省直管县公务员资源优化配置探析

楚迤斐

〔华北水利水电大学 法学院，河南 郑州450011〕

随着中国经济社会的快速发展，省辖城市管理县( 以下简称“市管县”) 行政体制的层级多、效率低等弊端突显，严重制约着城市化向城镇化的转型发展。为此，上世纪90 年代我国提出省直接管理县行政体制改革政策，实施方案或者是单纯在财政体制上由省政府直接管理县政府财政的改革，而县政府的其他方面仍属省辖市政府管理，或者是全方位进行省直接管理县( 市) 行政体制改革。2008 年10月，中共十七届三中全会明确提出，推进省直接管理县( 市) 财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围;有条件的地方可依法探索省直接管理县( 市) 的体制。这标志着省直接管理县体制改革在内容上已经从财政体制扩展到行政体制。［1］据此，2010 年7 月中央编办部署省直接管理县( 市) 体制改革试点，批准8 个省30 个县( 市) 开展试点工作。中共十八大报告将“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县( 市) 改革”作为深化行政体制改革的重点之一;党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对省直接管理县( 市) ( 以下简称“省直管县”) 改革再次重申。可见，省直管县改革是我国行政体制改革的重大战略举措。本文拟以此为背景，研究县级公务员资源优化配置问题，想必对于推进省直管县体制改革、统筹城乡综合配套改革试验有所裨益。

一、省直管县公务员资源配置存在的问题

省直管县体制改革有利于合理配置资源，促进城乡统筹发展;有利于扩大县级政府权限，增强县域经济发展的自主性; 有利于规范省市县财政分配关系，缓解“县级财政饥饿”; 有利于减少政府行政层级，提高公共行政效能。［2］这些省直管县改革的优越性归根结底是要通过改革，使公众和公务员都感到满意，尤其“我们必须把公务员作为宝贵的资源来对待，因为公务员原本就是宝贵的资源”［3］。因此，我们要关注省直管县改革引发的公务员资源优化配置的相关问题。

1．县级公务员职责模糊

在省直管县体制改革中，县党政机关如何科学设置职能机构，实现与省党政机关的有效对接是举足轻重的问题。原来县党政机关对接的是省辖市党政机关，而改革后县党政机关要按照省党政机关的职能工作需要，调整相应职能部门，实现直接与省党政机关对接，这就会引发“脱钩难”和“对接难”。之所以“脱钩难”，这是因为在长期的“市管县”体制下，市、县党政机关形成了密切的上下级职能工作关系，一下子让市、县党政机关脱钩，哪些职能事务脱钩、怎样脱钩，市、县党政机关认识不清、行动不力。之所以“对接难”，这是因为县党政机关一下子被赋予了与省辖市基本相当的权限，对上直接对省党政机关负责、对下直接为人民群众提供公共服务，其职能与原先究竟有哪些变化，管哪些、不管哪些、怎样管、管到什么程度等问题不清楚，造成县级公务员职责模糊，工作时常盲目。

2．县级公务员素质能力有待提高

省直管县改革后，县党政机关在市场监管、行政审批、社会管理、公共服务等方面的职权扩大，职责增加，尤其是随着县与原属城市脱钩后，县域经济社会发展资源不再被城市吸纳，发展的资源更多、空间更大，管理与服务社会的自主性更高更强，对领导干部及公务员的素质能力要求提高。但是，行政机构设置仍是县级，公务员整体素质能力与职能工作要求往往不匹配，工作效率和质量与省党政机关的要求存在一定差距，“小马拉大车”现象突出，执行省级职能部门的政策、决策、决定的困难较多。可以说，县级“公务员行政能力面临着不适应改革形势和要求的问题，突出表现为:行政能力不能很好地适应日益繁杂的行政任务，公共精神、责任意识、服务理念不足，缺乏工作的责任感和使命感，特别是创造性地执行改革方案的开拓意识和克难攻坚精神不够。”［4］

3．省、县公务员沟通较为困难

美国著名公共行政学家罗伯特·登哈特夫妇说:“如果这个世界上的所有优秀思想都不能与他人分享，那么它们就没有什么价值。沟通是设立目标、吸引他人和确保合作的基础……管理者一天当中有2/3 到4/5 的时间用于提供或接收信息，并且这些信息收发大多是通过面对面的接触进行的。”［5］可见，沟通对于管理是何等重要! 省直管县体制改革减少了政府层级，使管理相对“扁平化”，或者说，使行政管理、公共服务的信息坐上了“直通车”，更有利于提高行政执行力和政府工作效率。但是，由于省、县上下行政级差较大，县级部分话语权被削弱，尤其是县党政机关直接联系省党政机关，县直科级部门直接联系省直厅级部门，行政级别悬殊如此大势必造成工作沟通过程中存在困难。一方面，省党政机关容易强制性地对县党政机关增加工作任务与责任压力;另一方面，县党政领导及县直机关公务员不知道怎样与省党政领导及省直机关进行有效工作沟通，特别是向省直厅级领导汇报工作时，如果县党政“一把手”不出面，其他人出面就难以沟通、协调和决断，以致影响工作效率。

4．省、县公务员交流渠道不畅

省直管县改革使省、县上下行政级差加大，这对领导干部调配与交流会产生一定的障碍。一是县级领导干部晋升受限。县级领导干部脱离省辖市管理，变为省级组织人事部门直接管理，表面看交流空间更大、发展路子更宽，但实际上省级组织人事部门对县级领导干部较陌生，当经过相识、相知的熟悉过程后，就可能使一些县级领导干部与其他县级领导干部相比失去晋升机会。二是省党政机关的优秀干部不愿到县党政机关任职。如果到县党政机关任职，且不说工作繁杂、生活艰苦，关键是担心到县党政机关任职“沉底”后，很难再回省直机关工作。三是县党政机关的年轻干部难以到省直机关任职。县党政机关中一些富有基层工作经验的年轻干部，一方面因省直机关门槛过高，有仰望星空之感，被交流到省直机关工作的可能性极小; 另一方面他们在县党政机关虽是年轻干部，但与省直机关公务员相比年龄却普遍偏大，要交流到其他省辖市或县工作，又需要省级组织部门协调，可省级组织部门却不便调配科、处级干部。

5．县级公务员绩效考核亟待改进

公务员绩效考核的关键是考核实绩，并作为依据来决定公务员的职务、职级、工资及奖励、培训、辞退等。省直管县改革后，县党政机关要根据省党政机关进行调整与组合，会增设或重组一些新部门，也会撤销或精简一些部门，这就给县级公务员绩效考核带来了新问题。原绩效考核指标体系在新部门是否还适用，以及新部门绩效考核标准是否会做出客观实在、合情合理的评判，此类问题会影响到县级公务员绩效考核的公平。特别是对机构调整中的县级公务员资源配置，省里要以改革前个人工作绩效考核为基本依据，但县级公务员随党政机构调整分流后，其工作职责一下子难以明确，也难以设计量化考核指标，这就会造成县级公务员职责不清，不能对其工作实绩进行有效考核。

6．县级主要领导的权力监督弱化

行政权力对社会价值、社会资源有着调整和再分配的重要功用，因此“政府权力不能集中于同一双手”［6］。但是，在省直管县改革过渡期，大多数县级党政正职高配正厅或副厅级领导，行政级别高于人大、政协正职和同一领导班子其他成员;有的县级党委、政府、人大和政协的正职整体高配，行政级别均高于领导班子内部其他成员。这样以来，权力过于集中，“一把手”权力过大，而县级其他领导班子成员与“一把手”职级差别过大，在集体决策时话语权受限，不敢多发表意见，担心有喧宾夺主之嫌，从而造成“一把手”集中大于民主，使民主决策弱化、监督没有力度，甚至人大依法监督和政协民主监督疲软乏力。在这种局面下，就可能给县党政主要领导提供权力寻租的机会，使其凭借权力在土地开发、项目引进中违规操作谋私利，或在机构调整中增加人员编制，买卖官爵，使机构臃肿，人浮于事。

二、省直管县公务员资源配置问题产生的原因

1．县级公务员资源配置心态欠佳

改革是弃旧图新，在否定人们习惯性模式与方式的前提下，创造新的制度、模式和机制，而对于新的制度、模式和机制的实行，人们势必感到不适应，在行为上不习惯、不顺手、不自在，在心理上不满意、不愉快、不舒服。省直管县改革是立体型体制改革，牵涉方方面面的调整与重组，如工作的环境、内容、模式等，这就需要县级公务员以良好的心态接受改革。但是，有些县级公务员面对改革却没有调整好心态，以“悠悠思古情”心态来应付工作，不愿参与和接受改革，从而成为改革的消极因素。心理学告诉我们，当一个人所处环境存在较多不熟悉、不确定因素时，容易产生紧张和焦虑。省直管县体制改革中存在的不确定因素牵扯到政府人员的职业发展，难免使他们在本单位精简撤合调整中对自己的去留升降担忧。

2．县级公务员管理流程再造不到位

公务员管理流程主要包括选才、育才、用才、留才等环节。省直管县改革后，原县级公务员资源管理流程已不很管用，需要县党政机关按照新的职能，进行新的分工、定岗及调整工作人员，各职能部门公务员应根据新的职权和职责做好工作。这其中，县党政机关应在原公务员管理职责不变的前提下，承担起原本属于省辖市的公务员管理职能。但县党政机关对新的公务员管理职能如何与原职能衔接、如何设计新的公务员管理流程等问题感到困惑，这也会造成公务员管理工作中的被动局面。因此，省直管县公务员管理流程必须尽快再造，使县党政机关公务员的工作与省级机关实现有效衔接与协调。同时，省级公务员管理部门应根据省直管县特殊情况，重新调整人事任免制度，在公务员的升降、交流、调配等方面，尽量减轻县级公务员管理流程再造带来的压力。

3．“官本位”消极行政文化的影响

“官本位”传统文化对中国行政体制改革的消极影响根深蒂固。每次行政体制改革都会涉及机构调整或精简，涉及公务员资源的优化配置，涉及领导干部的升降去留，而这类问题的解决在很大程度上受到“官本位”行政文化在改革观念层面的负面影响。在我国相当长时间里，行政事业单位系统的人员入职与晋升缺乏制度约束，不同程度地与血缘、地缘、学缘等裙带关系“粘连”，权力至上、权力崇拜的观念甚重，唯领导是从、唯权力是从的规矩甚多、风气甚浓，这不仅助长了官员只能升、不能降的不良官场思维，而且使形形色色、千奇百怪的官场潜规则盛行奏效。如此以来，官员往往更多考虑如何赢得上级领导的赏识来获取职务晋升，而不是如何积极开拓创新工作，以高尚的道德和突出的业绩来攀爬进步的阶梯。

4．改革与公务员自利动机相矛盾

在“经济人”假设中，一个人无论在社会何种领域、从事何种工作，都会有追求私利的行为动机。同样，公务员在政治和行政工作中也并非完全是为了实现公利。追求私利本无可厚非，关键是能否在法纪范围内通过为实现公利而努力工作来获取私利。在实现公利的事业中努力工作是出发点，也是落脚点，不能把追求私利作为根本动机，不能把行为目的压根儿就定位于获取私利。在省直管县改革中，如果认定改革趋势对己有利，就会激发改革热情，积极推进改革，竭力把工作做好;否则，对改革就会消极、懈怠，漠不关心、高高挂起，甚至持抵触情绪。这种从利己角度出发、不顾大局的改革态度是不对的。公共组织绩效管理主要是克减不合法的利益，最大化地实现收益和成本的比值，充分发挥资源的效用。在效益相同的前提下，会使管理成本尽量减少;而在管理成本不变的情况下，会尽可能使管理成本充分有效利用，实现效益最大化。在这一过程中，难免会产生矛盾，因为自利性往往会使人们更多地从自身需要出发来考虑问题。省直管县改革必然对不合理的利益实施削减，这就可能与自利人的行为动机相冲突，导致县级公务员对绩效管理产生不满情绪。［7］

5．权力监督机制与改革不配套

省直管县改革使原属省辖市的行政权力下放到县级政府，但与权力下放相配套的监督机制未同步跟进，这就可能造成行政权力滥用，严重损害省直管县改革正能量的释放。省直管县权力监督机制未跟进的主要表现如下: 其一，与原省辖市脱离后，省与县空间距离拉大，“天高皇帝远”，上( 省) 级监督下( 县) 级的困难增加; 其二，县级党委主要领导职务高配、权力增大，而同一领导班子的其他领导与主要领导的职级差别增大，使党内纪律监督相对弱化;其三，县级管理权限全方位扩大，但相关监督机构人员的素质和能力不能满足监督工作需要。

三、省直管县公务员资源优化配置的路径

1．科学设置县直机关工作职位

公务员享有一种“明显的社会尊重”，其职位具有一种责任的性质［8］。因此，这就需要科学设置省直管县党政机关公务员的工作职位。首先，科学界定县党政机关的新职能。职能是党政机关管理公共事务、提供公共服务的基本职责与功能，是调整和改革县党政机关的根本依据。伴随着省直管县体制改革，县党政机关职能与改革前会有较大变化，要理顺党政机关设置，必须转变职能，理清新形势下县党政机关应当承担哪些职能，解决好应管什么，管到什么程度，以及怎么管等问题。其次，合理合法调整县党政机关。在省直管县改革中要解决职责同构问题，在大部制行政改革理念导引下，县党政机关在确保与省党政机关职能接轨的前提下，充分考虑县域经济社会发展的特殊性，整合县直部门职能，设置一些凸显县域特色的综合性机构。再次，明确设置工作岗位。在党政职能条块关系理顺的基础上，科学、系统、明确地定位县党政机关的工作岗位，使岗位职责清楚明晰、素质技能要求明确。省直管县职能和职权的增大，有必要适当增加公务员编制，解决县党政机关事务增多、责任加大而公务员编制不足的问题。第四，改变“大一统”的公务员管理模式。根据公务员法，将行政职位划分为综合管理类、行政执法类和专业技术类;再依据职位类别设定公务员职位序列，形成职级清晰、能上能下的升降机制，在某些岗位实行雇员制，激发公务员队伍积极工作、献身公共事业的生机活力。［9］

2．完善县级公务员分流机制

在省直管县改革背景下，建议建立三种交流机制:一是尽快建立县级领导职级管理体系。针对省直管县特殊情况，县委、人大、政协同级领导班子“一把手”按副厅级配备、副职按正处级配备，县直部门、乡( 镇) 、街道( 办事处) 领导班子“一把手”按副县级配备、副职按正科级配备。二是建立横向交流机制。为使省直管县领导干部开阔视野、拓宽思路、锻炼才能，建议副县级领导干部在县际间、县市间交流使用，正科级干部在县域内同层次交流使用。三是建立纵向交流机制。为强化省、县工作有效对接，建议加大省、县领导干部晋升交流及同职级相互挂职锻炼的力度。在运作过程中，特别要重视干部的考察与提拔，依据对干部绩效考核结果，对县直机关的优秀干部要着力培养、及时考察、公平晋升。通过这三种机制，让干部树立想干事的理想、历练会干事的本事、创建干成事的业绩，使想干事的有机会、能干事的有平台、干成事的有地位、不出事的有威望。

3．建立县级公务员绩效考核体系

省级发布政策、决定和命令较宏观，省直管县能直接借鉴学习执行经验、实施办法的兄弟县( 市) 较少，许多工作是在摸索中开展的，究竟工作做得对不对、效果如何，往往胸中无数，这就使县级公务员考核出现了老标准不管用、新标准没制定的困难。对此，建议做好如下工作:第一，绩效要素要清晰明确。这方面关键是根据“德、能、勤、绩、廉”的考核要求，结合省直管县的特殊工作实际，准确界定、科学细化绩效考核的项目指标及评价标准，合情合理、客观公正地设计操作性强的公务员考核程序，特别要建立科学、合理、规范的绩效目标体系、绩效内容体系、绩效实施体系、绩效控制体系和绩效反馈体系。［10］第二，评价要具体实在。评价省直管县公务员绩效时，除非可通过观察个人行为或典型事例能够得到证实的，一般不要使用抽象语词( 如诚实、忠诚等) 。必须以公务员工作岗位职责为标准，制定具体可行的考核指标体系，通过横向比较分析公务员实际履行岗位职责的表现，对公务员行为表现作出优劣等级的评判。第三，用绩效考核结果促进事业发展。绩效评估的目的是为了提高公务员的素质和技能，从而实现个人职业目标与政府组织目标。因此，绩效评估结果要与公务员的奖惩、提职提薪，与单位的目标管理挂钩，从而发挥公务员的最佳效能。［11］

4．加大县级公务员教育培训力度

随着省直管县体制改革的推进，县级领导及职能部门干部的工作不适应性凸显，因此，加强县级干部教育培训工作，尽快提高他们适应新形势、新任务、新方式的工作素质和能力至关重要。县被省直管后，干部培训工作的统筹指导由原来的市变为省，培训主体由市级干部教育主管部门变为省级干部教育主管部门，并由于干部层级原因被调训的人员比例将受到较大影响。可以说，不管是培训的需求和资源，还是省直管县干部教育培训工作接受上级指导及得到各项支持的力度等方面，均与原市管县不一样。对此，省、县干部教育主管部门都必须明确认识:一是要将省直管县的干部教育培训工作尽快纳入省级干部教育规划，在政策、师资、工作指导等方面予以倾斜，满足省直管县干部队伍教育培训的需要。二是要尽可能针对省直管县干部的工作实际，围绕省、县政府管理工作的有效对接及干部素质和能力的提高等问题，设计专题性教育培训内容。三是在省直管县干部教育培训工作中，要发挥主观能动性，积极开发培训资源、拓展培训路径、创新培训方式、扩大培训覆盖面，全方位提高干部队伍管理与服务县域经济社会的素质和能力。

5．强化县级公务员权力的监管

公务员掌握和行使公权力，代表和反映机关形象。“公权力的本质是为公众服务，但行使权力的个人是存在个人利益和偏好的。如果不对行使权力的个人加以限制和监督，就会滋生利用手中权力谋取私利的腐败现象。”［12］因此，为保证省直管县权力的正确行使和合理运作，必须加强公务员权力监管:一方面，完善权力监督机制。首先，完善党内监督。坚持民主集中制，推行党内政务信息公开，自觉接受人民群众监督;认真贯彻落实干部任用选拔制度，坚持任人唯贤，杜绝任人唯亲; 进一步完善巡视制度，确保巡视工作的权威性、实在性和强效性。其次，完善党外监督。党的纪律检查机关要将各监督机构协调、组织起来，形成强硬监督合力; 强化行政监察机关地位和职权的相对独立性，提升县级行政监察机关规格，提高对行政决策效率、效能的监督; 以纪检监察机关双重领导为基础，强化垂直监督关系;建立以县级人大和省级政府有效监管为核心的监督机制，充分保障监管功能的发挥。再次，推行政务公开。公民具有对公共行政事务信息的知情权，让权力在阳光下运行。因此，除确需保密的部门或事项外，政府均应向社会公开各项重大的决议、决策、决定及各类办事程序，虚心接受人民群众的监督。另一方面，健全权力监督法规。一要规范和完善权力主体的立法，明确县级权力主体的职责范围和权限，让人们更好地了解省直管县政府的职权范围，接受监督管理;严格控制权力主体在其权限范围外行使。二要完善行政程序立法，使行政程序走向规范化、法制化。政府行使权力的行为要遵循法定行政程序，保证权力规范、有效实施，防止权力拥有者的失职和越权。三要制定权力监督法。尽快制定适合省直管县党政公务员监督制约法，规范行政监察行为，采取强有力的制约方式和手段，控制县级权力的专断、越权、滥用和非程序性更迭。四要制定县级权力运行程序合法化的相关法律。坚持以制度管人、管事、管权，形成与决策权、执行权、监督权相互协调制约的权力结构与运行机制。［13］

［1］杨冬雪．县级官员与“省管县”改革( Ⅰ) :基于能动者的研究路径［J］．北京行政学院学报．2012(4) ．

［2］楚明锟，等．从“市管县”到“省直管县”的体制转型分析［J］．商丘师范学院学报，2011(1) ．

［3］［澳］欧文·E·休斯．公共管理导论:第3 版［M］．张成福，等，译．北京:中国人民大学出版社，2007:189．

［4］贾博．深化省直管县体制改革:困境与破解［J］．中州学刊．2014(7) ．

［5］［美］罗伯特·登哈特，珍妮特·登哈特． 公共行政: 一门行动的学问［M］．谭功荣，译．北京:北京大学出版社，2013:271．

［6］［英］约翰·麦克利兰．西方政治思想史( 上) ［M］．彭淮栋，译．北京:中信出版社，2014:345．

［7］李俊霞．“市管县”到“省直管县”:体制转型下的人力资源配置优化问题研究［D］．开封:河南大学，2012．

［8］［德］马克斯·韦伯．官僚制［A］． //彭和平，等，译．国外公共行政理论精选［C］． 北京: 中共中央党校出版社，1997:33 －42．

［9］任恬，韦明．常州市卫生监督机构人力资源配置现状及对策思考［J］．中国农村公共事业管理．2011(11) ．

［10］姜晓萍，郭金云．基于价值取向的公共服务绩效评价体系研究［J］．新华文摘．2014(4) ．

［11］李俊霞．“市管县”到“省直管县”: 体制转型下的人力资源配置优化问题研究［D］．开封:河南大学，2012．

［12］舒放，王克良．公务员制度教程: 第三版［M］． 北京: 中国人民大学出版社，2008:8．

［13］李俊霞．“市管县”到“省直管县”: 体制转型下的人力资源配置优化问题研究［D］．开封:河南大学，2012．