当前农民工子女上学难问题探析——以呼和浩特地区为例

○刘 昕

（内蒙古师范大学 法政学院，内蒙古 呼和浩特010022）

从20世纪80年代中期开始，城市中农民工的人数日益增长，其子女也随迁进城。农民工，是指在本地乡镇企业或者进入城镇务工的农业户口人员。“农民工”这个词表明的是一种社会身份与职业的结合。其中，“农民”表明的是他们的社会身份，“工”代表他们的职业。[1]农民工给城市作出了重大贡献，但同时也带来了一系列的社会问题，以其子女的上学难问题尤为突出。

一、当前农民工子女上学难

根据《2013年全国农民工监测调查报告》：2013年全国农民工总量26894万人，比上年增加633万人，增长2.4%。农民工作为流动群体的重要组成部分逐渐受到社会的广泛关注，而其随迁子女的上学难问题日益突出。当前农民工子女上学难主要表现在以下几个方面：

（一）异地入学困难

农民工子女在跟随父母进城以后，由于户籍仍留在迁出地，成为城市公办学校拒绝农民工子女入学的借口，使其难以在城市中享有受教育的权利。以呼和浩特市金川开发区为例，金川开发区不在市四区的划片范围内，户口不在呼和浩特市的人员的子女难以实现就近入学。

（二）公办学校门槛过高

现如今，农民工子女进入城市公办学校不仅需要农民工提供原籍户口本、务工证明、住所证明等材料，也有严格的入学成绩要求。入学后也需缴纳高昂的借读费。这都成为农民工子女享受优质教育资源的门槛。以呼和浩特市玉泉区为例，由于公办学校的报名人数远超过实际招生人数，学校设置了借读费的门槛。

（三）民办学校发展不规范

民办学校多以盈利为目的，存在诸多问题，如办学条件简陋、缺乏教学设备、安全隐患较大等。但是，其较低的入学费用缓解了农民工家庭的负担。如果政府取缔这些民办学校，会导致不少农民工子女面临失学的危险。以呼和浩特市明德学校为例，教师办公设备比较简陋，多媒体教室只有一间，远不如公办学校的多媒体设备配置。

（四）城市教育资源短缺

随着进城农民工子女数量的增长，城市教育资源配置日益不均衡。校舍主要集中在中心城区，城乡接合部往往是教育资源配置的薄弱环节。呼和浩特市的学校主要集中在新城区、回民区、赛罕区和玉泉区四个主城区，金川开发区、如意开发区、金桥开发区及金山开发区存在教育资源短缺问题。

二、当前农民工子女上学难问题的成因分析

造成农民工子女上学难这一问题的原因是多方面的，归纳起来主要有三个方面：

（一）体制原因

造成农民工子女上学难的根源是体制原因，即城乡分割的二元体制下的户籍制度的长期存在是根本的体制障碍。通过户口分配社会资源的方式是不公平的，城市居民因为拥有城市户口而理所当然地享有城市中的各种公共服务和资源，农民因不具有城市户口被剥夺了享受公共服务和资源的权利。

（二）制度原因

1.义务教育制度的过度分权。我国的义务教育，长期实行地方负责、分级管理的制度。但在现实中，流入地政府与流出地政府相互推诿责任，使得农民工子女处于一个“两不管”的尴尬境地[2]。现有的义务教育经费给予公办学校更多的投入，对于民办学校的投入不足。

2.教育资源分配不公。在现行教育制度下，教育资源大量集中于城市，城市中的公办学校难以对农民工子女提供平等的就学机会，使得农民工子女不能就读于流入地公办学校，只能选择条件简陋的民办学校。有些农民工子女得不到接受教育的机会，在城市中不能平等地享有教育资源。

（三）认识原因

1.主观原因。首先，各级政府和一些干部对农民工现象的长期性和重要性认识不足。[3]其次，农民工自身素质不高。有些农民工子女正是因为缺乏正确的家庭教育引导而辍学。

2.客观原因。第一，农民工劳动性质的限制。农民工由于工作的流动性难以给子女营造稳定的生活学习环境，甚至会造成子女阶段性辍学。第二，农民工经济贫困。根据《2013年全国农民工监测调查报告》，外出农民工人均月收入（不包括包吃包住）2609元，被拖欠工资的比例为0.8%。农民工经济收入微薄，拖欠工资的现象又时有发生，加剧了他们生活条件的恶劣，使子女缺乏适合读书的良好环境。

2）施肥时间不当。部分果农施肥随意性大，追肥时间因个人资金、劳力而定，秋季基肥因果实采收等原因，常常推迟到第2年春季施（或干脆不施），打破了苹果树的“生物钟”，造成肥料利用率低，不利于树体生长。

以上的多种原因综合发挥作用，进一步拉大了农民工子女与城市孩子的差距，造成了农民工子女上学难这一问题。

三、当前解决农民工子女上学难问题的对策

依据上述分析的当前农民工子女上学难问题的成因，结合呼和浩特市地区的实际，提出以下的对策。

（一）逐步取消农与非二元结构

从体制层面来说，改革户籍制度是根本途径。从去年起，呼和浩特市开始按照中央城镇化工作会议的要求，推进户籍制度改革，在3到5年内取消农与非限制。但是，就农转非问题而言，当前仍是一项比较复杂的工作。保障农业人口权益是取得户籍制度改革成效的前提。把农民的宅基地使用权、土地承包经营权、集体财产的所有权和收益权等确定以后，才能推进改革。虽然可以借鉴上海的居住证积分制度，但居住证积分制度只是“缓兵之计”。取消依赖于城市户口的福利和分配特权，使公共服务全覆盖才是户籍改革的关键。因此，呼和浩特市的户籍改革仍有难点。

（二）改革现行教育制度

1.改革现行义务教育制度

（1）在制度上强化流入地政府的支持力度。以呼和浩特市玉泉区为例，玉泉区政府被动地开放了2所本地学校专门接收外来务工人员子女。然而，由于报名人数远超过学校可招生人数，学校设置了“借读费”的入学门槛。这显然剥夺了大多数外来务工人员子女享受平等义务教育权利。因此，从实际来看，玉泉区政府作为流入地政府对于外来务工人员子女的义务教育仍然支持不足。

（2）流出地政府也应提供义务教育经费支持。内蒙古自治区2012年财政用于教育支出的费用为4399688万元，相比去年增加了492803万元。[4]流出地政府财政可比照农村义务教育所需经费由各级政府“分项目、按比例分担”的模式，将其户籍所在地生均义务教育经费通过“教育券”①的形式转入流入地，不足部分由流入地政府公共财政分担。[5]

（1）充分挖掘公办学校潜力。呼和浩特市为了充分挖掘公立学校的潜力，解决如意开发区义务教育阶段学生上学难问题，于2014年8月议定在如意开发区新建呼和浩特市第十四中学初中部，力争今年9月投入使用。该项目建成后，将与腾飞路小学、绿地集团配建的幼儿园、小学及呼和浩特市第二中学东校区形成完整的学区体系，可以成为农民工子女就学的主渠道。

（2）鼓励扶持民办学校及农民工子弟学校。以呼和浩特市玉泉区2014年义务教育阶段新生入学方案为例，方案中规定，公办中小学接受本学区内学生（含学区内外来务工人员子女）的比例不得低于当年招生人数的90%。从一定意义上讲，10%学生的教育任务是由民办学校及农民工子弟学校承担的。此外，方案中对民办学校的收费标准、招生计划等作了明确的规定。因此，这一方案从侧面反映了政府对民办学校及农民工子弟学校发展的支持。

（三）改善农民工现状

1.主观方面。首先，针对农民工现象存在的长期性，要协调疏导农民工的流动。其次，提高农民工素质。国家统计局呼和浩特调查队抽样数据显示：青年农民工作为呼和浩特市外出打工人员重要的组成部分，受教育程度偏低，82.4%的受教育程度集中于初中，从事的主要是制造、建筑、服务等收入偏低的行业。因此，要加强对农民工的职业教育和技能培训，提高他们的素质，保障他们的生活。

2.客观方面。首先要增加农民工的经济收入，其次要加快农民工的社会保障体系建设及配套制度建设。今年呼和浩特市在外农民工的经济收入有所增长。据国家统计局呼和浩特调查队消息，2014年第二季度，呼和浩特市在外农民工人均月收入3518.0元，环比增长21.4%。从全国范围来看，外出农民工参加社会保障比例继续上升。以上两点的实现从客观上可以改善农民工经济贫困的现状。

综上所述，农民工子女上学难问题是我国教育发展中亟须解决的重要问题。农民工子女同样是社会未来发展的接班人，他们受教育程度的高低在一定程度上影响着未来社会的发展。满足农民工子女基本的教育需要，不仅是实现社会公平的必然要求，也是建设社会主义和谐社会的迫切需要。

【注释】

①教育券制度，即政府将用于教育的公共经费以券的形式直接发给学生或其家长，而不是发给学校，学生自由选择学校并用教育券支付学费和相关费用，学校之间也会因为学生掌握充分的主动权增加竞争，从而提高学校教育的整体质量。

[1]丁钢.中国教育：研究与评论.第九辑[M].教育科学出版社，2005.

[2]张益萍.对当前我国进城农民工子女教育问题的反思[J].理论研究，2011（4）.

[3]何家理.农民工子女受教育困境挑战教育公平[J].唐都学刊，2008（1）.

[4]内蒙古自治区统计局.内蒙古统计年鉴-2013[M].中国统计出版社，2013.

[5]申学峰.农民工随迁子女义务教育的财政支持政策建议[J].中国财政，2011（17）.