农村土地资产化面临的制度障碍及改进路径

吴 飞

(安徽工业经济职业技术学院 教务处，安徽 合肥 230051)

土地是农民赖以生存和发展的固定资产，随着市场经济的发展，进入市场的农村土地就不能再简单视为一种自然资源，它必然具备财产和资本的特性。所谓的土地资产指具有明确的权属关系(有其物主)和排他性，并具有经济价值的土地资源，其必然具有经济(价值)及法律(独占权)意义。农村土地资产化就是指将农村土地权利(包括集体土地所有权或者使用权、承包经营权)进行市场化配置，使权利主体能够得到相应的经济收益，从而能合理高效地利用农村土地。［1］改革开放以来，我国逐步深化土地制度改革，国有土地资产总量不断增加，资产价值日益体现，城市土地资产化已深入人心，并为国民经济和城镇化发展提供了强大的推动力，促进了国民经济的迅猛发展。而与此相对应的更为广袤的农村土地却远远没有发挥资产的作用，资产化收益微乎其微，严重影响了农业的发展和农民收入的增加。因此研究农村土地资产化的相关问题，探讨资产化运行机制，有助于更好地推进新农村的建设，提高农民财产性收入，促进高效利用土地。

一、农村土地资产化是时代所需

(一)市场经济发展的必然

我国市场经济发展经历了一个较长的阶段。1978 年十一届三中会提出以经济建设为中心，拉开了改革开放的大幕。1984 年十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决议》，提出要建设具有中国特色的现代社会主义经济体制。1992 年十四大明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，2001 年加入WTO 标志着世界各国已经开始认同我国的市场经济地位。我国社会主义市场经济发展至今，核心在于在国家宏观调控的基础上，以市场为手段，对经济发展的各种资源实现基础配置，从而保证公平、效率。当然市场经济体制的改革进程也是一个非常复杂的制度变迁过程，对于农村而言，市场化体制环境的建立使得农村各类生产要素不断流动与扩散，农村土地作为重要的资源，其资产化属性得以不断显化，农村土地资产化也就成为市场经济发展的必然要求。在这种情况下，土地不只是自然资源，它同样具备了经营、开发、融资、盈利等功能。总而言之，农村土地资产化是市场经济的必然选择，也是管好农村土地资源的必然选择。只有这样才能使农村土地资源使用者自觉地节约、高效、持续利用资源，保证经济、社会的持续发展。

(二)土地制度变迁的必然

改革开放以来，农村土地制度有着深刻的时代烙印，它随着经济建设的发展而不断变迁。首先是家庭联产承包责任制的实施，实现了土地所有权与经营权的适度分离，促进了农村劳动力资源与土地要素的有机结合。［2］但这种情况相对原有的制度变化不大，并没有深层次的土地产权的变革，因此依然存在农民对土地的掠夺性经营等问题。为了进一步解放农村生产力，促进农村改革与发展，土地制度在农村土地集体所有以及家庭承包经营的基础上不停地进行变革。所以我们可以看出，农村土地制度的变迁首先是向着强化土地产权的方向发展，土地承包经营权的物权性质已经明确;其次是向着市场化方向发展，农民土地流转的市场主体地位得到强化，农村土地资产化进程不断加快。

(三)工业化、城镇化发展的必然

工业化和城镇化是人类社会发展的潮流，是我国走向现代化的必经之路，也是解决“三农”问题的根本途径。当前，我国正处在工业化、城镇化加快发展的阶段，正在不断地推动产业聚集、人口聚集，不断地推动农村劳动力人口向二、三产业转移。这就带来两个问题，一个是城镇化占用大量农村土地与耕地保护制度冲突的问题，另一个是出现大量农村土地抛荒问题。我们既要实现土地的高效配置，又要保障粮食安全，农村土地资产化就已成为不可逆转的趋势。只有这样才能发挥土地的资产效益，让农民能获得相应的土地收益，真正将农村土地成为农民的坚实保障，实现农村土地的规模经营，提高农业生产力水平，提高农民收入。

二、农村土地资产化面临的制度障碍

(一)集体产权制度的限制

2004 年修订的《中华人民共和国土地管理法》第二章第八条规定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”但就目前而言，对“农民集体”如何界定，存在一定差异，有乡(镇)农民集体，有村委农民集体，还有村组农民集体等解释，在农村土地流转时，土地所有权主体又涉及到农村集体组织。［3］而我国幅员辽阔，各地的乡镇及村组织有很大的不同，组织形式比较复杂，互相之间缺乏明确的界限，经常出现土地所有权的争议。同时在现实生活中具体行使土地所有权的主要是村民委员会，但村民委员会既不是法人，也不是政府部门，这就导致集体土地所有权主体虚置，有时甚至可以说是模糊或虚无的。农村土地虽然为集体所有，但却一般掌控在所谓的村民委员会手中，而村民委员会并不是在规范的财产治理程序下产生的，导致异化的集体所有权代理人支配土地权利过大，在农村土地资产化的过程中乡(镇)村干部时有发生侵害农民利益的现象，对于农村土地资产化的进程带来不利影响。

(二)土地处分权的限制

我国土地所有权分为国家所有和集体所有，就是国家和集体分别对所有的土地拥有占有、使用、收益、处分的权利。但就集体土地所有权来说，这种权利是不完整的，国家对集体土地的控制是比较严格的，不仅有法律上的限制，还有行政审批上的控制，事实上农村集体对土地的处分权在相当大程度上都掌握在国家手中。以征用土地来说，农村集体只能把土地出让给国家，再由国家出让给企业或其他部门。那么作为农村土地的所有者来说，在这个过程中无法行使自己的权力，既不能参与其中，更不能确定价格，只有被动接受。而对于目前比较依赖“土地财政”的地方政府来说，征地的随意性是比较大的，农民的土地使用权和收益权得不到保障。这不管是对于拥有土地承包经营权的农户来说，还是对于土地流转的承包方来说，所投入的人、财、物随时可能化为乌有。同时对于集体建设用地使用权来说，在现有的法律体系下处分权也是有限的。比如说农村宅基地，就具有明显的福利性质，这就在很大程度上阻碍了农村土地的资产化。

(三)土地流转制度的限制

随着国家经济建设的不断发展，自改革开放兴起的家庭承包责任制由于其分散经营的特点，已经越来越难适应现代农业发展的要求。因此从20 世纪80 年代末以来，一系列土地流转的实践在各地展开，目的是为了提高土地资产化水平。但就目前看来，现阶段农村土地流转仍存在以下几方面的问题。一是土地使用权主体细小化的影响，由于当时对土地进行承包时，主要采用的办法是按人口基数均分，而且还要考虑土地的质量和位置，使得一块连片土地上会有多个土地承包人，土地使用权出现平均化和凝固化。在这种情况下，要想进行土地大规模流转，就需要同多户农民进行谈判或签约，成本太高，大大影响了土地的适度流转与合理集中。二是土地流转程序不规范，从多地土地流转的实践来看，大部分农民进行土地流转时存在自发性、随意性与盲目性，主要是相互间进行私下口头协议，没有签订流转协议的强烈意识，从而缺乏必要的登记备案手续，很容易出现土地纠纷。三是政府对土地流转的有效服务比较缺乏，由于现行制度的缺陷，目前基层政府和集体组织在面对农村土地流转时，工作积极性不高，相关服务不到位，引导、管理、监督等职能没有很好地发挥出来。

(四)农村土地资产管理水平的限制

在我们国家，土地是农民的根本，土地和住宅在农民的财产当中占有相当大的比例。但长期以来农村土地和住宅除了满足农民自身的生产生活需要外，并不能像城市那样进入市场流通，也就是说仅能体现其保障功能，却无法具备融资和增值功能。目前来说农村土地资产管理水平不高，受到很多因素的限制。一是管理制度不健全，农民虽然拥有土地经营权，但财产权严重不足，比如说无法将土地或住宅抵押向银行贷款。二是管理机制失灵，现行土地资产管理机制受行政干预较多，国家对农村土地所有权的交易具有最终决策权，土地所有权交易的收益更多的归国家所有。同时对于农村集体来说，它既是政府的农村基层管理组织，又负责农村土地的经营管理，相当于“政企不分”，在土地资产管理中既是“运动员”又是“裁判员”，管理效率可见一斑。另外现行的征地制度缺陷明显，征地补偿标准偏低，而征地后土地的增值部分以及未来产生的收益农民很难享受，土地所有权权能不能充分体现。三是管理水平低下，农村集体经济组织作为土地资产的管理者，对于土地资产的确权、统计、评估等工作重视程度不够，土地登记滞后，登记数据不够全面。而作为地方政府来说，对于农村土地资产产权、资金管理和经营状况缺乏相应的检查、监督和管理，这就使得农村土地资产管理效益不高，很多地方出现土地无序流转现象，土地资产收益大量流失，土地资产化进程面临困境。

三、改进路径

农村土地资产化已成为当前国家高度关注的一项问题，2013 年11 月12 日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这是中国土地管理制度改革的一个重大举措，也为农村土地资产化指明了方向。

(一)完善农村集体土地产权

目前之所以集体土地所有权没有得到地方政府重视，屡受侵犯，是因为法律未能充分赋权，与国家土地所有权相比受到很多不应有的限制。《中华人民共和国物权法》第一章第四条明确规定:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”这事实上意味着国家、集体、个人的财产保护是平等的，那么就集体土地所有权来说其权利内容应与国家土地所有权保持一致，而从十八届三中全会的决定来看，国家已经明确指出集体经营性建设用地可以实行与国有土地同等入市、同权同价。这就说明既然国家作为所有权人能够充分行使权利，那么农民也应该能自由的行使自己的所有权，所以完善农村集体土地产权是我们当前必须要做的工作。［4］首先要进一步明确农户对土地的占有权，进行土地登记，核发土地证书;同时强化土地使用权能，在进行合理的土地休耕保护的前提下，逐步杜绝土地低效利用;还要明确农村与国家平等的土地收益权。其次在此基础上不断完善土地承包经营权权能，确保实现《物权法》中所规定的土地承包经营权的用益物权，并明确其财产权，确保农户在合法土地流转过程的收益权:同时对土地征收和征用制度进行修改，尽量减少国家和集体对土地承包经营权的干涉，保障农民失地后的合法收益。

(二)构建城乡一体化的土地市场

目前来看，我国仍处于城乡二元结构，城市土地和农村土地的使用也是城乡分割开来的。城市国有土地市场包括土地使用权出让和转让市场，农村集体土地市场包括集体建设用地使用权流转市场和农地承包经营权流转市场，原则上两者是分割的，但是在法律规定的前提下又能联系在一起。因为集体土地经过征用可以转为国有土地，而农用土地经过审批又可成为建设用地，所以在两个市场之间又形成了农地转用市场。很明显国有土地市场远比农村集体市场发育完善，运行更加高效率，资源配置更加合理。因此要使农村土地同国有土地一样，充分发挥市场对土地资源的配置作用，消除征地过程中对集体土地的产权歧视，建立城乡一体化的土地市场势在必行［5］。

首先是要解决市场主体问题，在完善集体土地产权的基础上进一步确定集体土地的所有者和使用者，这个可以通过土地确权、登记和颁证工作来实现。在法律上确保农民市场主体地位的同时，减少政府的行政干预，发挥政府的监督管理作用，提高农民的市场主体意识。其次在产权明晰的基础上，推进集体土地市场机制的建设，一是市场交易规则的制定，保障土地交易行为的合法、规范进行;二是构建土地市场交易平台，通过不同的交易形式拓宽土地进入市场的渠道;三是明确土地交易运行模式，包括土地流转的条件、土地流转的方式和土地流转的时限。最后是要建立城乡一体化土地市场的运行保障模式，全面落实党的十八届三中全会精神，进一步完善市场运行的法律、法规制度，优化配套服务体系。

(三)提高农村土地资产管理水平

首先要进一步强化农村土地资产管理主体也就是村集体或者说村民委员会的资产管理职能。2010年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条指出:“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展”以及“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。党的十八大报告中再次强调人民的主体地位，强调基层群众自治的基本政治制度，所以强化村民委员会的资产职能，优化农村土地资源配置是提高农村土地资产管理水平的必由之路，也是发展集体经济的必然趋势。

其次是要加大对农村土地资产的清理核查，了解农村土地资本结构，进一步显化农村土地资产价值。以全国土地调查的成果及农村土地确权颁证工作成果为依据，对农村集体土地资产进行清理核查，搞清其价值、规模及组成情况，为农村土地资产管理决策提供依据。在此基础实现保护农民土地权益，壮大集体经济的目的，同时为农民获得更多的土地收益和财产性收入提供帮助。

还要建立和完善农村土地资产评估服务体系。［6］一是要研究农村土地价格形成机制及价格体系，完善农村土地价格评估办法，为农村土地资产评估提供理论基础。二是建立农村土地交易政府指导价制度，根据农村土地资产管理的实际情况，同国有土地一样建立农村集体土地基准地价制度，实行最低价保护制度，由政府定期公布、适时调整，正确引导农村土地市场价格，稳定农村土地市场，避免土地资产流失。三是要完善农村土地流转的价格机制，以农民为核心根据市场供求自主进行土地流转定价，实现价格调控机能，同时建立公开透明的价格信息体制，及时更新土地流转信息。四是要在政府的指导下建立农村土地资产评估机构，培训专业人员，进行土地定级估价。

最后要建立和完善科学合理的农村土地资产收益分配机制。作为农村土地资产的产权人，必须体现其财产权，在收益分配时应该根据不同区域、不同经济发展水平，坚持公平与效率兼顾及权利与利益对应原则，制定一个合理的分配比例，而不是简单的说“保持农民原有生活水平”。同时确保行政权力不随意侵害农村土地资产产权人的财产权，保护参与土地资产化各方的利益。

［1］窦祥铭. 基于产权视角的中国农村土地制度创新模式探讨［J］. 理论探讨，2013，(1):94－97.

［2］薛红霞. 农村土地资产化的驱动力研究［J］. 国土资源科技管理，2012，29(1):33－38.

［3］张金明，陈利根. 论农民土地财产权的体系重构［J］.中国土地科学，2012，26(3):4l－48.

［4］李中. 我国农村土地管理制度的改革与展望［J］. 邵阳学院学报(社会科学版)，2012，1l(1):45－49.

［5］孙琳蓉，李伟. 关于建立城乡统一土地市场的思考［J］.国土资源情报，2013，(1):57－60.

［6］金保彩，郑义. 加快推进农村土地资产经营的政策研究［J］. 中国国土资源经济，2014，(1):39－41.