对事业单位举办民间非营利组织的财务状况分析

徐晓华

（青岛市老年服务中心 山东 青岛）

民间非营利组织是指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。事业单位是合法的举办民间非营利组织的主体之一。近年来财政部出台了《民间非营利组织会计制度》《民办教育促进实施条例》对加强民非企业规范化管理起到了巨大的推进作用。然而，在我国，对于依托事业单位举办的民非组织，无论是业务范围还是服务对象都没有和所属的事业单位作出明确的划分，这也使得财务管理存在一些风险和弊端。因此，对依托事业单位举办的民非组织特别是依托财政补助事业单位建立的，应该具备完善的法人治理结构、清晰的权责利关系、有效的内部控制、规范的财务资金管理并且做到对其监管到位。

一、民间非营利组织的概述

民间非营利组织（以下简称民非组织）是指由民间出资举办的、不以营利为目的，从事教育、科技、文化、卫生等社会公益活动的社会服务组织。比如行业协会、基金会、民办学校、社会团体就是主要的存在形式。这决定了民非组织的目标和宗旨就是不以营利为目标的，其设立和开展服务不是为了追求利润，而是根据出资者的期望为社会提供更多的服务。

民非组织收入的来源有两个方面。一方面是会费收入和提供服务所取得的收入，比如社会团体以向会员单位收取会费作为收入来源，民办学校以向受培训者收取培训费作为收入来源，另一方面是接受社会公益性捐赠取得的收入。对于会费收入和提供服务所取得的收入，通常开具社会团体专用收据和税务文化体育业发票；捐赠收入由财政部门开具公益事业统一捐赠发票。

二、依托事业单位举办的民间非营利组织与所属事业单位的关系

目前，事业单位中较为普遍的存在一种现象：依托事业单位举办企业、民非组织等。比如依托公办学校举办的民办培训学校、依托人事服务单位举办的教育培训中心、依托主管部门举办行业协会或者基金会等。这就使得依托事业单位举办的民间非营利组织与所属事业单位的关系集中体现在法律上、财务上、管理上三个层面。

1.法律上，出资者与受资助的关系

民办教育促进法中对民办学习的举办者的表述是：国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校。事业单位举办的民非组织，通常使用财政性资金作为开办的注册资金；由事业单位的法人同时兼任民间组织的法人，作为出资者、管理者直接参与民非组织业务活动与管理。并且，在资产方面包括办公设备、场地的提供都是很大程度依托事业单位的资产和办公环境开展业务活动的，所以事业单位的出资形式通常包括资金、房产等作为办学出资。

2.财务上，灵活的 伙伴式 关系

事业单位与其举办的民非组织之间的法律关系在一定程度上决定了在财务上，两者是相对灵活的伙伴式合作关系。例如，在会计人员的设置上交叉或者由同一的人员同时负责两方的财务管理，这些现象较为普遍。在发生经济业务的同时，往往也是选择相似或者同样的模式和管理规范进行处理。

3.管理上，一定程度上的上下级关系

由于在法律和财务上的关系，体现在业务管理上一定程度的上下级关系。在内部管理上，事业单位往往对其民非组织提供业务上指导和统筹，在管理上民非组织也必然依照所属事业单位的要求开展业务；在外部管理上，民非组织由民政部门负责登记、年审，此外还受到业务主管部门的双头管理。诸如民办学校还同时受到教育部门的业务指导和管理。

三、依托事业单位举办的民间非营利组织存在的财务管理漏洞

正是由于事业单位与所举办的民非组织的关系较为复杂，在财务管理上往往出现交织、交叉、错位、乱位的问题。漏洞主要的原因是独立法人应具备的权责利关系不清晰。表现在以下三个方面：

1.在权利层面，产权不明确、不明晰问题较为突出

民非组织由于经费不多、规模不大，多占用所属事业单位的房产开展经营业务，且不给予补偿。然而，事业单位的房产基本上都是有政府投资建设的，属于公共资源的范畴，民非组织提供服务取得的收入由其账户独立核算不在归口事业单位中核算。这样既不符合成本与收益配比的原则，也无法按照行政事业单位实行 收支两条线 的资金管理和预算管理。还有一些事业单位身兼下设民非组织的法人或者出资方、合伙方身份，将财政性资金拨入下设的民非组织，这样容易使得资金成为财政、审计部门监控的 灰色地带 。

2.在责任层面，创办宗旨中的非营利性成为 概念性目标

根据民非单位的举办人制定的章程，很容易明确民非组织设立的非营利性目的。但是在实际业务开展上，诸如事业单位假借下设协会大搞旅游式会议、景点式培训成为突出的问题。在财务管理上，虽然由民非组织负责主办但是采用直接由会员单位向组织方支付相关费用，使得民非组织的财务状况难以监管到位。还有类此公办学校借助下属培训学校支付教师员工福利等，都是财务管理上的漏洞。如何紧密围绕章程开展工作，确保按照章程的要求、规范地组织公益性活动，并且进行合理的账务处理是民非组织财务管理的核心。

3.在利益层面，民非组织所谓的不要求取得合理回报难以界定

民非组织年终将收入与成本费用转入非限定性净资产，为了将净收益降低通常会加大管理费用这样隐蔽的手段套取利润。账务处理中虽然不会明显的在净收益中进行分配，但是存在将所属事业单位的不合理、不合法的支出项目转嫁给民非组织，以逃避财政、审计部门的监管。因此，对于民非组织针对出资方的不要求取得合理回报是难以通过章程界定的，必须分析业务活动成本与提供服务收入配比性、管理费用与公益服务活动支出的相关性这样才能提高民非组织的公益性。

四、规范民间非营利组织的财务管理的对策

1.从源头上，加强和规范民非组织的开办、登记、撤销和审批程序

对于民非组织的开办形式、登记、业务范围，业务主管部门要从严把关。对于与其所归口事业单位的职能和业务范围重复的或者没有按照章程提供公益性服务和商品的，予以清理并限期撤销。只有对按照民非章程开展公益性活动实质的给予保留，并可以实行 红黄牌制度，对连续两年没有履行章程的且整改落实不到位，给予黄牌警告并公示，累计两次出示 黄牌 ，可以予以撤销。

2.从产权上，理顺民非组织与所属事业单位的权力与义务

对于使用财政性资金开办的民非组织，应该按照原经费渠道予以收回。对于能够明确划分占用公共资源的产权归属的，可以办理产权登记、资产转让或者制订协议缴纳占用使用费，并上交财政专户管理；也可申请独立的事业单位法人，收入管理实行收支两条线，全部纳入财政预算。对于不能划分产权的，可申请并入业务上相类似的事业单位，不在单独设立民非组织，否则予以撤销登记。

3.从财务制度建设上，健全民非组织的内部控制制度并有效执行

内部控制的建立完善和有效执行是依托事业单位举办的民非组织财务管理的重要举措。将经济业务活动的不相容岗位分离、决策采用集体议事制度、公开的阳光采购制度都是民非组织内控的基本环节。目前的政府采购还没有将依托事业单位举办的民非组织纳入，所以在采购方面特别要引起关注。参照机关事业单位实行政府采购，或者建立询价机制、合同的谈判和采购执行分离都是有效的控制手段。此外，对于重大支出事项要由办公会形成集体决策的记录，注明可行性与支出的必要性，尤其是对于接受款项的支出要严格按照捐助合同的条款开支。不能使民非组织的财务管理区别于事业单位的财务制度，存在两套标准，造成财务管理上的漏洞和缺陷。只有将内控的得到有效执行，才能对财务管理的规范化提供支撑，否则，财务管理制度形同虚设。

4.从监管上，建立主管业务部门、财政审计部门定期审查机制

在民非组织中，必要的审查机制可以促进财务管理的规范化建设。由主管部门定期进行业务培训特别是定期举办规范化账务处理的培训是必不可少的，同时年终对本年度财务进行审计，提出整改措施和意见都会有利于提高民非组织的财务管理水平。财政、审计部门要对占用公共资源开展业务的民非组织进行必要的延伸审计，做到与财政资金有关联的所有单位和个人审计全覆盖，对转嫁支出、管理费用过大、隐藏收入搞 小金库 、假借政府之名搞没有实质内容的培训会议的单位和个人要一查到底，做到财政审计的 零死角 ，确保资金安全和使用效益。