关于边疆地区灾后恢复重建的思考

陈 立

从人类认知开始,就在探索思考如何避险、灾难后的恢复与新生。如何更好地应对复合型巨灾,以实现灾区城乡的重建、人民生活的恢复和区域经济的复兴等重要问题,国内多地在借鉴国外经验基础上进行了大量的思考和探索工作。但对于边疆地区、民族地区灾后重建工作如何开展还有待拓展研究,对此从以下五个方面进行了思考。

(一)转变跨越式发展思维定式,牢控重建速度和跃迁限度

20世纪90年代我国学者借助西方学者提出的后发优势理论与“追赶假说”,提出“后发优势驱动假说”理论,并逐步发展成跨越式发展理论。第四次中央西藏工作会议提出在西藏实施跨越式发展战略②此次会议上提出要使西藏在中国四个现代化建设中走在前列。,但跨越式发展的基础和条件,以及实现跨越的手段对于西藏的干部群众来说概念模糊。不论是群众还是少数官员都还存在着等靠要的思想,希望通过“精准”③中央领导视察过程中发现的贫困村庄,地方政府集辖区内所有能力,从资金、政策上大力扶持,快速现代化。扶贫和规模援助实现一步跨越,建设成带有现代性的小城镇和社会主义新农村,农牧民仅从居住环境上得到了改变,自我发展能力不足。边疆地区尤其是边境地区在灾后重建中,需将小城镇、新农村建设与边贸、旅游、产业发展协同布局,在整体的产业布局调整中,农牧民逐步实现传统生产方式和生产行业的转变,增强发展的内生力。各族干部群众要打破跨越式发展思维的钳制,明晰跨越的限度,物质基础的超前跨越需要其他方面的代价为补偿,逐步形成一种可持续的发展理念。

目前主流灾后重建理论普遍认为地震虽然是个危机,却孕育着发展的新契机,体现了乐观积极的民族精神。④部分学者提出灾后重建将灾区建为国家实验区(彭真怀)、制度创新的契机(王霞)、政府行为创新的契机(刘晋)、发展旅游的契机(张世雄)、振兴工业等产业的契机(刘世庆)、重振教育的契机(曾本友)。在灾后重建的目标中,汶川提出“三年全面恢复、五年提升跨越、十年全面小康”的愿景,广东援建组实现了“三年重建任务两年全面完成”的目标。玉树重建过程中提出“苦干三年,跨越二十年”,再创玉树速度、玉树模式、玉树奇迹。然而,救援要快重建要缓已经成为灾后重建重要反思,不论是汶川还是玉树的灾后重建都出现了,整体推进的村镇社区规划难以兼顾当地群众多元需求的现象。⑤例如：映秀在重建中,提出的"家家有房住,户户有上铺,人人有就业"目标,在震后一年的时间里快速新建起一座映秀新城,调研过程中发现,统规统建的每户民居建筑面积100㎡,上下三层,每层建筑面积仅有30多㎡,一楼作为商铺就没有客厅,而且面积过小,二三楼卧室只能放下一张床,楼梯陡窄,不方便老年人残疾人上下,与传统民居差别较大,不符合城镇中的农村人生活习惯。部分示范性新农村建设过程中,为了展现灾后复建新面貌,盲目拆除家畜圈舍或回收农户自留地等,致使农民吃、住、行等日常生活成本相应增加。“一场地震让我们这的发展至少快进了几十年”这是灾后重建各村镇居民的普遍感受。每个镇在恢复重建过程中都提出中长远规划目标,基本都是打造历史、旅游文化名城,镇区实现功能分区,同分区建筑物的高度、外风貌基本一致,现代化的基础设施,最终变成一个“乌托邦式的社会工程”。①一个预订的目标,整齐划一的建筑,并期望民众成为一个现代化的公民,不仅要求改造社会也要求改造人,民众在熟悉而陌生的环境迷失自我,并造成文化与自我的毁灭。

(二)厘清灾后重建过程中的几种关系,将矛盾扼杀于萌芽

灾后重建是一项系统性工程,各种关系纷繁复杂。在重建工作中,首先应正确处理物理环境重建、心理重建和社会关系重建三者之间的关系,灾后重建是受灾群体的社会再适应过程,社会关系的重建应作为核心内容。物理环境的重建应注意对受灾群体原有社会关系的影响,原址重建既符合国际惯例也符合民众心理需求。一个地方的文化与特色与其地域密切相关,尤其是在民族地区、边境地区。地理环境的改变,不仅影响当地居民的生存和发展,也会对其特色的挖掘和可持续发展构成强有力的挑战。社会关系的重建和社会互动是实现心理重建的主要手段,与他人交流交往可以降低灾后的恐惧感和悲观情绪；由于缺乏某种让援助者关怀和帮助的力量持续下去的机制,居住偏远的人群易选择消极生活。其次,正确处理灾后重建中各方主体的关系,灾后重建主体多元,可以分为受灾群体以及之外的各参与方。援助方不是救世主,要给予当地民众相应的尊重,吸收受灾民众参与到项目重建过程中,培养受灾群体的主人翁意识,进行思想和观念再造。援助性重建确实能够增强少数民族群众对中国共产党和伟大祖国的认同,新的生活环境能够改变部分落后的生活习惯。但在重建规划的过程中,要警惕来自于东部发达地区的设计方、援建者修建一个现代化村镇的主观愿望,而忽略边境地区多民族特点,建成一个杂糅体。②在玉树,除却空旷的街道和稀疏的人群,这里就是由丽江、汶川、水磨形成的糅合版。第一批修建的婵古村就是玉树版的工布江达和林芝,一排排由空房组建起的展览馆。常说成都是一座来了就不想走的城市,玉树是一座去了就不想再去的城市。我们今天面临同样的困境,城市的现代化、样板化已难以吸引人的驻留。未来的城镇发展方向必须是地域的、民族的、文化的。第三,须正确处理当前重建工作与未来发展的关系。重建本身就是为了恢复和超越当前,在重建时需要从新思考和定位未来需要走的发展道路,需要将重建与民生结合、与建立公平正义的社会体系结合起来。最后,必须正确处理不同利益主体之间的关系。跨越式发展的思维在基层政府手中被转化为社会发展工程的整体规划,特定区域的民众同时被强制性地捆绑在一起,与来自政府的设计者们共同推进发展的宏图蓝图。重建指挥部和基层政府应把考征集不同利益主体的特定诉求、理顺不同利益主体之间的关系、并将个体性诉求转化为某种共识,作为重建初期的重要任务。

(三)重建过程中注重政策的连续性,平衡不同群体的利益

传统的灾后重建活动主要力量来源于民众的自救和宗族乡绅势力的帮助,在社会主义互帮互助的对口援建体制下,重建过程则演变成了参与各方利益博弈的竞技场。③民众与政府、地方与中央、受灾方与援建方等。“天下熙熙,天下攘攘,皆为利来,皆为利往”。生命和财产安全是民众最为重要的利。在完成过渡安置后,解决基本的生活问题之后,民众就会开始考虑自身的受损以及如何降低损失。震后的恐惧感,民众首先考虑的是生命安全。④2008年7月14日《新京报》的报道显示,大多数汶川人并不愿意就地重建,在757人参与的问卷调查中,739人要求异地重建,比例高达97.6%,甚至有村民表示："就是迁到新疆边陲,也不再回去了。"他们的理由几乎一致：担心泥石流毁灭家园。此次汶川调研也应证了这一事实,由于灾后心理影响,很大一部分映秀人夜晚不愿在当地居住。参见：童大焕,不该重建的汶川,共识网,2012年5月21日。在原址重建和异地重建的问题上,每个地区民众选择意愿不一样,这与其经济利益大小成正比关系,在地质专家勘察结果出来后尽快告知群众,根据群众意见及要求进行分流安置。异地重建过程中,如何赔偿商户的损失以及本身所在地所带来的潜在利益相关措施应尽快协商解决。全国优秀县委书记朱学亮认为：“不管老百姓有没有理,作为干部你不能不理,只有老百姓反映问题的渠道通了,民意才会顺。你越是回避,矛盾就越突出。”

城镇化的快速发展,导致城市及周边地租呈几何级增长。土地成为城中村和郊区农民最大的财富,在灾后重建过程中抗争往往产生于基层政府与农民围绕土地征占与补偿安置的互动,灾后重建的推进机制中也就离不开对抗争的消解措施。从灾后重建的村庄叙事来看,执行统征统转政策的农村社区在重建过程中的抗争遭遇更加突出和集中。①结古镇政府梳理灾后重建过程中群众意见较大的突出问题时指出,统征统转失地农民生产、生活不确定引发的不稳定因素还在一定范围内存在。统征统转政策的落实会同时悬置整村或几个小组的村民,尤其是带有均衡化政策中受损严重的富裕阶层,很容易和政府对抗,进行群体上访。土地财政的巨大诱惑以及高额的征地赔偿压力,地方政府借重建之机,采用统一规划功能分区的方式,将原来城中村居民整体搬迁至城郊,由于政府赔偿与民众期望度之间存在较大差异,民众认为政府与民争利,容易产生抗争行为。尤其是稳定作为边疆地区主要工作之一,基层政府常将上访列为社会治理中的不稳定因素,用刚性维稳的方式来解决利益冲突,反而增加了不稳定的风险,本应增加的社会效益和经济效益在冲突中消减。

(四)重建应遵循因地制宜原则、并按分区制定差异化政策

我国东部和西部、城市和乡村二元结构明显,在灾后重建过程中需要考虑到地理自然环境因素的影响。重建的设计队伍和援建单位都是来自东部沿海省市,现代化、工业化的思维理念注入民族地区,希望民族地区也和东部一样快速城市化。但何谓城市、城镇、符合的条件标准,在很多官员、民众头脑中概念不清,因此我们首先需要理解城镇化,2001年,我国在“十五”计划纲要中首次提到实施城镇化战略。政府把城镇化定义为我国经济增长的巨大引擎,由此形成城镇化的第一波浪潮。②到2011年中国城镇化率达到51.27%,城镇人口首次超过农村人口,并以每年0.8%的速度增长,到2014年达到54.7%。参见：国家统计局。我国快速步入城市化时代,特大城市、大中城市、小城镇呈现协调发展的局面。也出现特大城市拥挤不堪、大中城市鬼城遍地、小城镇缺乏活力的问题。针对中国城市化发展特点和趋势,十八大报告明确提出：“坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化协同发展。”在此可以看到,我国政府既将城镇化和城市化作为同一语义使用。也有把发展小城镇、特色小城镇是今后一段时期内城市化发展的主要方向。在民族地区边疆地区城市化水平远低于全国平均水平。③2014年全国城市化率54.77%,而日喀则仅有22.4%。在全国各地灾后恢复重建规划中,都提出要建设特色突出、功能完善的社会主义新农村和小城镇发展样板。以游牧文化为主人少地多的高原地区,尤其是受灾严重的边境地区,应该走一条什么样的城镇化道路,以及是否需要实现大规模的城镇化④边远山区、少数民族地区城市化率可以低于全国平均水平,同时要警惕数字城镇化。,都需要探索思考。第一、城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩大。城镇的发展需要人口的聚集和由乡到城转变中的承接能力。少数民族聚居的边疆地区第一产业生产方式落后,沿袭靠天吃饭的传统,束缚了农业剩余劳动力的转移,城镇本身的产业吸纳劳动力和社会保障措施的不足,形成长期的就业供给能力不足与短期的季节性用工短缺矛盾。第二,农牧民下山和集中居住需要考虑到地域特殊情况,边疆地区是同国内外敌对势力、分裂势力斗争的前沿阵地,国际国内形势复杂多变,边防压力大,单纯依靠“军防”力量是不够的,地形复杂,地广人稀,交通不便,一旦发生突发性事件,边民将是第一“当事人和处置人”⑤。

城乡二元结构的特点,灾后恢复重建过程中要进行差异化分区重建。震后农村灾区的恢复重建和城市灾区的恢复重建既有区别又有联系。城市地区人口众多、建筑密集、工业发达、生命线系统及社会组织机构错综复杂、市政设施及公共设施齐全,因此震后的恢复重建工作困难多、任务重,恢复重建需要有较长时间的充分的前期准备工作,且恢复重建历时比较长久。而农村地区状况简单,基本上从紧急救援之后就可以进入恢复重建阶段,所用时间也比较短。但两者之间又有相似之处,恢复重建工作的指导思想、所遵循的原则与政策、以及所取的机制与手段,应大同小异。

(五)灾后重建纪念苦难的目的,要警惕以旅游为导向

天灾无情人有情,每一次灾难之后都有国家、各省市和个人团体的无私援助,然后模式化的领导关怀、明星义演、志愿者服务、游客哀思。在地震恢复重建过程中,基本都新建了遗址博物馆。地震遗址博物馆本是保持历史记录的文物,也是供人们凭吊,寄托哀思的纪念地,但多数设计者的初衷却是以旅游为主题,部分官员认为这是一个重要的旅游资源,急于建设地震旅游景点,希望外地人的哀悼、观察和体验能够成为一种可持续的财政收入。在震后北川当地政府聘请了多家设计院对老县城整体地震遗址进行规划设计,10个月后设计方案出炉,一年后建成,耗资23亿元①的北川地震遗址博物馆景观是由点、线、面组成的山、水城景观系统。不论是在抗震遗址纪念馆还是地方博物馆,基本都展示灾后领导的关怀、各方援助行动、群众被救与安置后激动的眼泪和欢快的笑脸,重建过后的新面貌。豪华的办公大楼与雄伟的博物馆、广场,巨资打造的新景观,耗掉的是援助人民的同情心,在“多难兴邦”中国,照此以往,除去政府的强制命令,还会出现多少“多难兴帮”的局面。纪念本身是为逝去而做,我们却在为正存在的东西而大唱赞歌。苦难被商业化、娱乐化,轻忽生命尊严。悲情不是旅游的资源,旅游的吸引力在于异质文化的魅力。

早在1981年著名经济学家于光远先生就在《旅游与文化》一文中指出：“旅游不仅是一种经济生活,而且也是一种文化生活。”②到了九十年代,喻学才等旅游文化学专家更加深刻地认识到文化是旅游业的灵魂和支柱,是旅游业可持续发展的源泉,是旅游业发展的经济增长点。现代旅游现象,实际上是一项以精神、文化需求和享受为基础的,涉及经济政治、社会等内容的综合性大众活动。文化已渗透到现代旅游活动的各个方面。灾难也是一种文化,先于人的产生又伴随人的发展,但灾难本身不是旅游的资源,更不是一种精神的享受。现代旅游的发展已由观光型旅游向度假休闲旅游和体验式旅游的转变。异质文化对域外旅游者有着强大的文化吸引力和冲击力,一个地区的旅游业若缺少了自己本民族传统文化的底蕴,便失去了特色,不能反映出本民族独有的精神内涵,也便失去了旅游的吸引力,这也是西藏旅游能够持续的根源。文化须在发展中得到保护,现代旅游业可持续发展可使文化保护和发展获得必需的物质基础,使文化得以张扬和外显,文化本身处于变动的过程中,可以通过碰撞与交流获得新的发展生机。

重建的目的是为了使民众的生产生活水平恢复和超过震前水平,更要借重建的契机调整产业布局,实现经济发展方式的转变。重建的过程中,受灾群众和基层政府应摒弃等靠要的思想,发挥主动性、积极性和创造性,借助契机率先实现全面脱贫任务,并在全面建成小康社会过程中走在前列。伏尔泰说：“人类世界的发展是一个进步的过程,但历史的进步并不是直线的、连续的,在数目有限的几个幸福时代之间,更多的是停滞、衰落和退步。”村镇的发展依然如此,在重建各方的共同努力下,也能够实现合度的跃迁。

[1]吴楚克.中国边疆政治学[M].中央民族大学出版社,2005.

[2]吴楚克.文明与跨文化新论[M].中央民族大学出版社,2009.

[3]政协汶川县委员会,《“5.12”汶川特大地震灾后重建专辑》,2012年9月.

[4]中共玉树县委宣传部,《玉树县灾后重建相关文件资料汇编》,2013年11月.

[5]肖金成,党国英.城镇化战略[M].学习出版社,2014.