅基地的所有权主体。从我国目前的农村实践情况来看，应将宅基地的所有权主体确定为村民小组。因为村民小组作为最基层的农民组织，最了解本小组村民情况，与农民的联系最为紧密[6]。所以，由村民小组行使宅基地的所有权最能体现农民集体意志。其次，应赋予农民完整的用益物权。既然《物权法》将宅基地界定为用益物权，就应严格贯彻物权的平等保护原则，在房屋、土地使用权流转方面保障农民拥有和城镇居民平等的法律地位和发展权利，允许农村宅基地以抵押、入股等合理方式流转，使宅基地的用益物权属性得到充分体现。唯有如此，农民的生存权和发展权才更有物质保障，才能更好地促进城乡经济一体化发展。

（三）健全登记管理制度。只有规范农村宅基地的登记发证，才能为宅基地流转提供强有力的支撑。我国农村房屋所有权和宅基地使用权登记应当按照物权公示原则，借鉴城市房屋及土地的产权登记制度加以完善。具体可通过对农村宅基地进行全面清理，查清宅基地的权属、界址和面积，健全宅基地地籍档案，对宅基地进行分类登记。对于审批手续齐备，符合法律规定的宅基地，应参照国有土地、房地产权属登记办法，发放统一的、具有法律效力的《集体土地使用证》及《房屋产权证》。持证农户可依法进行宅基地流转，实现宅基地的物权效用；对非法多占、多用的宅基地，进行公示、书面告知，下发处理意见书，待依法整改后再行登记；对于违法获得并使用的宅基地予以罚没。地方政府可在完善宅基地登记制度的基础上，逐步建立规范的宅基地流转专业服务机构，为农民开展宅基地流转的信息、政策和法律服务，以促进农村宅基地流转的顺畅进行。

（四）完善原始取得制度。为了适应目前我国社会经济发展的内在需求，彰显宅基地的财产属性，统筹城乡经济一体化发展，应将我国宅基地的原始取得制度重新确立为无偿取得制度和有偿取得制度相结合，无期限使用和有期限使用相结合。具体而言，可考虑将经济实践中宅基地的使用权人分为农村居民和城镇居民两类，对于城镇居民而言，不管其通过何种合法途径取得农村宅基地，其所享有的宅基地使用权均应是有偿、有期限限制的；对于农村居民，则分两种情形区别对待：第一种情形是确为满足基本住房需求的农户，其在遵守“依法申请”“一户一宅”“限定面积”诸项原则的前提下可无偿取得、无期限使用所获得的农村宅基地；第二种情形是非为满足基本住房需求，而是超出“规定面积”之外申请宅基地以及实践中因继承等原因拥有多处宅基地的农户，则适用有偿取得、有期限使用制度。如此，宅基地的无偿取得、无期限使用制度可实现其对农民的基本居住保障功能，维护农村社会稳定；而宅基地的有偿取得、有期限使用制度则有助于农村宅基地资源的合理、高效配置，促进农村经济持续发展。

[1]罗光宇，欧阳晨.农村宅基地使用权流转的合法性探析[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2013（3）.

[2]张德龙.关于农村宅基地使用权“一户一宅”的反思[J].山西农业大学学报：社会科学版，2014（3）.

[3]张梦琳.农村宅基地流转模式比较分析[J].现代经济探讨，2014（4）.

[4]袁锦绣，李志.农村宅基地使用权立法评析[J].学术探索，2013（6）.

[5]孙淑云，吴海玲.论我国宅基地使用权流转制度的完善[J].湖南科技大学学报：社会科学版，2012（1）.

[6]暴元.农村宅基地使用权流转制度创新分析[J].农业经济，2011（3）.