新时期农民工市民化的制约因素及对策

齐欢欢

（武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430000）

农业人口转化为非农业人口是城市化的基本特征，随着城市化水平的不断提高，按照城市发展规律以及国外其他国家的经验，农民工市民化是一个必然经历并顺利实现的过程。据统计，目前有2 亿多农民工就业、生活在大中小城市，但真实的完全城市化率仅为42.2%，仍有大量的农民工群体不被城市接纳，“半城市化”现象突出，这必然会影响我国的城市化进程，也会造成各种不稳定因素的产生。因此，探究农民工难以市民化的制约因素及对策，极具价值。

一、新时期农民工市民化难以推进的制约因素

（一） 城乡二元结构

1.城乡二元结构的复杂性。计划经济时代，为了大力发展工业，将农村的一切资源都集中到城市，严格限制农村人口向城市流动，使得国家可以有效地对农村的资源进行统一管理和配置，这一政策在当时发挥了重要的作用。但随着社会经济的快速发展，经济方面的城乡差别逐渐扩展到社会生活的各个领域，演变为城乡二元社会结构。它不仅体现为城乡之间的人口分布、产业格局以及地理位置关系，更体现为一种二元身份性的社会地位或结构，而且，正是这样的社会地位体系，又影响到城乡人口分布、产业结构和其他关系。［1］改革开放以来，人们对于城乡二元结构的认识不断深化，党和国家明确提出要加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，着力统筹城乡发展，实现城乡一体化。但由于城乡二元结构牵涉领域广泛，加之我国农业现代化和城镇化严重滞后于工业化，所以，改变城乡社会发展的二元格局充满复杂性和艰巨性。

2.城乡二元结构的分割性。城乡二元结构造成城乡分割，大量农民工长期处于农村和城市的中间地带，背井离乡却不被城市接纳。即使为城市经济发展做出的贡献远远大于城市市民，也不能享受到应有的各种公共服务和社会保障，使农民的转移始终停留在流动就业的层面。即便是经历了30 多年的改革开放，新生代和第二代农村流动人口已经出现，他们仍然还是流动人口。在就业、教育、住房、医疗和社会保障等领域存在的城乡分割，必然会引起更广范围的不公平，从而产生更深的社会矛盾和冲突，不利于农民工和市民的融合。所以，要实现农民工市民化，就必须突破城乡二元结构，注重社会公平。

（二） 户籍制度

1.户籍与各种公共服务和利益挂钩。建国初期，户籍制度将“农业户口”和“非农业户口”明确区分，同时，户口与粮食、住房、医疗、教育机会以及其他社会经济利益挂钩。1958—1976 年，由于大力发展工业和物资短缺，此时的户籍制度主要服务于国家对统一控制的资源和利益进行分配。如粮票的发放，就是以正式登记的户口为依据来分配，只有经过国家机关认可的城市户口，才可以享受商品粮。同时，中央出台各种政策，严格限制农民进城和压缩城镇人口。户口与权利和稀缺资源控制的结合，逐渐使人们内化了一种户口等级或差别观念。［2］改革开放以来，户籍制度采取了渐进式的改革策略，但至今还未根本改观，只是有条件地放开了大部分中小城市和小城镇的户籍，放松了对高等学历人才流动的限制。因此，农民工的状况并没有实质性的改善。

2.户籍制度改革的艰巨性。从户籍制度的演变进程不难看出，农民在户籍制度中始终处于弱势和权利被剥夺的地位，附着在户籍制度上的各种利益也纷繁复杂，而这些利益恰恰与农民工切身利益密切相关。虽然目前有部分区域放松了户籍管制，但绝大多数农民工仍不能达到入户条件，更重要的是长久以来的户籍等级观念在短期内难以消除，由此衍生的社会认同和社会行为也很难有效改变，这些因素都造成了农民工难以融入城市社会。

（三） 土地制度

1.土地的保障功能仍旧存在。乡土观念中，土地就是农民的根，是农民的生存保障和养老保障。随着经济社会的发展，虽然前者的作用逐渐减弱，但后者的作用仍然影响深远。多数农民工在城市的生存条件差并且就业不稳定，而且，他们也不能拥有完善的社会保障制度，所以，土地就成为他们为自己留的后路，万不得已时还可以回到农村种地，维持基本的生存，这使得土地的保障功能日益强化。实质上，土地保障功能的强化，不仅造成农村土地被大量撂荒，难以发挥其效益，同时，造成农民工人地分离，牵制农民工转为市民，阻碍了城市化和农业现代化的发展。

2.土地的流转政策不完善。依据现在的土地制度，农民一旦离开农村，将户籍迁入城市，土地就必须交回集体，不再享有土地所有权，却又得不到相应的补偿。如果此时农民工选择转为市民，那么，就意味着他们处于既回不去农村又融不进城市的困难境地，这样，农民就真的无路可走了。另一方面，近年来，由于土地城市化快于人口城市化，农村土地呈现出巨大的经济收益价值，这就使部分农民工想依靠土地升值增加收入而不愿市民化。但更为突出的是，一些地方政府采取强征土地或“土地换社保”的强硬措施剥夺农民的土地所有权，其实质上是以牺牲农民的财产权益来换取应得的公共服务，最终，农民工既丧失了对自己土地财产的使用权，又得不到应有的补偿和公共服务保障。

（四） 阶层结构

2000 年以来，中国社会阶层结构变化表现出两种发展趋势：一种趋势是以中产阶层加快崛起为特征；另一种趋势则是社会阶层分化的加剧。［3］社会阶层结构不单纯是社会分工的结果，与资源、机会、利益分配和观念认同有密切联系。随着经济的快速发展、产业结构的升级和城镇化的推进，农民工阶层规模比例逐年扩大。

1.农民工属于社会中下阶层。陆学艺认为，“农民工”应该是产业工人阶层的一个组成部分，但实际上却成了这个阶层中的一个相对独立的群体。其原因就在于：他们做的是与城市工人相同的工作，但因为他们的身份是农民。在革命时期，农民因其自身数量大、易于团结等特点被称为推动革命胜利的伟大力量，但在当今和平年代，阶层的划分大多是以经济地位和职位为依据。因为农民工大多从事收入很低且又苦又累的体力劳动，在这个重脑力轻体力的时代，注重扩大精英群体的时代，从事纯体力或机械性的初级加工劳动的农民工，处于职业分工的中下层。而将职业与身份地位等同的观念，在人们心中根深蒂固，农民工被等同于没文化没素质没技能的人，这种不平等的认同，使得农民工不能享有公平的就业机会，不能理直气壮地与市民共享各种公共服务设施等等。阶层的划分，在很大程度上阻碍了农民工在社会结构中的自由流动，遭受歧视性待遇，被排斥在社会管理体系之外。

2.农民工在阶层财富分化中处于弱势地位。从一定的意义上可以说，经济地位决定社会地位。由于社会阶层财富分化加剧，社会上层财富的增加在一定程度上是以社会底层扩大为代价的。他们占有大部分社会资源和特权，而不断扩大的底层群体能享有的资源却越来越少，同时，还会受到各种特权的控制，这必然会加深底层群体的不满情绪和不公平感。如富豪集中的房地产行业，就有部分是与一些政府官员勾结，通过暴力拆迁和低价拿地的强硬方式来侵吞农民的土地，在双方较量中，农民显然是处于弱势地位，最终往往是投诉无门。企业为追求利益最大化，侵蚀农民工的工资和变相延长工作时间；城市更是为追求经济发展，按照社会等级的划分，将农民工排除在体系之外，忽视农民工的就业、医疗、住房等问题。这些都使得农民工群体与社会上层之间的矛盾不断加深，进一步加深了农民工与城市社会的裂痕。

（五） 发展观念

1.以牺牲农民工的权益追求经济发展。过去有种认识，中国农村有十分丰富、可以无限供给的劳动力，这些廉价劳动力可以长期支撑中国的工业化和城市化。［4］长久以来，为追求经济的快速发展，国家大力发展密集型产业，充分发挥劳动力资源丰富的优势，农民工在很大程度上是被当做经济发展的能量供给。正是由于认为农村劳动力取之不尽用之不竭，加之有源源不断的农民工进城谋生，企业不担心找不到劳动力，反倒是农民工害怕找不到工作，所以，农民工在城市发展过程中完全处于被动位置，生活状况长期不被重视。习惯性的索取，使得城市“要农民工的力，不要农民工的人”、“经济容纳，社会拒入”。

2.农民工个人发展观念的代际累积。由于农民工群体被排斥在城市社会体系之外的状况难以在短期内改变，加之子女教育受限制，农民工想通过教育改变自己身份和地位的努力常被现实打败。所以，农民工也就放弃人力资本的投入，认为读再多书也还是农民工，能读个高中或是技校就不错了。这种发展观念，不仅造成了农民工身份的代际累积，形成了新一轮底层生活的循环，难以改变生活现状，达到城市入户条件，还造成了我国最大的社会群体的人力资本得不到有效的开发，从而阻碍产业结构的优化升级和劳动力的自由流动。

二、积极稳妥地推进农民工市民化的对策

（一） 打破城乡二元结构壁垒

城乡一体化、城乡统筹发展是新型城镇化的基本特征，而我国目前的城镇化是以农民工进城务工为主要形式，因此，打破城乡二元结构壁垒、推进城乡一体化发展，是实现农民工市民化的重要前提和基础。结合日本等国家城市化经验，我国的城乡一体化可采取如下措施。

1.消除城乡分治的体制性障碍。城乡分治的治理制度是阻碍城乡一体化的主要因素，所以，必须深化制度改革，打破城乡分割的格局，逐步建立城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度等，从而形成有利于城乡相互促进、共同发展的体制机制。第一，深化户籍制度改革，允许农民可以向城市自由流动，使他们成为当地的城镇居民。第二，要完善公共服务体系和社会保障制度，在社会福利政策上对城乡居民一视同仁，给予平等的就业和受教育机会，避免人为地造成城乡差别，让农民工能够真正融入城镇，与城市市民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。第三，要将工业反哺农业、城市支持农村的政策落到实处，消除阻碍人员、资金等经济要素在城乡间流动的藩篱，促进各种资源向农村和落后地区流动。

2.坚持“一体化”规划建设。第一，要把市区和农村当作一个整体，制定城乡建设的总体规划，避免城乡中贫民窟的发展。第二，要把城乡结合部规划同吸纳人口转移、加强基础设施以及完善城镇功能有机结合起来。按照统一的规划，因地制宜地改造“城中村”、“城边村”等，并逐步建成公共服务水平都较高的新型社区，严格限制各种私房违建。通过发挥城乡结合部在推进城镇化、低成本吸引流动人口就业和定居的功能，实现进城务工的流动人口有序、逐步地转化为市民。

（二） 渐进推进户籍制度改革

1.户籍制度改革要与社会公共服务体系的完善同步推进。户籍制度最理想的状态是可以恢复到本来意义上的户口登记和户口统计的职能，最好能逐渐地与社会公共服务政策相脱离。只有这样，才能打破以户籍制度为划分依据的二元社会格局，保证城乡民众的公平正义。第二，不断完善政府的社会公共服务职能，尽可能达到城乡均等化状态，提供切实有效的社会保障，才有足够能力脱离户籍的限制，从而促进农民工市民化。因此，户籍制度改革与公共服务体系的改善是相互影响的，两者同步推进，才能扬长避短。

2.户籍限制的放开要实事求是并分区域分阶段逐步推进。实际上，在北上广等大城市完全放开户籍的限制暂时不现实，但在中小城市应积极放开户籍。然而，户籍的放开要按照一切从实际出发的原则，分区域分阶段逐步放开，而不能为加快城市化进程盲目推进。郑州市始于2001 年而被迫于2004年中止的“一元制”户口管理模式就是实证。我认为户籍的放开应从东南沿海向中西部逐渐推进，因为东南沿海的大中城市发展水平高、公共服务体系较为完善，有较强的能力去接纳大量人口的融入，而且，在这些地区，农民工市民化的意愿也较为强烈。当然，东南沿海地区户籍管制的放松，也应遵循县城——小城市——中等城市——大城市的循序渐进原则。所以，依托城镇化发展和城镇户籍放开是户籍制度改革的重点。另外，户籍制度改革一定要注意户籍放开并不是简单的农转非，而是非农产业的发展能否与城市人口的增加相协调。

（三） 切实保障农民的土地权益

农民工转为市民，就等于放弃了农村的土地，但土地又具有保障功能和很大的升值效益，这就使农民工陷入两难的境地。从本质上讲，就是土地收益的问题。当前，在土地征收过程中，政府的确介入过多，已经使得人们模糊了土地的所有权，农民多是被迫放弃土地，所获得的补偿仅仅是土地收益的冰山一角，并且，在农用地转移用途时形成的土地增值收益分配极不合理，土地离开农民后的增值几乎与农民无关。因此，农民是否退还农村土地，应充分尊重农民的意愿，土地承包地经营权和宅基地使用权，本质上都是农民的一种财产权。

1.明晰农地产权，保护农民权益。土地集体所有制赋予每个集体组织成员平等拥有土地的权利，名义上归集体所有，实际上人人都无份，从而形成了所有权缺位，造成了农民集体所有权的弱化和虚无，使得各级政府可以随意剥夺农民土地，农民在农地流转、征收和获得土地收益中始终处于弱势地位，合法权益得不到保障。因此，必须明晰土地产权，保障农民的合法权益。既然土地市场化在短期内还很难实现，那就在现有农村集体所有制基础上坚持村民自治制度，土地交易由村民的代表在市场上进行，消除过多的行政色彩。还可以将承包经营权股份化，农民各自持有股份，共享土地收益。

2.逐渐完善农村土地流转制度。允许农民自由选择将土地的使用权有偿转包或流转给其他农民耕种，对于宅基地，转户农民可以保留，或退出复耕后以建设用地指标（如地票等） 的形式持有或通过市场化的渠道卖出获利。［5］政府在农村土地流转过程中充当的应该是监督调节的角色，通过完善相关的税收制度，调节土地流转的规模和利用结构等，同时，完善农地流转的法律法规，保障农地流转的规范化和制度化。

3.建立健全征地补偿机制。第一，征地补偿机制必须充分考虑失地农民和农民工的切实利益，这就要求将城乡居民的收入和社会保障差距考虑在内，保证征地补偿标准能够抵消失去土地的成本代价，保障农民在城市的基本生活，而且，征地补偿标准应随着经济发展水平的提高以及土地经济效益的增加而提高。第二，建立合理的利益分享机制，允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民分享所征土地的增值收益，避免土地被“买断式”征用。［6］第三，要允许集体土地能够逐步参与市场交易，逐渐减少政府对集体土地的干预，让集体在市场中拥有对土地的决定权。

（四） 淡化阶层观念，协调群体利益

1.淡化农民和市民属于不同阶层的认识。农民只是职业而不是身份的标志，更何况现在的农民工主要从事的工作已不再是农民的范畴，他们已不是真正意义上的农民，随着城市化的发展，他们的就业身份正在发生快速的转变。其实，现有的户籍制度在一定程度上并不再束缚农民的非农就业，有很多农民工即使无法转为市民，他们仍然愿意留在城市生活，可以说，在很大程度上是阶层等级观念阻碍农民市民化，所以，只有先淡化阶层观念，才能推进农民工社会身份的转变。

2.健全保障农民工合法权益的制度机制。随着社会经济的发展，各群体之间不可避免地出现利益冲突，显然，农民工是利益容易受侵害的弱势群体。所以，社会制度和政策必须保护各群体的合法权益，在劳资关系中要充分保障农民工的合法权益；必须建立合理的分配机制，保证农民工与精英阶层共享经济发展成果；必须建立均等化的公共服务体系，保证农民工能获得充分的资源和机会。

（五） 以人为本，关注农民工个人的发展

目前，曾经无限供应的中国劳动力资源开始缩减。据预测，2020 年以后劳动力资源下降速度加快，农村富余劳动力将由结构性短缺发展到全面短缺。这意味着一味索取和牺牲农民的时代即将结束，而现在是回馈他们的时候了。为此，第一，我们必须转变发展观念，切实把工业反哺农业落到实处，城市发展成果要惠及广大农民，农民工在城市化进程中的生活状况和各项权益不能再被忽视。社会主义现代化发展的核心是以人为本，每个人都应该在城市里得到自己的发展空间，农民工也不例外。城市化发展需要大量的农民工贡献力量，但城市也必須需要满足农民工的生存和发展权利，不能以牺牲他们个人的发展和生活质量为代价。农民工作为现代化建设的重要力量，理应与城市市民共享改革开放以来的发展成果，理应享受公平的公民待遇。第二，加强职业教育和技能培训，提高农民工的素质和就业能力，从而促进稳定就业和收入增长，为农民工转为市民奠定基础。

［1］［3］陆学艺.当代中国社会结构［M］.北京：社会科学文献出版社，2010：255、402.

［2］陆益龙.户籍制度——控制与社会差别［M］.北京：商务印书馆，2003：137.

［4］邓鸿勋.走出二元结构——农民工市民化［M］.北京：社会科学文献出版社，2012：7.

［5］易小光.统筹城乡发展的就业、户籍与土地利用制度联动研究［M］.北京：中国经济出版社，2013：103.

［6］黄锟.农村土地制度对新生代农民工市民化的影响与制度创新［M］.农业现代化研究，2011（2）.