论我国地方政府投融资平台债务风险形成机理的症结及化解出路*

李 森 赵子坤

（山东财经大学齐鲁财经战略研究院 山东 济南；长沙理工大学经济与管理学院 湖南 长沙）

我国地方政府投融资平台的发展经历探索实施（1992 1997 年）、发展壮大（1998 2008 年）和高速发展（2009 年以来）三个阶段（周义，2012），至今仍是地方政府经济职能赖以实现的重要手段。地方政府投融资平台为促进地方城市基础设施投资、加快地方政府城市化进程、满足地方政府辖区民众的公共需要发挥了积极作用，但同时也累积了沉重的债务负担①根据2013 年12 月30 日审计署发布的《全国政府性债务审计结果》，2013 年6 月底地方政府负有偿还责任的债务为10.9 万亿，负有担保责任的债务为2.7 万亿，可能承担一定救助责任的债务为4.3 万亿，分别占比为60.8%、14.9%和24.3%。虽然地方政府债务和地方政府投融资平台债务是两个概念，但后者占前者很高比重则是不争事实。，成为不少地方政府债务负担的主要组成部分。已有研究成果对我国地方政府融资平台的债务规模、结构以及债务风险程度进行了量化评估，也从多个角度和侧面探讨了债务风险的形成机理，本文拟在已有成果基础上分析我国地方政府投融资平台债务风险形成机理的症结，并在此基础上探讨防范和化解地方政府投融资平台债务风险的出路。

一、地方政府收入来源及形成债务风险的可能性分析

从规范的意义上讲，地方政府是代表辖区民众管理社会公共事务的组织，其要履行的职能归结为一点就是向社会提供公共产品和服务，满足社会成员的公共需要，实现公共利益。通常，由于严格意义上的公共产品和服务难以定价，所以政府需通过税收收入的筹集来弥补公共产品生产的成本，从而形成政府部门和私人部门之间事实上的交换关系：私人部门向政府缴税，政府向私人部门提供公共产品和服务。税收成为私人部门为消费公共产品和服务而向政府支付的特殊价格。无偿的税收成为政府赖以存在的基础和前提。现代国家几乎无例外地都是所谓的 税收国家②税收国家（taxstate）是美籍奥地利思想家约瑟夫 熊彼特（Joseph Alois Schumpeter，1883 1950）在1918 年提出的一个概念，用来指依靠公众缴纳的税收来实现职能的现代国家，区别于中世纪西欧那些依靠领地收入得以存在的封建国家。。如果政府以有偿的方式比如举借债务来支付公共产品和服务的生产成本，由于公共产品和服务自身所具有的特殊性质（不可分割性意味着难以定价；非竞争性意味着消费者会 免费搭车 ；非排他性意味着难以将拒绝付款者排除在消费范围之外），这种有偿的债务收入最终仍然要通过无偿的税收来偿还。因此，从提高效率角度考虑，不如直接采取税收形式筹资。但是，现实中几乎所有的政府都有或轻或重的债务负担，这本身就说明政府债务也有其存在的必然性、合理性，这具体体现在以下几点：一是调节财政收支季节性或临时性余缺；二是政府提供的某些基础设施和服务可以定价收费，通过有偿的债务收入作为投资的资金来源，然后再以收费来偿还债务，符合利益获取和成本分担对称的公平原则③受益原则为公平原则的具体实现形式之一，强调根据社会成员消费公共产品而得到的效用满足程度来分配税收负担，区别于支付能力原则。；三是政府提供某些基础设施和服务本身虽不能定价收费（这意味着最佳的筹资方式是税收），但若以税收筹资就意味着该基础设施的供给成本完全由当代人承受，下代人则可以免费享用，这导致公共产品消费上的利益获取与成本分担的代际不公。在这样的条件下，若以债务形式筹资，然后使债务清偿的时间跨度与该基础设施的使用年限保持吻合，就可以把偿债负担在该基础设施整个使用年限内中合理分配，由此也可以体现利益获取和成本分担对称的公平原则。显然，上述三种理由所形成的债务负担都不会超出政府自身的承受能力而蕴含严重的债务风险。但是，从理论上讲，政府的债务负担超出政府自身的承受能力而蕴含严重的债务风险的可能性是存在的：第一，由于种种原因，正常的税收收入征集功能弱化，由此导致对债务收入的长期非正常的依赖；第二，政府官员的行为若得不到有效监督，其任期限制会促使其通过盲目举借债务来实现自身利益最大化；第三，债务收入用于投资，但形成的资产处于非生产经营领域，没有收入来源来清偿债务；或形成的资产处于生产经营领域，但投资效率低下，带来的收入不足以清偿投资所对应的债务负担。

二、我国地方政府投融资平台债务风险形成机理的症结

新制度经济学认为，制度最重要。合理的制度安排能保证公平和效率原则的实现。我国地方政府投融资平台累积严重的债务风险，从根本上讲是制度扭曲的必然结果。这是分析我国地方政府所面临的制度约束条件并进行逻辑推演的必然结论。

按照我国宪法、财政法等法律的有关规定，我国地方政府处于双重委托代理链条之中：一方面，其需要对同级人大负责，受人大的委托管理公共事务并接受人大的监督；另一方面，其还需要对上级政府和组织负责，办理上级政府和组织交办的事务。在这双重委托代理链条中，横向的委托代理链条相对是 虚 的，而纵向的委托代理链条是 实 的，即地方政府名义上对人大负责，但实际上却主要对上级政府和组织负责（蔡红英，2007）。这是我国地方政府在政府间权力关系划分方面所面临的基本制度约束条件。

这种基本的制度约束使地方政府在其职能实现过程中面临着两大具体约束条件：一是上级政府财政的挤压；二是自上而下的政府绩效考核。首先，若假定政府有自利动机①虽然公共选择学派早就把政府部门的从业人员，上到政治家下到一般的政府公务人员都看作是利己的经济人，但是作为整体意义上的政府仍被看作是追求公共利益最大化的组织，这在很大程度上影响了人们对财政体制问题的判断，直到现在，仍然有很多的研究者着力对政府间事权、财权划分及转移支付制度设计的方式、方法进行技术性研究，而对分税制赖以存在的制度基础没有给予足够重视。，那么在下级政府主要对上级政府和组织负责的制度条件下，政府间财政管理权限的划分自然是有利于上级政府而不利于下级政府②1994 年的分税制改革，在税种划分上把税源集中、收入量大、征管难度小的税种划为中央税和共享税，并且在共享税的分成中中央占大头。1994 年以后对分税制的调整，比如个人所得税改为共享税以及 营改增 改革等都对地方政府的可支配财力造成负面影响。。从我国分税制的实践看，自1994 年以来，政府间财政管理权限的划分基本是呈财权上收、事权下划的状态，地方政府特别是地方基层财政收支相对困难③由此导致四级政府债务负担也是不均衡的，市县 承压较大，市县级政府债务占据了地方政府债务负担81%的比例，参见华泰证券首席经济学家俞平康文章：2015 年地方债务危机该如何化解，http://wallstreetcn.com/node/213965。。其次，在地方政府体系中，下级政府都要接受上级政府和组织的绩效考核，被迫参加所谓的 晋升锦标赛④作为中国政府官员重要激励模式的晋升锦标赛，被认为是创造中国经济奇迹的原因之一,但晋升锦标赛自身也存在固有缺陷，参见周黎安：中国地方官员的晋升锦标赛模式研究，经济研究2007 年第7 期。。按照经济学的逻辑，最有信息优势来考核一级政府绩效水平的，是该政府辖区内的民众，因为其直接消费该政府提供的公共产品和服务，该政府提供的公共产品和服务的种类是否合适、数量是否合理、供给方式是否有利于实现辖区民众效用满足程度最大化，辖区民众作为消费者是最有发言权的，但是由于横向委托代理链条虚化，同级人大对同级政府的监督制约作用相对较弱，所以现实中地方政府的绩效水平主要受上级政府和组织的考核，但上级政府和组织并不直接消费该政府提供的公共产品和服务，由此导致政府绩效评估主体与公共产品和服务消费主体脱节，进而导致上级政府和组织在评估下级政府绩效水平时难以掌握充分的信息。为了降低考核成本，上级政府和组织只能选择若干简化的评估指标来进行量化考核。而这些考核指标都和财政支出有严格正相关关系，换言之，地方政府为完成这些考核指标需要加大财政支出规模。但如前所述，在政府间财力划分上，地方政府又难以掌握足够的收入，在这样的约束条件下，地方政府领导人为了在晋升锦标赛中胜出，就必须通过增加非税收入才能实现财政收入进而是财政支出规模的扩张。

在非税收入体系中，大部分收入形式弹性很小，难以为地方政府提供足够的收入来源。比如通货膨胀税收入，由于货币发行权掌握在中央手中，所以地方政府难以获取这类收入；罚没收入的主要目的是纠正违法、违规行为而不是为了筹集收入，虽然通过加大执法力度可以实现罚没收入增加，但毕竟数量有限；企业性收费和事业性收费则主要是抵补政府提供的混合产品的生产成本，通常企业性收费标准等于成本而事业性收费低于成本，所以二者都不可能为地方政府提供可自由支配的收入；国有资产收益则一方面受国有企业盈利规模的制约，另一方面为调动国有企业积极性，一般还不宜把国有企业税后利润集中过多；政府规费的收取更是为了促使社会成员节约使用公共服务而收取的手续费和工本费，对政府收入规模的影响几乎可以忽略不计。总之，地方政府在一方面面临巨大支出压力，而另一方面税收收入在政府间的划分对自身又非常不利的条件下，其所能增加的收入只能是债务收入。

在2015 年1 月1 日新预算法实施之前，旧预算法规定地方政府预算必须保持平衡，不能有赤字，但这种制度规定只是堵死了地方政府通过直接发行公债来举借债务的可能性，地方政府间接举借债务的可能性仍然是存在。比如，成立地方政府投融资平台就是地方政府间接举债的一种具体实现方式。该方式在并不直接违背预算法规定的前提下，满足了地方政府对债务收入的需求，同时也导致地方政府债务问题复杂化。一方面，地方政府投融资平台的债务不是严格意义上的政府债务，但另一方面其又和地方政府有着千丝万缕的联系。这是因为：首先，地方政府投融资平台本身并不是政府职能部门，只是由地方政府注资成立的国有企业，是独立的法人实体，从这个意义上讲，投融资平台举借的债务是企业债务而不是政府债务，因此，地方政府投融资平台举债并不违背预算法的规定。其次，本身并不是政府职能部门的地方政府投融资平台事实上却在履行着政府职能。从其投资的范围看，主要集中于城市的基础设施投资，其中有些属于基础性项目投资，形成的是严格意义上资产，有收回投资的可能性，有些则属于公益性项目投资，形成的实际是公有财产，没有任何的直接收益，不可能收回投资。这两类投资在市场经济条件下都应由政府承担支出责任。第三，地方政府投融资平台举借的债务都或多或少由地方政府直接或间接予以担保，在不能及时清偿债务时，地方政府要承担清偿责任，从而事实上成为地方的或有债务。在2015 年1 月1 日起，新预算法实施，新预算法在一定程度上赋予了地方政府中的省级政府举债的权力，省以下政府举债要通过省级政府代为举借并需报国务院审批。新预算法在赋予地方政府不完全的举债权的同时，对地方政府投融资平台债务并没给出直接的明确规定，关于其债务风险的累积仍然是亟待解决的现实问题。

制度的缺陷使地方政府投融资平台累积债务风险的趋势不仅难以扭转而且有加速趋势。首先，分税制作为处理政府间财政分配关系的制度安排，虽然在我国呈异化局面，但占主导地位的观点认为，其仍然是规范、科学、合理的制度安排①著名财政学家、财政部科研所原所长贾康认为，把地方 基层困难、隐性负债、土地财政 问题的板子打在分税制身上，是完全打错了地方，并由此会实际否定94 改革的大方向。这是一个大是大非问题，不可忽视、轻看，必须说明白讲清楚。参见中国财经报网2014年11 月3 日贾康文章：配套改革取向下全面审视分税制。，这意味着中央和地方之间财力分配的格局短期内不会有大的调整；其次，政治体制改革与经济体制改革一样都遵循着渐进式改革思路（李森，2012），这意味着自上而下的政府绩效考核会长期存在，地方政府还必须在今后相当长的时期内参与上级政府和组织推行的晋升锦标赛，即会长期面临较大支出压力。面对这双重压力，地方政府在没有其他更好融资手段可用的前提下，只能通过投融资平台加大债务融资规模。

另外，地方政府领导人的届别机会主义行为会进一步加大投融资平台债务规模扩张的速度。众所周知，地方政府领导人都有任期限制，如果说地方政府领导通过投融资平台举借债务完全不考虑清偿责任是不符合事实的，那么说任期限制使之对自己离职后的债务清偿责任并不会给予过多考虑估计与事实也不会有太大的偏差。利己的动机使之考虑的主要是自己任期内的偿债责任，由于投融资平台举借的债务有相当部分是长期债务，对这部分债务，现任政府领导事实上面临负责举借、负责投资但并不负责偿债的制度约束，显然，为实现自身利益最大化，其举借的债务会迅速扩张。

需要指出的是，地方政府投融资平台的债务风险近年来被地方政府巨额的土地出让金在一定程度上所遮掩了，换言之，地方政府投融资平台的债务风险比我们实际所观察到的要严重得多。每年几万亿的土地出让金②据《中国国土资源年鉴》统计，2007 年土地有偿使用收入突破了万亿元关口，达到12247.3 亿元，2008 2013 年的对应数据分别为10414.43、17285.17、27512.75、32171.61、28517.82、41266.88。为地方政府清偿投融资平台的债务提供了有利条件或者说提供了很大的回旋余地。甚至可以说，如果地方政府每年都可以连续稳定地获取几万亿的土地出让金，地方政府投融资平台的债务风险在很大程度上是可控的，但问题的关键是，地方政府巨额的土地出让金事实上难以连续稳定获取。即便不考虑房地产市场的波动，仅仅是地方政府届别机会主义行为的存在就难以保证其土地出让金具有连续性和稳定性。通常，地方政府土地出让年限长达70 年或50 年，而一届政府任期通常只有5 年，那么从理论上讲，一届政府有权出让的土地应是该政府理论上可以掌握支配的土地资源的5/70 即1/14 或者5/50 即1/10，但实际情况却并非如此，很多地方政府在出让国有土地使用权时届别机会主义严重，在自己任期内事实上出让了后届或后几届政府才可以支配的土地资源，有些地方政府现在已处于无地可卖的境地。因此，可以设想，一旦地方政府不能获取几万亿的土地出让金，其收支矛盾会更加尖锐，投融资平台债务风险累积的程度会进一步加快，其超出地方政府自身的承受能力而转化为全国性财政风险的可能性就会大幅度提高，因此，未雨绸缪，采取措施来防范和化解地方政府投融资平台的债务风险是完全必要的。

三、化解地方政府投融资平台债务风险的出路

首先，治标的办法是加强对地方政府投融资平台债务管理。这也是已有成果所普遍强调的办法。基本要求为：一是加强对地方政府投融资平台债务规模信息资料的搜集整理，摸清家底，控制增量，消化存量。二是理顺政府与市场的关系，投融资平台作为企业，其有偿筹集的资金只能用于具有一定经营性的投资，严格说就是市场部分失效领域的基础性项目投资，至于市场完全失效领域的公益性项目投资则应强调由政府通过税收收入筹集来解决资金来源问题；三是对于存量债务中确是由于履行政府职能、从事公益性项目投资而形成的部分，应通过多渠道筹资建立偿债基金予以化解；四是对存量债务中用于基础性项目投资的，应通过加强项目管理，利用项目收入逐步清偿债务；五是对于存量债务中用于竞争性项目投资的，属于典型的政府 越位，原则上应从市场有效作用领域退出，通过出售相关资产清偿债务。

其次，治本的办法是强化横向委托代理链条，加强同级人大对同级政府的监督制约力度，实现真正意义上的分级财政。西方国家的公债分为中央债和地方债，其地方政府是有相对独立经济利益和相对独立决策权的经济主体，实行一级政府、一级财政、一级预算、一级财权、一级事权、一级资产管理权、一级举债权的分级财政管理制度。其地方政府并未出现胡乱举债的局面，当然个别地方政府陷入债务危机甚至破产的例子是有的，但整体看，其地方政府债务规模及债务风险是可控的，究其原因，颇为复杂，但最根本的原因是，其地方政府受到同级权力机关即民众选举的代表所组成的议会的严格监督。在这样的制度约束下，地方政府的举债行为必须是为了实现辖区民众公共利益最大化，一旦举债行为偏离了这一基本目标，民众及权力机关对政府的监督会及时有效的予以制止。这样的制度安排对于防范和化解我国地方政府投融资平台的债务风险是有启示和借鉴意义的。

1.周义，地方政府投融资平台债务风险的思考.郑州航空工业管理学院学报，2012(5).

2.蔡红英，地方财政分权的若干理论问题.财贸经济，2007(8).

3.李森，论解决我国财政体制问题的根本出路.现代经济探讨，2012(1).