我国新型城镇化发展的制约因素分析

夏正智

（中共聊城市委党校 经济管理教研室，山东 聊城 252000）

2013 年，我国城镇常住人口为7.3 亿人，常住人口城镇化率已经达到53.7%，但是，我国户籍人口城镇化率只有36%，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平。这种城镇化率的巨大差异，不仅导致我国城乡居民难以享受同等的国民待遇，也让我国城镇化建设发展面临更为复杂的特殊局面。要消除这种差异，必须从影响我国城镇化发展的制度体制性因素入手，才能找到推进新型城镇化建设发展的可行措施。

一、土地制度改革滞后

1.宪法法律关于城市和农村土地的规定。1982年制定的《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”［1］1986年制订、2004 年修正的《中华人民共和国土地管理法》规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”［2］按照法律规定，城镇土地属于国家所有，农村土地属于农村集体所有，两种所有制并行，非经政府批准和征用，土地所有权性质不得改变；土地征用按土地原用途给予补偿，即政府征用耕地用于非农产业生产或建设，只能按照耕地原农业用途进行补偿。任何单位和个人进行建设，所用土地必须依法申请使用国有土地；农村集体所有土地只能用于农业生产，耕地实行农民家庭经营，村民建设住宅只能一户一宅且不得出让、转让和出租用于非农业生产。

2.土地制度改革滞后于社会发发展的要求。城镇土地经营由政府进行一级市场垄断，并且可以低价征收土地所有权、高价出让土地使用权，从而形成中国特色的土地财政。在土地财政的推动下，政府积极以工业化和城镇化建设的名义低价征用农村集体土地，使农村集体所有土地转化为城镇国有土地，再高价出让城镇国有土地使用权，从而推动城镇建设用地的快速扩张和土地的城镇化。同时，造成政府与群众的利益冲突加剧，征地拆迁恶性事件频发。高价出让土地使用权直接推高房价，高房价又进一步拉升土地需求，扩大土地财政，从而导致我国高房价和高地价的相互刺激、持续攀升，进而阻碍农民进城、阻碍城镇化进程。农村土地由集体依据户籍进行平均分配式承包经营，土地承包经营权高度分散且不能转让，土地经营规模狭小，农民无权自愿有偿退出。农村宅基地的分配同样由户籍决定，一户一宅且不得出让、转让和出租。这种与户籍挂钩的农村集体所有的土地制度排斥市场参与，阻碍农民土地产权的自愿平等转让和农民从农业农村的自愿有偿退出，也阻碍城镇现代生产资源要素对农业农村的投入和支持，从而形成农业规模经营受阻、农民户籍不愿进城、农村住宅用地增加、农业现代化生产经营要素缺乏的特有局面。党的十八届三中全会提出：要“建立城乡统一的建设用地市场。”“建立农村产权流转交易市场”，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”［3］这为我们推进土地市场化改革指明了方向，为新型城镇化建设的顺利推进打开了政策的大门，但全会决定只是框架性设想和原则性改革要求，全会决定的政策落实，还需要相关法律的修改和具体的政策实施意见，土地市场化改革仍有更多更细致的工作需要去做。

二、户籍制度改革迟缓

1.城乡分割的社会管理制度已不适应国家经济社会的发展。我国城乡分割的户籍制度是与计划经济体制的建立密切联系在一起的。在计划经济体制下，为快速高效低成本地实现工业化，我国参照前苏联的社会主义建设经验，对城乡户籍实行分割式管理。但在国家工业化已经基本实现、外部封锁已经基本解除后，这种城乡分割的社会管理制度的弊端完全显露出来，已不适应国家经济社会的发展。当市场化取向的经济体制改革启动后，实行城乡户籍统一管理、城乡人口自由流动和自主定居、城乡社会保障高度统一的社会管理模式，就成为社会管理体制改革的必然选择。

2.大中城市严格的户籍管理政策，限制了城乡人口的自由流动和定居。在建立社会主义市场经济体制的过程中，出于对“大城市病”的过度担忧、对社会管理的过度担心、对现有大中城市居民既得利益的维护，我国一直对大中城市户籍流入、对户籍的跨地区转移进行各种条件限制。 《国家新型城镇化规划2014－2020》 规定：“以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁） 等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万—100 万的城市落户限制，合理放开城区人口100 万—300 万的大城市落户限制，合理确定城区人口300 万—500 万的大城市落户条件，严格控制城区人口500 万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5 年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。”［4］即便规定如此，但目前我国约有1.6 亿的外出农民工，其中六成多在地级以上城市，两成多在县级城市，不到一成在小城镇。［5］在北京2000 多万常住人口中，没有北京户籍的有700 多万。这种人口流动和分布状况说明我国的非农就业岗位和户籍迁移意愿主要在大中城市特别是地级以上城市，大中城市才是户籍流动和迁移最应该完全放开的地方。而我国的户籍管理政策恰恰是严格控制大中城市，特别是特大城市的人口流入。全面放开中小城镇的户籍迁移，与就业岗位的分布、人口流动的意愿严重背离，其结果，必然是阻碍我国城镇化目标的实现，难以解决人口与户籍严重分离的现实矛盾。

3.必须从市场经济的发展要求出发改革农村户籍管理制度。我国虽然已经明确城乡居民统一登记为居民户口，但农村集体土地的承包经营权、农村宅基地的使用权、农村集体经济收益的分配权，甚至是农村人口多胎生育权等，都与农村户籍密切挂钩，而且，这种权益只能随户籍变动无偿获得或放弃。在这种情况下，为维护既得的现实利益，农民即使进入城镇就业、定居，也不愿无偿放弃农村户口。同时，城镇居民即使有到农村从事农业或定居的意愿，也很难实现。很明显，如果这种户籍与经济权益挂钩的制度不改变，那么，农村人口进城，但户籍不进城、耕地经营分散、宅基地只增不减、农业现代要素缺乏的局面也难以改善。因此，户籍管理制度改革必须抛弃原有的既定思维，从市场经济的发展要求出发，以实现全国人口的自由迁移和自由定居为目标进行全面的设计与思考。

三、社会保障制度不统一

在计划经济时期，我国按照城乡分割的原则，在城镇和农村分别建立起两套完全不同的社会保障制度。改革开放后，城镇原有的分配就业、免费住房、公费医疗、免费教育等社会福利改革为自主就业、购置住房、城镇医保、收费教育（现中小学已经免费），社会福利明显减少，但依然享受交通便利、划片教育、购房优惠、购物方便、环境优美、社会救助等城镇资源。农村居民在农村依然享有耕种土地、分配宅基地等原有社会福利，合作医疗在停止数年后被农村新型合作医疗代替，教育由免费到收费再到中小学免费，农民耕种土地现在还可以享有种粮补贴、良种补贴、农机补贴等财政补贴，农业税已经全面免除，农村提留早已废止，独女户可生二胎，老年人可领老年补助。从总体上看，改革开放以来，城镇居民的社会福利处于整体削减过程，农村居民社会福利处于不断上升过程，特别是近10 年来农村居民的社会福利水平明显提高。这也是很多城镇居民希望务农的重要原因。但由于社会保障制度改革缺乏顶层设计和统一安排，城乡社会保障制度建设处于分散化、碎片化状态，不仅城乡之间社会保障方式多样、标准不同，即使在城镇之间或农村内部，也存在明显差别。在此情况下，任何城乡之间的居民户籍变动，都会带来当地政府社会保障投入的变动，不同地区之间居民的户籍迁移，也会导致地方政府之间社会保障支出的变化。因此，地方政府不希望居民户籍出现太大的变化，特别是社会保障水平较高、社会保障投入较多的直辖市和东部沿海地区，更不愿接受外地居民户籍的大规模迁入。这样，居民户籍迁移，特别是农村居民向城镇的迁移和中西部地区居民向沿海地区的迁移，受到城镇和先进发达地区的政府抵制，直接影响我国的城镇化和农民工市民化进程。

四、房地产开发政策成为阻挡农民进城的高墙

1.渐次推进的住房市场化改革。改革开放前，我国城镇住宅由政府和企业出资建设，实行福利式分配。城镇居民只需象征性地支付一定数额的租金，而不需购买。1980 年，邓小平提出要在我国进行城镇住房制度改革，指出要走住房商品化路线。1984 年，成立国务院住房制度改革领导小组和办公室。1988 年，第一次全国住房制度改革工作会议在北京召开，宣布将房改正式纳入中央和地方的改革计划。1998 年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。明确废止了住房实物分配，标志着住房制度改革在全国范围内全面展开。至此，我国实行了近40 年的福利分房制度从政策上退出历史舞台，老百姓开始进入买房时代。随后，中国人民银行下发《关于开展个人消费信贷的指导意见》，贷款买房、按揭等新概念开始登陆中国内地。2000 年2 月，住房实物分配行为在全国正式停止。2003 年后，当我国经济进入新一轮快速增长周期时，房地产市场也迎来了前所未有的增长高峰，全国房价进入第一个狂飙期，成为社会关注的焦点。［6］

2.城镇房地产多元化供应格局的终结，房价持续上涨。从1998 年国家废止住房实物分配后，我国房价快速攀升；2003 年中期，我国开始对经济过热进行调控，房地产价格是其重要内容。但在土地财政和房地产利益集团的推动下，房地产调控以严格控制房地产土地供应和房地产开发建设为核心内容，手段与目标相背而行，房价不降反升、持续上涨。2006 年8 月，建设部、监察部、国土资源部联合发布《关于制止违规集资合作建房的通知》。要求全面停止党政机关集资合作建房；严格审查已审批及在建集资合作建房项目；严格控制集资合作建房项目；严肃查处违规集资合作建房行为。［7］2007年6 月，原建设部发出风险提示，提醒购房者，以城镇居民身份到农村购买农村住房，不符合现有土地管理制度的规定。2007 年12 月，国务院常务办公会明确要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。［8］此后，非经房地产企业开发、“五证”不全的农民自建房和城镇单位自主建房，作为“小产权房”成为重点清理整顿的对象。房地产开发企业实质上垄断了城镇房地产开发经营，城镇房地产多元化供应的局面就此终结。此后，房地产开发进入疯狂时代，不仅城镇居民距离购房目标越来越远，而且，房价高涨也让农民进城居住成为生活的奢望。

3.必须降低农民进城的成本，扎实推进新型城镇化。近年来，我国对城镇房地产开发经营做出一定的政策调整，政府建设公租房和廉租房，以补充城镇房地产供应的不足，对房地产价格进行调控，但地方政府建设公租房和廉租房的积极性不高，建设进展缓慢，对房地产价格的调控作用并不明显。要让农民进城以推进新型城镇化，就必须降低农民进城的成本，其中，降低城镇住房价格是必要的步骤。如果要降低城镇住房价格，就必须对房地产政策进行全面的根本性的调整，取消房地产企业的开发经营垄断，实行城镇房地产的多元化开发和经营。

注释：

［1］中华人民共和国宪法［EB/OL］.http://www.people.com.cn/GB/shehui/1060/2391834.html.

［2］中华人民共和国土地管理法［EB/OL］.http://www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989.htm.

［3］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.http://www.gov.cn/jrzg/2013 -11/15/content_2528179.htm.

［4］国家新型城镇化规划2014－2020［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c_126274610.htm.

［5］李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择［J］.行政管理改革，2012，（11）.

［6］张劲松.住房商品化历程［N］.中国房地产报，2013-06-03.

［7］关于制止违规集资合作建房的通知［EB/OL］.http://www.mlr.gov.cn/pub/mlr/documents/t20060821_75759.htm.

［8］清理小产权房今年全国试点政策线路图全扫描［EB/OL］.http://jingji.cntv.cn/20120221/109111.shtml.