少数民族权益保障问题研究

中共玉溪市委党校课题组

（中共玉溪市委党校，云南 玉溪 653102）

云南省玉溪市少数民族人口众多，民族成分复杂，居住地域广，大多数生活在山区，观念落后，生产率低下，生存环境、生活习俗、宗教信仰等方面存在许多差异，发展严重滞后。党的十八大提出的第一个百年目标是全面建成小康社会，其出发点和落脚点都在于富民。只有依法维护少数民族的合法利益，才能推动少数民族地方经济的发展，实现民族团结繁荣。

一、玉溪市保障少数民族权益的成效

1.宣传落实民族政策，实现民族平等团结进步。玉溪市认真落实从中央到地方关于少数民族的各项政策法规，并结合地方实际，制定了《关于推进民族团结进步边疆繁荣稳定示范区建设的实施意见》、《民族贫困地区发展意见》、《加快彝族山苏扶贫攻坚的决定》、《革命老区建设意见》、《深度贫困脱贫进程意见》、 《民族团结繁荣示范区实施意见》等政策规章。峨山、新平、元江3 个少数民族自治县先后制定了自治条例和各种法规，例如，新平县的《新平彝族傣族自治县自治条例》， 《自治县控制中小学生流失办法》、 《自治县人民代表大会议事规则》、 《自治县农村道路交通安全管理办法》等等，并通过办培训班、开展专题讲座，举办知识竞赛活动，利用广播、电视、宣传栏、宣传标语、普法学习等方式宣传落实。

2.重视少数民族干部和人才的培养，提高少数民族的整体素质。第一，玉溪市把使用少数民族干部作为解决民族问题，实行民族区域自治，贯彻民族法律法规的关键，加大培养选拔少数民族干部的力度，不断优化少数民族干部的比例，保障少数民族参与管理政府事务的权利。第二，加大培养少数民族人才的力度，使少数民族人才成为发展地方经济的带头人和主力军。据2012 年的统计，玉溪市人才总数为51880 人，少数民族人才为12634 人，占人才总数的24.35﹪。其中，机关少数民族人才（公务员） 4088 人，占机关人才总数的26.57﹪；国有事业单位少数民族人才8466 人，占事业单位人才总数的23.61﹪；国有（集体） 企业单位少数民族人才80 人，占国有企业人才总数的12.58﹪。特别是峨山、新平、元江3 个民族自治县更加重视少数民族人才和少数民族干部的培养。第三，重视民族教育，依法保护少数民族的教育权益。对在校中小学生实行“三免一补”和助学金救助政策，对贫困生实行“民心工程”专项资金救助。通过一系列政策的实施，培养了少数民族乡土人才，提高了少数民族的素质。

3.关注民生，促进民族地区经济社会平稳较快的发展。玉溪市除认真落实中共云南省委云南省人民政府《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》外，为帮助少数民族地区发展经济、改善民生，采取了许多特殊的政策措施。第一，2009 年出台《关于加快我市人口较少民族和贫困少数民族聚居区经济社会发展的意见》，提出总体目标和具体目标。通过整合资源，加强基础设施建设，改善贫困少数民族聚居区生产生活条件；加大优势产业和特色经济的扶持力度，加快贫困少数民族聚居区的经济发展；通过改善教育条件、提高医疗卫生水平、实施文化惠民工程、开展群众体育活动、加快人才培养工程等方式，加快贫困少数民族聚居区社会事业的发展。第二，制定《加快少数民族贫困地区深度贫困群体脱贫进程的意见》，出台了一系列强农惠农政策，10 年累计投入7.78 亿元扶贫资金，实施了整村推进、标准化综合扶贫、易地扶贫搬迁、安居房建设、特困民族乡综合开发、整乡推进试点、产业扶贫、信贷扶贫、劳动力转移培训等一大批扶贫工程项目，着力解决少数民族群众增收难、上学难、看病难、行路难、饮水难、看电视难等问题，少数民族贫困地区基础设施建设明显加强，群众生产生活条件逐步改善，社会事业稳步发展。全市贫困人口由“十一五”初期的37 万人减少到2010 年末的20 万人，减幅达45.9%。

4.注重保护和传承，繁荣和发展少数民族文化。玉溪市各县区重视做好民族文化的抢救、发掘、研究和保护工作，第一，制定政策措施，繁荣发展少数民族文化。例如，新平县颁布了《新平县民族民间文化保护条例》 及《实施办法》，明确了保护的范围、管理措施、开发利用等，制定了《新平县旅游文化产业发展扶持奖励办法》、 《新平县文学艺术创作、民间传统手工艺生产及文化人才扶持奖励暂行办法》、 《新平县（民间） 文艺队扶持奖励暂行办法》 等等。2013 年，培育民间文艺队174 支，奖励资金7 万余元。第二，积极申报民族民间传统文化项目保护，重视培养民族民间文化传承人，积极申报省级、市级非物质文化遗产项目。2012 年，新平县建立国家、省、市、县文物保护单位28 个，成功申报民族民间传统文化保护项目148 项，全县有民族民间文化传承人34 人，成功申报了《花腰傣人生礼俗》、《花腰傣服饰》、《傣族传统制陶技艺》、 《彝族烟盒舞》 和傣族叙事长诗《郎娥与桑洛》一批省级非物质文化遗产等等。第三，加大资金投入，建好公共文化基础设施。深入实施文化信息资源共享、农家书屋、广播电视“村村通”、“两馆一团一所一站一室”、特色村寨保护与发展、农村电影放映、文化科技“三下乡”等文化工程。第四，鼓励发展当地民间文化组织和个人。例如，元江县文学艺术协会、音乐美术协会等在民族传统文化的保护、继承和创新中发挥了不可替代的作用。元江县哈尼协会整理出版了哈尼文学研究专辑两册，彝族协会出版了《元江彝族志》，傣族协会出版了《元江傣族研究文集》、《傣乡情》，白族学会先后整理发行了研究文集二册、书画一册等等。

二、玉溪市保障少数民族权益面临的主要问题

1.修改完善保障少数民族权利的法律法规。随着经济社会的不断发展，民族立法工作的内外部环境也发生了较大变化，民族立法和法规实施工作需要进一步强化。第一，从国家层面看，一些少数民族群众普遍关注、迫切需要的法规还没有纳入议事日程。现行法规中，有的规定已经不再适应经济社会发展的新情况，需要修改和完善。从现行法规的内容看，比较单一，往往只注重了保护和管理，没有能够更好地从开发利用上努力；原则性、倡导性的规定较多，操作性不强，难以实施。第二，从玉溪市的实际情况看，市里对3 个自治县都存在落实《民族区域自治法》 不到位的情况，比如经费方面没有享受到特殊待遇等；3 个自治县制定的自治条例，缺乏地方特色，没有体现出民族自治地方的特点和具体情况。

2.基础设施落后，社会公共服务体系不适应发展要求。玉溪市少数民族大多地处山区和偏远地方，经济结构不合理，区域发展不平衡，人口压力大，贫困人口多，扶贫任务十分艰巨。例如，少数民族地区农村最低生活保障制度起步晚，保障体系相当的薄弱，低于平均社会保障水平，与发达地区的差距越来越大，不利于民族经济社会的发展。从玉溪市的调研中发现，在养老问题上，少数民族群众认为依靠儿女的占到62﹪，靠自己的占26﹪，希望政府养老的只有12﹪，说明少数民族群众对依靠政府养老缺乏信心。

3.重视不够，投入不足，人才流失严重。由于玉溪市地方财政困难，且忙于搞经济建设，尽管有法律规定和中央政策要求，但各县、区对教育事业尤其是少数民族教育往往重视不够，教育经费投入不足，公用经费严重短缺，基础设施严重落后，工作和生活环境差，导致留不住高精尖各级各类人才，即便本土大学生，也不愿回民族地区工作。在民族地区工作的优秀教师严重流失，师资力量提升缓慢。调研发现，玉溪市少数民族地区学生能完成义务教育的只占83﹪，女童辍学率高且呈上升趋势，劳动力素质整体不高，在市场经济的竞争中处于弱势地位，年轻人通过招考就业的只占34﹪。

4.散居少数民族权利缺乏法律保障。玉溪市有16 种少数民族，除峨山、新平、元江3 个民族自治县外，散居少数民族人口所占比例相当高，。但是，从全国看，在散居少数民族权利保护方面，我国还没有专门的法律。只有1993 年国务院批准发布的《民族乡行政工作条例》 和《城市民族工作条例》，两个条例都是行政法规，立法层次较低。从玉溪市的情况看，至今没有散居少数民族权利保护方面的地方性法规和政策，从而使得散居少数民族权利未能得到有效的保护。

5.民族法规政策的宣传教育不到位。调研显示，玉溪市少数民族群众对《民族区域自治法》 等知道的只占26﹪；听说过，不太清楚的占28﹪；不知道的占15﹪。这样，就造成一些少数民族群众不懂得依法保障自己的合法权益，在与其他民族成员发生矛盾纠纷时，他们不是寻求法律途径或者依靠党委、政府来维护自己的合法权益，而是召集当地甚至周边不明真相的少数民族群众前来声援，致使一般性的矛盾纠纷演变为恶性群体性事件。另一方面，国家对少数民族地区困难群众实行最低生活保障的情况，“知道”的占61﹪；“听说过，不太清楚”的占19﹪，“已在享受保障”的占8﹪；“不知道”的占12﹪。

6.资源开发中的利益补偿问题依然严峻。玉溪市少数民族地区丰富的矿产资源、水电资源、风力资源、民族文化旅游资源等，吸引了众多的开发商，形成了政府、开发商和群众三方利益博弈的格局，征地补偿、林权划分、矿产资源开发等方面不可避免地出现了各级政府、企业和群众之间利益分配不均衡的问题，特别是当地少数民族明显处于弱势地位，各种纠纷经常发生。

三、切实保障玉溪市少数民族权益的对策

党的十八大指出：“发展是民族地区的核心要务，民族工作的根本任务是发展民族地区的生产力，即以经济建设为中心，加快少数民族和民族地区的经济发展，大力发展少数民族和民族地区的社会事业，促进各民族的全面进步，实施西部大开发战略。”党的十八届三中全会再次强调：“贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结和谐互助的社会主义民族关系”，再次明确了少数民族地区工作的方向和主要任务。

1.坚持和完善民族区域自治制度。第一，提高峨山、新平、元江3 个自治县人民的《宪法》 意识，全面贯彻落实《民族区域自治法》，切实保障自治机关的各项自治权，体现法律法规对少数民族合法权益保障的核心规定。第二，结合县情，进一步完善峨山、新平、元江3 个自治县的地方性法规，把少数民族群众普遍关注和迫切需要纳入法规范围，用法规的约束力保障和促进民族地区的发展。第三，建议制定我国的《散居少数民族保障法》。我国目前缺乏专门对散居少数民族权利特别加以保护的法律。《民族区域自治法》 主要是规定民族区域自治的相关问题，是针对民族自治地方的少数民族整体而言的，其大部分内容都是涉及对自治机关的组成、组织活动原则、自治权和职责等问题。第四，建立健全少数民族社会保障体系。政策要体现普遍性与选择性相结合的原则，即公平与效率相结合。效率主要是由市场机制来实现，公平则主要由政府的政策来实现。为此，要及时出台相关政策，积极构建少数民族社会保障体系，切实解决少数民族地区的社会保障问题，让少数民族地区的人民也能享受社会主义发展成果，达到真正的当家作主。第五，完善民族团结进步激励机制。要着力创造良好的社会环境，积极开展民族团结进步活动，在全社会营造自觉维护民族团结，构建和谐玉溪的良好氛围。

2.统筹区域经济社会文化生态协调均衡发展。经济权益是少数民族地区最核心、最重要的一项权益。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 明确指出：“建立健全城乡一体化体制机制，形成以工促农，以城带乡、工农互惠、城乡一体关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”针对玉溪市区域经济发展差距明显的情况，按照玉溪市委四届四次全体会议提出的解放思想、改革创新，坚定不移地实施生态立市、农业稳市、工业强市、两烟富市、文化旅游兴市战略，实施统筹区域协调发展，充分发挥民族地区资源的竞争优势和区域的比较优势，第一，加快产业结构转型升级，大力发展高原特色农业，强力推进新型工业化，加快发展以IT 为龙头的现代服务业，促进玉溪市少数民族地区经济的健康持续发展。第二，抓好招商引资和项目建设，以大项目带动战略，强化招商引资工作，搞好玉溪市少数民族地区的基础设施建设，实现固定资产投资增长，为发展打牢基础。第三，加强玉溪市少数民族地区文化建设，促进民族文化繁荣发展。第四，推进公共服务均等化，着力保障和改善玉溪市少数民族地区民生。

3.加强少数民族干部队伍建设。实现玉溪市少数民族地区的经济发展，要靠党的政策引导，更重要的是靠人才去落实。少数民族干部在解决民族问题、处理民族地区局部利益与国家的整体利益、维护少数民族地区和少数民族群众的各项合法权益方面，有着不可替代的作用。培养造就高素质的少数民族干部队伍，能够更好地促进民族地区生产力的发展，实现少数民族地区经济的协调发展，巩固和发展团结稳定的政治局面。为此，第一，完善少数民族干部的培养选拔机制。拓宽选人视野，把作风硬、能力强的少数民族干部选派到基层党组书记的位置；把少数民族致富能手、复员退伍军人、科技示范户以及返乡知识青年培养成党员；把优秀党员培养成村干部。第二，完善少数民族干部的培训机制。通过集中轮训、外出考察、远程网络学习等方式，学习政治理论、党的方针政策、实用科技知识、现代农业、市场经济和科技创新等内容，借鉴先进经验，开拓视野，提升少数民族干部的才干，增强少数民族干部的理想信念、群众观念、政策观念、法制观念和履职的责任感。第三，完善考核评价机制。通过民主评议、落实财务公开、定期述职述廉、建立谈话制度等方式，促进少数民族干部做好各项工作。第四，建立关爱制度。玉溪市各级党委和政策要从思想上多关心、工作上多支持、生活上多关怀、待遇上多考虑等方式，帮助少数民族干部解除后顾之忧，全心全意为民族地区的发展和稳定做出贡献。

4.建立合理的利益分配补偿机制，实现民族地区生态与经济发展“双赢”的目标。党的十八届三中全会指出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实现最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。在开发利用玉溪市少数民族地区丰富的资源时，第一，必须积极探索矿产资源、水电资源以及生态资源的投融资机制，坚持“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，用实际行动帮助少数民族地区发展经济，积极支持资源受损地区群众发展生产、改善生活，保证民族地区合法合理的利益得到补偿。第二，积极转移输出少数民族地区农村劳动力从事相关产业服务，增加农民的劳务收入。

5.完善对散杂居少数民族合法权益的保护制度。改革开放促进了经济的发展，也带来的人口的快速流动，各地区民族成分和人口日益复杂，散杂居民族工作已成为玉溪市民族工作的重要组成部分。目前，我国现有的民族法律体系对少数民族个体权益的保障比较欠缺，《民族区域自治法》 适用空间和对象的局限性，对未实行民族区域自治的散居少数民族，不具有法律效力，难以对散居少数民族个体起到保护作用。玉溪市民族成分多样，散居少数民族人口多、居住分散，民族利益容易被忽视，散居少数民族个体的民族权益相对容易受到侵害。因此，第一，加快立法，完善对散杂居少数民族利益保障的法制体系，切实加强散杂居少数民族合法权益的保障日显重要。第二，丰富支持散居少数民族经济和社会发展的载体和平台，加大对散居少数民族经济和社会发展的支持力度。例如，可以为民族企业规定适应市场经济要求的税收优惠政策，扶助民族中小学的建设；建立少数民族的文化娱乐活动场所等。第三，保护少数民族人口的正常异地流动。追求增加收入，提高自己和家庭的生活质量，是每个人应该受到保护的权利，国家应改革相关的户籍制度，保障少数民族公民的迁徙自由，使少数民族逐步打破封闭，走向进步。同时，要逐步建立接纳少数民族流动人口的各项机制，积极为他们提供和保障劳动就业条件，使其能安心留下来。要为少数民族流动人口，尤其是其子女提供均等的受教育机会和条件，为少数民族进一步发展提供智力支持。

6.加强少数民族地区基层服务型党组织建设。玉溪市少数民族地区基层党组织在维护和团结各族群众，促进经济发展等方面发挥着战斗堡垒的作用，对全面贯彻落实党的民族政策，推进民族地区长治久安具有十分重要的意义。为此，要以深入开展群众路线教育实践活动为契机，不断强化基层党组织服务能力，切实落实和保障好少数民族的合法权益。

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012-11.

［2］习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定说明［N］.人民日报，2013-11-12.

［3］周勇.自治与少数民族权利保护的国际新观察［J］.中国民族，2001（4）.

［4］李廷贵.民族区域自治制度与少数民族人权保障［J］.贵州民族学院学报，1997（2）.