基层领导干部法治思维能力建设问题研究——以山东省聊城市为例

曹秀伟

（中共聊城市委党校 哲社教研室，山东 聊城 252000）

党的十八届四中全会首度以“依法治国”作为主题，开启了法治中国建设的新征程。推进法治中国建设，关键是领导干部要具备法治思维能力，以法治凝聚改革共识，规范发展行为，化解社会矛盾，保障社会和谐。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“提高党员干部法治思维和依法办事能力”。基层领导干部是深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的实践者、推动者，了解他们法治思维能力状况并进一步探讨提高基层领导干部法治思维能力的有效途径，对于破解改革、发展与稳定的难题，推动法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。本文以聊城市基层领导干部法治思维能力的调研为依据，［1］通过实证研究和规范分析，阐析我国基层领导干部法治思维能力存在的问题和解决路径。

一、基层领导干部法治思维能力的现状

改革开放以来，随着我国法治建设的发展，领导干部的法治思维能力相应进步，但是，相对于建立法治国家的目标而言，仍然存在诸多不足。

（一） 法治理念方面

法治理念是法治的灵魂和法治思维的基础，是一种有关通过法律制约权力和保障权利的理性化的法律意识，是一种主张依法合理配置权力和权利的治理模式。一个平时没有法治理念的领导干部，遇到问题时不可能突然形成法治思维。从聊城市调研的结果看，基层领导干部法治理念已有很大程度提高。

1.多数基层领导干部能正确认识法的本质和内涵。在问到“你认为法律的根本目的是什么”时，选择“保护公民权利”的占82%，选择“惩罚违法犯罪”、“巩固统治阶级的统治”、“政府管理的工具”的分别占13%、2%和3%。在问到“提到法，你最快、最容易想到的一个词是什么”，33.3%的领导干部选择了“公平正义”，选择“规范与制约”、“违法犯罪”、“法院”、“权利保护”和“制裁”的比例分别是19.8%、18.5%、14.8%、11.7%和1.9%。可见，多数领导干部认同法律的根本目的是保护公民权利，认同法律代表着公平正义的。

2.多数基层领导干部对公民权利与国家权力关系的认识基本正确。在问到“你认为公民权利与国家权力的关系是怎样的？”时，82.7%的人认为“国家权力来源于公民权利”。可见，当前，聊城市大多数基层领导干部对公民权利与国家权力的关系的认识是正确的，对“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则，以及“国家公务员手中的权力是人民通过法律授予的”这样的法治观念有一定的认识。

3.多数基层领导干部在守法目的及一些敏感问题上有较为理性的认识。在问到“您遵守法律的内在动因是什么？”时，82.7%的人选择了“遵纪守法是每个公民应尽的义务”。在比较敏感的问题，如“民告官”和“信访不信法”问题上，领导干部的认识还是较为理性的。在问到“您是怎么看待民告官”现象的，80.2%的领导干部选择了“有利于监督、制约政府权力”，13.6%选择“强化了双方的矛盾，不利于矛盾的真正解决”，3.1%选择了“损害了政府的权威，不利于政府管理”，2.5%选择了“降低了政府行政效率”。在“信访不信法”问题上，37%和35.8%的人认为是“法治缺乏权威”和“法治效果不好”导致出现这个问题的。可见，大多数基层领导干部潜在的法治意识渐趋增强，能够理性认识一些敏感问题。

（二） 法治思维的实践方面

法治思维是一种思想认识活动过程，但它必然要外化为法治行为，即通过法治方式治国理政。如果一个基层领导干部只会用法律规范、原则、精神来分析和思考问题，而不能和不会用法治方式解决问题，尚不能认为这个领导干部具有法治思维。从调查结果发现，基层领导干部的法治实践能力有了很大提高。

1.依法行政的意识和能力进一步增强。在问到“您认为严格依法行政是否会束缚政府及其工作人员的手脚”，40.7%的人认为不会；对“影响依法行政的最主要因素是什么”，37.7%的人认为是执法者依法行政意识不强，32.7%的人认为是依法行政的制度不完善，16.0%的人认为是执法者滥用职权搞腐败，认为经济建设任务重，考核指标偏重GDP、［2］领导重视不够、群众素质不高、稳定压力大和其他的比例分别是10.5%、6.8%、3.7%、1.2%、0.6%。上述调查数据显示目前我国基层领导干部已经认识到依法行政的重要性和目前的缺陷。

2.多数基层领导干部在决策和执行时能将是否合法作为重要标准。在问到“当您作出某一决策，实施某一行为时，确定自己所拥有的权限的依据是什么？”时，70.9%的人选择了依据相关法律、法规；22.8%的人选择了依据政府相关政策；8.3%的人选择了依据领导相关讲话或命令。在问到“当您作出某一决策，实施某一行为，首先想到该行政行为应符合怎样的目的和宗旨？”，68.5%的人选择了“法律、法规的目的和宗旨”，选择“是否有利于本地经济的发展”、“上级政府或领导的意图”、“是否有利于个人仕途”的比例分别是19.1%、13.6%和1.2%。调查结果显示，大多数基层领导干部能够认识到决策和行为要合法，但是，实际执行的效果有待提高。

（三） 法治思维的形成和培养方面

法治思维的形成与培养是一个复杂而漫长的过程。只有当法治思维真正成为一种习惯，成为一种自觉，我国的法治建设目标才能实现。调查结果显示：

1.多数基层领导干部对如何提高法治思维能力有明确的认识。认为自身的工作与法律的关系密切；法治宣传教育的重点是提高依法办事能力和培养法律意识；提高干部法治思维能力最大的突破口是把依法办事能力纳入干部政绩考核指标和选拔条件。在问到“您认为你的工作与法律的关系大不大”时，85.8%的人认为自己的工作与法律关系密切。

2.多数基层领导干部对法治思维的培养和能力的提升途径有清醒认识。认为最应该通过法律培训和法律实践提升自己的法律知识，这两种途径的比例分别是61.7%和27.8%。而对今后基层领导干部法律教育的重点，38.2%认为是依法办事的能力，33.3%的人认为是法律意识的培养，16.8%的人认为是法律精神的培养，只有14.8%的人认为是法律知识的学习。在问到“你认为提高领导干部法治思维能力最大的突破口在哪”时，排在第一位的是“把依法办事能力纳入干部政绩考核指标和选拔条件”，占34.8%；其它依次是“完善体制机制”、“加强监督制约”和“加强宣传教育”，分别占23.2%、22.9%、和9.1%。

二、基层领导干部法治思维能力的不足

（一） 法治理念方面

1.多数基层领导干部对现代法治的核心问题认识不清晰，仍存在法治是治“民”的观念。在调查中，当问到“你认为现代法治目标的核心是什么？”时，只有25.9%的基层领导干部选择了“依法制约国家权力”，68.5%的人选择了“依法治理社会事务”，甚至有5.6%的人选择了“依法制约公民权利”。限制权力，保障权利是法治思维的精髓，也是现代法治的核心。从调查数据可以看出，当前聊城市多数基层领导干部对现代法治的核心问题的认识存在着偏差，没有认识到现代法治的精髓“依法控权”和“依法治官”。

2.少数基层领导干部在权力的边界问题上认识不清，没有认识到“法不授权即禁止”。在问到“你认为什么样的行为是权力”时，只有56%的干部能够认识要“法律明确授权”，甚至有24%的人认为“法律不明确禁止”的就是权力，认为“党组织明确指示”和“上级明确要求”的分别占15%和5%。在权力的行使边界上，大多数人没有意识到“公民的基本权利是权力行使的边界”，23%的人把“党的宗旨”当成是权力行使的边界。在现代法治社会，行政权力和公民权利的运行规则有明显不同。对行政机关来说，法无授权即禁止；对公民而言，则是法无禁止皆权利。［3］法治思维要求基层领导干部必须要牢记职权法定的原则，不能任意扩大行政机关的权力边界和随意缩小公民的权利边界。

3.部分基层领导干部还没有形成正确的权利观，仍存在权力本位的思想。在信访不信法的问题上，只有37%的人认为是法律缺乏权威，而27.2%的人认为是群众的法律意识淡薄，这显然没有看到信访不信法问题的实质，在某种意义上还是“权大于法”思维惯性的表现。以民为本、保障民权，才是破解社会公众“信访不信法”思维定式的根本所在。另外，在权力与权利关系上，有些认识还不符合法治社会的要求，仍有17.3%的认为不是国家权力来源于公民权利，而是国家权力产生公民权利，权利本位观念在政府官员心中还没有完全树立。部分基层领导干部仍然习惯于运用权力去处理矛盾，存在以言代法、以权压法、徇私枉法的情况。

（二） 法律信仰方面

从调查中发现，尽管很多基层领导干部从理性上认为法律高于政策，但在实际工作中，仍存在着法律让位于政策或上级指示的情况，敬重领导而不敬畏法律。在回答“在执法中发现行政机关制定的政策与现行宪法与法律相抵触，您的态度是什么？”，只有40.7%的人选择“执行法律”、选择“向上级反映情况、建议修改”、“由领导或上级决定”和“执行政策”的比例分别是34.6%、20.4%和5.6%。在回答“您处理违法行为时，您的上司来电话说情，这时您首先想到的是什么？”时，选择“采取折衷的方法，既不明显违法办事，也不直接得罪领导”的比例高达61.1%，远远超出选择“继续坚持依法办事” （35.2%） 的比例。可见，当前宪法和法律的权威还没有真正树立，缺乏对法律的敬畏和信仰，导致基层领导干部在遇到外在压力时坚持依法办事的原则性不强，造成对法律的放弃。

（三） 法律程序正义方面

当问到“当您作出某一决策，实施某一行为，其过程、步骤、方式、时限等是否严格符合法律、法规的规定和正当程序的要求？”，选择“严格符合”的占37%，选择“大体符合”的占51.2%，选择“有时不符合”和“完全不符合”的分别占9.9%和1.9%。当问到“实现公平正义是社会主义法治的价值追求，要实现公平正义就要怎样”时，有将近20%的人选择“无论程序怎样，我们追求的就是最终结果的实体正义”。还有6%的人选择“紧急情况下可以不在乎程序”。可见，部分基层领导干部头脑中仍然存在那种认为只要目的合法正当，只在乎最终结果，至于采用什么手段、什么程序都可以不予计较的人治思维模式。另外，调查中我们发现，很多时候基层领导干部在决策时并没有依照法律法规规定的程序办事，没有认真听取社会公众和专家的意见，并向社会公开，即使开了论证会、听证会，也流于形式。一些重大决策往往仅由党委或政府的常务会议拍板，甚至由“一把手”个人拍板。提高领导干部的法治思维能力，必须强调依照法定程序办事。从调查结果看，部分基层领导干部缺乏程序思维、规则意识和程序意识不强。

（四） 权力运作透明度不够

当问到对“清华大学法学院研究生李燕要撰写一篇关于“我国的副职研究”论文，向14 个国务院部委提出申请要求公开‘副部长分管部门、兼职状况及负责联系的单位’等信息”这一事件的看法时，63.2%认为“这些信息不属于政府信息公开条例规定的政府信息”，12.6%的人认为“副部长的这些信息是个人隐私”，7.4%认为“部委有权不公开这些信息”，只有21.1%的人认为“李燕有申请公开的权利”。可见，相当多的基层领导干部没有意识到这是公民知情权的体现。法治思维的一个重要内涵要求就是公开透明。领导干部要坚持“公开是原则，保密是例外”的原则，最大限度地保障公民的知情权、参与权和监督权。

三、制约基层领导干部法治思维能力提升的主要因素

（一） 法治理念存在问题

1.传统人治思维根深蒂固。我国人治传统源远流长，形成了中国人“权大于法”的思维定式，培育出滥用权力、以言代法、以人代法、以权代法、以权压法的人治土壤，使人们每当遇到纠纷和冲突时，不是用法律手段解决争议，而更多的寻找“权力”的帮助。另外，我国传统文化中“重伦理道德轻普遍规则”，导致轻视法律的作用，对法律不存在敬畏之心。这是造成当前基层领导干部对法治认知出现偏差和实践中出现法律让位于情感、上级指示等的重要原因。这也是非法治思维向法治思维转变的主要障碍之一，甚至被认为是最大障碍。［4］

2.法律工具主义意识的存在。部分基层领导干部认为，法律仅仅是一种工具，是实现一定社会管理目标的手段。［5］因此，存在这种观念的基层领导干部，对法律想用就用、不想用就弃之一旁，持随心所欲的态度。他们常常会根据是否“有利”来决定。法律对本人、本单位、或者本地区有利，他们就会依法办事；反之，就将法律束之高阁。甚至部分基层领导干部把法律视为工具，仅把法律用来治理老百姓而不规范、约束自己。

（二） 法治素养培育不足

1.法律教育培训形式单一，内容肤浅。当前针对基层领导干部的法律教育培训形式单一，特别是普法考试缺乏系统性和实效性，偏重于掌握法律知识，停留在了解法律条文的层次，忽视法治精神和法治方法的把握，远达不到把握条文蕴含的法治精神并提高法治思维能力的高度。

2.学习法律的动力和愿望不足。很多基层领导干部常常忙于工作，学法愿望和动力不足。大都将有限的时间花在学习实用性较强的业务知识上，对如何正确运用法治思维和方式破解当前经济社会发展的难题，研究不多、思考不足。由于我国的法治水平有限，在加上行政手段效率高，基层领导干部大都乐于选择行政手段进行社会管理活动，在客观上造成法治方式“被搁置”，也给人以法治手段无用的印象，也影响了基层领导干部学法用法的积极性主动性。

3.法律知识内化不足。法律知识掌握再多，也是外在于人的可以量化的东西，必须内化成人的法治思维方式和行为方式，做到知行合一，才成为一个人的法治素养。这一内化的成功与否，取决于个人修为与自我完善能力。事实上，并不是每个人都可以顺利完成法律知识到法治素养的内在超越。由于人治化权力观念的影响，基层领导干部在多大程度上把掌握的法律知识转化成法治素养和能力，结果不容乐观。

（三） 缺少权力制约和监督机制

目前，对某些基层领导干部的违法失职行为，往往存在着以党纪、政纪处分代替法律处分的情况。有的因为领导和组织部门的干预，导致违法行为无法追究。有的行政机关在发现基层领导干部的违法行为构成犯罪时，不及时移送司法机关，造成一部分基层领导干部的违法成本较低。另外，目前的权力监督机制不健全，缺少权力制约，并且事前监督少，多是权力使用出了问题时才监督；权力监督效果受到权力主体之间的利益关联和它们所处层级远近的影响。这些都导致权力在法律面前失控而傲慢，“官本位”现象较为严重。

四、提高基层领导干部法治思维能力的路径

提高基层领导干部法治思维能力是系统工程，涉及到行政体制、司法体制、社会治理体制改革等诸多领域，既需要顶层设计，又需要基层实践探索。

（一） 基础：加强教育培训，不断增强法治素养

1.转变教育培训方式和重点，提高领导干部的法治意识。第一，创新教育培训方式。在培训的形式上，可以采取以下方式：一是司法行政部门与党校、行政学院联合举办专题研讨班，将干部法治思维能力培训课程加入党校和行政学院主体教学的班次。二是通过模拟法庭、旁听庭审、参观监狱、参与法律援助等法治实践活动，增强基层领导干部的法律体验。三是开通普法短信平台，以实用性法律法规以及党的政策法规为主要内容，编辑具有警示性、提示性、普及性的普法短信，定期发送给基层领导干部。第二，强化法治理念和法治精神。特别要围绕深入推进社会矛盾化解、社会治理创新、公正廉洁执法等实施，持之以恒，使法治思维成为一种习惯、一种自觉，最终形成一种“解决社会问题，法治思维当先”的思维定式。第三，在培训层次上，针对不同层次、不同岗位、不同职责的基层领导干部，因人施教、因班施教。

2.建立以考促学机制，提高学法用法的自觉性。第一，加强对宪法的学习和考核。依法治国首先是依宪治国；依法执政关键是依宪执政。但是，长期以来，我们对宪法重视不够，宪法的实际效用没有完全发挥。以往学习往往注重部门法轻宪法，目前广大领导干部要首先学习宪法，认识宪法地位、理解宪法精神，从而加深对法治精神的理解。第二，把学习法律知识和选拔结合起来。在选拔提拔干部的过程中，要注重对法律知识的考核，特别注重对法治思维和方式解决实际问题能力的考核。第三，建立学法用法表彰通报制度。每年对学法用法先进单位和个人进行表彰。特别表彰能够运用法治思维和法治方式处理问题的单位和个人。对学法用法考核不合格的进行通报。

3.坚持法律至上的理念，提高信仰法律的自觉性。德国法学家伯尔曼说:“法律必须被信仰，否则它形同虚设。”［6］没有内心对法律的尊重和信仰，就不会养成法治思维，就不会遇事直接考虑用法治方式解决。领导干部要提高信仰法律的自觉性。第一，要牢固树立法律至上的理念。要牢记”法不授权即禁止”的原则，在工作生活中敬畏法律，自觉用法律规范自己的思想和行动。第二，要摒弃法律工具主义思维。法律不仅是解决问题的工具，更是体现人们追求社会公平正义和美好生活的理想和意志，这才是其本质。法治思维强调人信仰的是法律规定中蕴藏的公平正义的价值理念，并将其内化于心，外化于行。［7］

（二） 重点：完善决策程序，提高依法决策水平

1.重视决策程序，推动决策法治化。第一，完善重大行政决策程序。在法定的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体研究等五个必经程序的基础上，可以增加决策启动、调查研究两个必经程序，使重大行政决策程序更加完善。第二，充分发挥法律顾问的作用。要把“预防”作为今后政府法律顾问团工作的重点，通过前移审查关口，将政府决策及行为导入法治化轨道，由法律顾问在政府重大决策、行政行为及重大民事行为出台前进行法律论证，提供法律意见和建议。第三，健全社会公共政策的群众参与机制。基层领导干部要广泛收集和听取群众意见，将群众参与贯穿于公共政策备选方案的规划、执行、评估、监控直至终结等各个阶段。

2.建立决策问责和纠错机制，提高依法决策水平。决策问责和纠错机制，可以倒逼领导干部在工作中自觉运用法治思维。决策问责和纠错机制作为决策失误后的补救性机制，能有效防止或减少因决策失误造成的损失和负面影响，有利于推进决策科学化、民主化、法治化。第一，必须遵循一定的原则，包括问责法治原则、决策权和决策责任相统一原则、公众参与原则、问责与纠错相结合原则、责任追究与防范相结合原则等。第二，不断健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，保证对基层领导干部的监督有力有效。第三，建立重大决策责任终身追究制度。凡发生有令不行、有禁不止、行政不作为或乱作为等违法违纪行为的，按照“谁决策、谁负责”的原则，严肃追究相关人员的责任。

（三） 保障：建立健全机制体制，营造良好的法治环境

1.建立法治考核机制，提高依法履职水平。党的十八届四中全会《决定》指出：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”建立健全领导者个人法治考核档案，把重要工作实绩和重大过失记入档案，作为选拔、奖惩、晋升、晋级的重要依据。不能依法履职的，追究其行政和刑事责任。其具体考核可以实行一票否决制，可通过对基层领导干部进行法律知识抽查测试，了解其法律素质状况；可通过群众主动检举、反映或开展问卷调查，了解执法队伍的执法状况；还可通过对执法部门的明察暗访，发现群众反映强烈而平时疏于监督的问题等。政府法制机构和行政机关要将考核结果汇总后报组织、人事部门，作为基层领导干部调动、提拔和奖励的重要依据。

2.建立监督检查机制，严格规范执法行为。第一，实行执法案卷评查制度。法制部门每年开展评查活动，重点评查执法主体、适用法律法规、执法程序、违法事实认定、调查取证等内容，对评查出的问题，要求限期整改；问题比较严重，可以追究基层领导干部的行政责任。第二，建立行政执法监督员制度。如对人大、政协、法制办、监察等具体承担监督职责的工作人员颁发行政执法监督证；对部分大企业负责人颁发特邀行政执法监督证，对行政执法部门实行“全方位、立体化”监督。每年邀请监督员对各行政执法部门进行年终评议，并指出存在的问题，提出整改意见和建议。

3.健全权力监督制约机制，规范约束公权力。要结合权利监督权力的要求，深入推进基层民主法治建设，围绕政务公开、村务公开、厂务公开、校务公开等制度，将公开的内容、范围、时限、提出（反馈） 意见建议的程序等纳入制度建设中，真正落实群众的参与权、表达权和监督权。［8］当前，特别要健全舆论监督机制，充分发挥舆论监督对制约公权力的作用。

注释与参考文献：

［1］调研以聊城市科级和县级领导干部为调查对象，通过问卷和座谈的方式了解相关情况；共发放问卷300 份，收回有效问卷276 份，回收率为92%。

［2］赵刚平等.提高领导干部的法治思维能力［J］.中共南昌市委党校学报，2013（3）.

［3］汪习根，武小川.权力与权利的界分方式新探——对“法不禁止即自由”的反思［J］.法制与社会发展，2013（4）.

［4］杨娜.领导干部运用法治思维能力的现状分析［J］.哈尔滨市委党校学报，2014（4）.

［5］周永坤.法律工具主义及其对司法的影响［J］.学习论坛，2006（7）.

［6］［美］伯尔曼、梁治平译.法律与宗教［M］.北京：中国政法大学出版社，2002：3.

［7］李群星.培育领导干部法治思维［N］.学习时报，2014-10-20

［8］顾和全. 基层领导干部法治思维的现状及治理对策［J］.中共云南省委党校学报，2013（3）.