对西藏民族区域自治地方政府绩效评估中的公民参与的思考

何 妍

政府绩效评估与管理是近些年我国理论与实践界的热点问题,评估主体的理论选择与实践也在不断探索与尝试。随着新公共管理理论的引入,我国政府绩效评估的重点开始由“效率”、“效益”转为“顾客满意”。公众作为政府公共产品和服务的消费者,是最能够感受公共产品和服务的质量好坏,是最具有话语权的群体。将公众作为政府绩效评估的主体顺应了新公共管理理论所倡导的顾客导向,也能够实现科学、全面地评估政府绩效。近年来,我国一些地方政府开始尝试将公民纳入政府绩效评估的主体,鼓励公民参与政府绩效评估。西藏民族区域自治地方政府的绩效评估实践较其他地区滞后,公民虽能够参与政府绩效评估,但参与形式与参与效果均不理想,加上特殊的自然地理和政治、文化环境等因素,西藏人民参与政府绩效评估需要进一步探讨和改进。

一、完善相关法律制度,构建西藏人民参与西藏民族区域自治地方政府绩效评估的制度保障

制度化、法制化是政府绩效评估活动开展的前提和基础。我国目前还没有专门的政府绩效评估立法,国务院及其职能部门关于政府绩效的规范性文件也较少。2009年6月,哈尔滨市推出了全国首例地方性法规《哈尔滨市政府绩效管理条例》,进行了地方政府绩效管理立法的尝试。随后,一些国务院职能部门和省市陆续开始实践尝试,纷纷出台相关规定。2010-2011年,部分部委、省市出台的政府绩效管理文件数达到32个①。目前,西藏自治区关于政府绩效评估方面的规定也仅有《西藏自治区本级财政支出绩效评价实施办法》、《西藏自治区本级绩效评价业务规范》等少数文件,涉及西藏人民参与民族区域自治地方政府绩效评估的内容更少。西藏自治区政府应着力构建西藏民族区域自治地方政府绩效管理方面的法律规章,明确西藏人民参与西藏民族区域自治地方政府绩效评估的地位、权利和义务、参与的内容、渠道、程序、方式方法和结果使用等,使西藏人民参与西藏民族区域自治地方政府绩效评估活动有法可依,有章可循,遏制和避免参与活动的盲目性、随意性。

二、转变服务理念,正确认识、有效引导西藏人民参与西藏民族区域自治地方政府绩效评估活动

“公民导向”是西方政府绩效评估活动中的基本价值基础。“为人民服务”、“让人民满意”也是党和国家的行政理念。近几年我国各地开展的政府绩效评估活动也特别强调“公民导向”,强调服务质量,重视公民的满意度。西藏自治区政府也应正确认识西藏人民参与政府绩效评估活动的重要性,将其作为了解西藏人民需求与诉求,进行公共服务沟通的有效途径。公众参与政府绩效评估活动主要通过两种形式来体现,一种是公民团体或第三部门自发组织的独立的政府绩效评估活动,一种是公民参与由政府部门发起并组织实施的绩效评估活动,即公民独立实施的政府绩效评估和政府绩效评估中的公民介入①周志忍.政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景[J].中国行政管理,2008年第1期：111-118.。在我国的实践中,由于社会组织发育并不完善,所以公民参与的政府绩效评估活动主要是政府主导的。由于西藏特殊的政治环境,西藏人民参与政府绩效评估活动应该是由政府主导为主要形式。因此,西藏自治区政府应该从思想上重视西藏人民参与政府绩效评估活动,积极、有效地组织西藏人民参与政府绩效评估活动。

三、完善西藏人民参与西藏民族区域自治地方政府绩效评估的程序和方法,提高参与的有效性

无序的公民参与可能会带来很多问题,如公民参与的形式化、随意性和盲目性等,要想保证西藏民族区域自治地方政府绩效评估达到预期的目标,就应该让西藏人民在制度框架内按照一定的程序有序参与政府绩效评估。西藏人民参与政府绩效评估活动应该分为三个步骤：前期准备、组织实施和结果反馈与运用。

前期准备工作主要是确定具体参与政府绩效评估的主体、选取评估的对象、公民参与评估指标设计以及公民参与政府绩效评估的方式选择。需要注意的是公民参与政府绩效评估并不是所有公民都参与,而是分类别的按一定比例参与的。西藏民族区域自治地方政府的绩效评估中的公民主体除了包括政府服务部门的直接服务对象、企业代表和个体工商户、专家学者、普通群众等外,还要特别注意宗教人士的参与。让宗教人士参与西藏民族区域自治地方政府的绩效评估,一方面可以了解其自身诉求,二可以让其了解政府公共服务活动效果,以及西藏自治区政府希望不断提升政府绩效的决心和行为,增强其对政府的认同,但其所占比例不应过大。政府绩效评估的对象可以是一级政府,也可以是某一职能部门,还可以是某一项专门的行政事务。但考虑到西藏自治区的民主政治建设尚不成熟,西藏人民参与政府绩效评估的意识和能力有待提高,应选择一些与西藏人民接触比较密切的服务性质的部门,如民政、电力、市容管理、税务、公安部门等进行先期尝试。政府绩效评估指标是政府绩效评估活动的载体,合理有效的指标可以引导政府活动。在进行西藏民族区域自治地方政府绩效评估时,可以让西藏人民对如何评估西藏民族区域自治地方政府绩效提出意见,合理化的建议可以纳入评估指标中。西藏人民对政府绩效评估不甚了解,对一些专业词汇很难理解,因此在设计指标时,应尽量选取简单易懂的评估指标,如“服务态度”、“满意度”、“办事效率”。最后,关于西藏人民参与政府绩效评估的方式选择,应在考虑西藏人民构成与特点,评估实施成本与效果上灵活选择。具体见其后论述。

组织实施阶段主要是进行宣传教育、培训、收集绩效信息和进行评估活动。在进行政府绩效评估之前,西藏自治区政府应进行大力宣传,一方面让被评估的政府部门端正认识,消除抵制情绪,积极提供绩效信息,配合评估工作；另一方面让公众明白自身参与政府绩效评估活动的重要意义、方法步骤,积极投身到政府绩效评估活动中来。第二,对选定的政府绩效评估主体进行培训,帮助其认识本次评估的目的、方法、步骤、指标的具体含义等内容,提高评估的有效性。第三,收集绩效信息,可通过多种形式进行收集,如评估单位提供、问卷调查、公众信箱、网络收集等。最后,就是根据收集的相关信息按照客观、公正、合理的原则进行评估。

评估结果反馈与运用阶段主要是将公民评估的政府绩效结果反馈给相关人员,并根据评估结果进行奖惩。目前我国各地的普遍做法是将公民评

理论与实践估的政府绩效的结果提交给政府领导或委托人,经政府领导审阅后再决定向被评估单位、媒体和公众公开的程度——全面公开还是结果公开,西藏可以借鉴参考。在公民评估政府绩效的结果运用上多是与奖惩相联系,可采取经济奖惩、诫勉谈话、通报批评、限期整改等措施。在具体操作中,西藏民族区域自治地方政府应该注意对公民评估政府绩效的结果进行客观、辩证地分析,对公民的误解要及时解释和说明。

四、构建“回应型”政府,加强西藏民族区域自治地方政府绩效改进,提升西藏人民的“满意度”

公民参与政府绩效评估的动力和积极性主要来自于政府对公民参与政府绩效评估的认同度和回应性。目前我国各地方政府对公民参与的政府绩效评估结果并没有给予积极的回应,很少看到基于对公民评估结果积极回应的责任追究和奖惩活动,这降低了公民参与的积极性和政府绩效评估的效果,阻碍了政府提高效率、改善绩效的进程。吸取教训,西藏民族区域自治地方政府应对公民参与的政府绩效评估结果给予积极回应,包括政府内部回应和面向公众的外部回应。在政府内部,应将被评估部门的评估结果向其全面公开,让其了解自身不足和问题,明确改进的方向。当然,对其被误解的方面也给予申诉的机会。其次,将评估结果与奖惩相结合,对一些涉及民生的重大问题,要追究相关人员的责任,对好的方面也要进行表扬和奖励。最后,相关部门应及时召开交流会议,定期或不定期的编发简报,报告其改进绩效的相关进展。在面向公众的回应方面,主要强调注重回应公民的需求和回应的方法。不仅要公布公民评估的结果,同时也应公布奖惩结果、改善绩效的决心和具体的改进计划,这样可以让西藏人民看到政府积极努力为人民服务,重视人民需求的决心和行动,提升西藏人民对政府的理解和信任。

五、进行政府绩效评估宣传,提升西藏人民对自身在政府绩效评估中的地位和作用认识

西藏人民参与政府绩效评估活动保障了其政治参与的权力,提供了表达权利的途径,提升其参政议政的能力,充分显示出民族区域自治制度的优越性。但受传统文化和教育程度的影响,政府绩效评估对西藏人民来说还说一件新鲜事物。因此,西藏政府需要在开展评估活动之前进行广泛的宣传教育,帮助西藏人民认识国家法律制度赋予自身参政议政的权利,认识自身对政府管理及其绩效评估中的作用。通过电视、广播、报纸、杂志、网络等媒体帮助西藏人民认识什么是政府绩效评估,了解进行政府绩效评估的内容、方式、渠道等,提升西藏人民参与西藏民族区域自治地方政府绩效评估的积极性。

六、大力发展西藏经济与教育,提高人民物质文化水平,提升西藏人民参与西藏民族区域自治地方政府绩效评估的能力

西藏自治区经济水平滞后,人民受教育程度不高,致使西藏人民参与政府绩效评估活动的能力不足。因此,西藏政府应以经济建设为中心,推动经济持续、健康、快速发展,夯实西藏人民参与政府绩效评估活动的基础。切实加强调控,防止收入差距持续扩大。结合西藏资源特点和产业优势,建设具有特色的区域经济。不断提高公民的科学文化素质,大力发展高等教育和职业教育,采取多样化方式构建学习型社会。优化教育结构,加强政治教育,培养西藏人民的公民意识,提高其政治素质。

七、加强政府信息化建设,促进政务公开,拓宽西藏人民获取西藏民族区域自治地方政府绩效信息的渠道

政府绩效信息是政府绩效评估中的重要依据,政府绩效信息的有效性、广度和深度直接影响着政府绩效评估的结果。对公民参与的政府绩效评估来说政府绩效信息获取的便捷性、广泛性不仅影响评估结果,还影响其参与的积极性和有效性。当面对诸多的评估内容而无法获取信息进行有效判断时,公民只能选择沉默放弃或者随意填写。为了提高西藏人民参与西藏民族区域自治地方政府绩效评估的有效性,西藏政府部门应该加快政府信息化建设,促进政务公开。应主动将政府部门职能、政策法规,办事制度、原则、程序、结果向社会公众公开,尤其是社会关注度高、与群众切身利益联系紧密、公众最想知道的热点问题一定要用藏汉双语形式公开。公开的形式可以多样化,报刊杂志、电视广播、政府公报、小册子、新闻发布会、听证会、电子政务等。持续加强政府信息化建设,全面实现电子政务,提高信息传递的速度,增加信息公开透明度,使政府职能部门与民众能够有效沟通。

八、借助“强基惠民”驻村工作平台,深化西藏人民参与西藏民族区域自治地方政府绩效评估活动

公民参与政府绩效评估的途径有问卷调查、入户访问、拦截访问、网络评价、信访、人大评议、民间议论等形式,我国各地实践中使用较多的是问卷调查和网络评价。采取网络评价方式的前提是完善的网络信息化建设、较高的网络普及率和公民网络的有效使用,西藏目前采取此种方法存在一定的难度,其他形式可以根据实际情况进行选择。强基惠民活动是2011年西藏自治区党委政府的一项重大决策部署。驻村工作开展近三年来,先后有三批5460个工作队、近7万名驻村干部与群众密切联系。驻村干部深入群众中间,访贫问苦,调查研究,面对面宣传教育300多万人次①次仁罗布.我区创先争优强基惠民活动“后劲”足[N].西藏日报,2014年7月13日第001版.。强基惠民工作,可谓为西藏政府了解民众需求、进行政府绩效评估活动搭建了很好的平台。驻村干部可以深切的做到入户访问,准确掌握民众对政府服务的满意度和真实需求,也可以广泛听取民谣和民间议论,了解民众对政府行为、政府决策、政府管理活动的意见。发放问卷调查也比其他人员方便,范围也会广泛,样本也具有代表性。因此,应借助强基惠民工作平台,发挥驻村干部在西藏人民参与西藏民族区域自治地方政府绩效评估中的作用。第一,可作为政府绩效评估活动的宣传者,实现面对面的宣传教育。第二,作为政府绩效评估活动实施的协助者。当政府进行政府绩效评估活动时,驻村工作人员可协助组织本地区公民参与政府绩效评估。第三,作为民众意见的收集者和传递者。借助工作便利,密切联系群众,听取民众对公共服务的需求和诉求,并向相关部门或人员报告。第四,作为政府绩效评估结果和政府绩效改进计划的的反馈者。驻村工作人员可成为政府和公众之间沟通的桥梁,加深政府和公众之间的沟通,让公众了解本次评估的结果以及政府的相关回应,还可以消除、澄清公众的误解。西藏民族区域自治地方政府应大力借助驻村工作人员,发挥其在政府评价和公众满意侧平方面的作用,更好的为西藏政府决策、政府管理方面提供服务。

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