红河州农业转移人口市民化问题研究

林翠兰 吴 节

（中共红河州委党校 经济建设教研室，云南 蒙自 661100）

加大城乡统筹力度，有序推进农业转移人口市民化，加快城乡一体化发展步伐，是破解“三农”难题，优化资源配置，推进城镇化、工业化进程，实现科学发展、和谐发展、跨越发展的战略举措。红河州位于云南省南部，山区面积占全州国土面积的85%，农村人口占全州总人口的78.4%，除汉族外，境内还居住有哈尼、彝、回、苗等10 个世居民族，少数民族人口占总人口的58%，具有山区多、民族多、贫困人口多、边境线长等特征。由于受人口分散、地理位置偏僻、基础设施滞后、工业资源日渐萎缩等客观条件的影响，全州经济发展水平不高，城乡差距依然明显，城镇化的起步比较晚，城镇化水平较低。虽然近几年红河州城镇化进程明显加快，呈现出全面快速发展的良好势头，但是，在发展中红河州也遇到很多困难和问题。要实现与全国全省同步全面建成小康社会的目标，有序推进农业转移人口市民化是其中一个绕不过去的坎，面临着前所未有的挑战。

一、红河州农业转移人口市民化存在的困难和问题

2013 年末，红河州城镇居民人口已达110.64万余人。大量农业转移人口虽然被统计为城镇人口，但并没有真正获得城镇居民身份，无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受同城镇居民同等的待遇。而且，红河州大量的农业转移人口是转户不进城，他们仍然没有改变原有的生活方式，并没有享受到城市的基本公共服务，不仅影响农业转移人口的合法权益，而且影响社会阶层和谐与城镇化的质量。

（一） 转户居民没能平等享受城市的基本公共服务

1.住房保障问题待解决。省、州政府关于住房保障机制的政策都规定：农业转移人口在城镇购买住房，暂免征收印花税、土地增值税；购买普通住房且该住房属于家庭唯一普通商品住房的，减半征收契税；购买90 平方米及以下面积普通住房，属于家庭唯一普通商品住房的，按照1%税率征收契税。这项政策看似对农业转移人口在城镇购买自住房的优惠，实际上对农业转移人口和城镇居民都适用，这在一定程度上降低了政策的效力。农民会认为政府拿一条普惠政策来忽悠他们，从而对其他政策产生抵触情绪，不利于政府政策的贯彻执行。同时，政策规定农民转户后在城镇有合法稳定职业1年以上的可以申请廉租房，但大部分转户居民无固定工作，不具备申请条件，也就不能享受到租住廉租房的政策。

2.转户入城人员享受城市低保难。虽然上级政策明确规定农村人口转户入城后，符合城市低保条件的可以申请城市低保，但是，省州的相关政策并没有明确规定相应的城市低保资金来源，因而城市低保与农村低保之间存在着巨大的资金缺口难以解决。城市低保每人每月256 元，农村低保每人每月124 元，中间每人每月相差132 元，仅2013 年全州城市低保资金就缺口2000 万元，给转户入城人员申请城市低保带来一定的难度。2013 年，全州只办理了3116 人的城市低保。目前，全州绝大多数已转户的原农村低保对象都还没能享受到城市低保。

3.社会保险缺乏转移衔接政策，群众的参保积极性不高。红河州各项社会保险在政策上实现了全覆盖，但在各个同类险种之间缺乏相应的转移衔接政策以及各个同类险种间享受待遇、缴费差距过大，制约了参保人员的积极性，给社会保险的实施造成巨大障碍。新型农村和城镇居民养老保险到龄领取待遇偏低，对城乡居民缺乏吸引力，加之老农保实施时的宣传政策与实际实施的政策有出入，造成了一定的负面影响，影响了群众的参保、续保热情。

4.教育保障问题解决不到位。农业转移人口市民化带来了子女的教育保障问题。按政策规定，第一，转户人员的子女，具备相应学历的，可就读全省各级、各类中等职业学校，享受国家助学金和免学费资助的权利，但实施中很多学校以减免政策是面向农村学生为由，拒绝为转户人员子女减免学费。第二，转户学生若在原学校或原居住地就学，仍旧享受营养改善计划补助。但部分县市教育部门却以营养改善补助是面向农村义务教育学生为由，拒绝继续为转户学生提供营养餐。第三，转户居民子女仍旧享受农村独生子女中考、高考加分政策，但有的县级招考办却不认可。

（二） 管理体制待完善，相关政策需细化

1.社区居委会和村民委员会的职能行使难。整村转户并进行了集体经济产权制度改革的村，应按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《云南省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》，成立相应的社区居民委员会进行管理。可是，只是部分村民农转城的，成立社区居民委员会就成了问题。不能成立社区居民委员会，那么，这部分人的管理又怎么办，是由现有的村民委员会管，还是别的部门管，没有明确。现在有的地方就出现了村里的村民会议不让农转城人员参加，村里的大小事务也不让这些人参与。理由就是这些人已经不是村民了，村里的事就只能村民管。

2.选举的问题待明确。按政策规定，“符合《云南省村民委员会选举办法》条件的农转城居民，在原农村居住1 年以上，经本人书面申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的，可以参加原农村村委会选举，否则，只能参加户籍所在地城市居民委员会选举。”但是，基于各种因素的考虑，未转户的村民极少会同意已转户的人员参加原农村村委会的选举，而已转户的这部分居民，实际很难参与户籍所在地的城市居民委员会的选举。

（三） 多种因素制约农业人口不愿转变为城镇居民

目前，红河州的城镇化率只是刚迈进40%，远远低于全国的平均水平。诸多因素制约红河州农业人口的城镇化。第一，地理因素。红河州境内山峦纵横，河谷深切，地形错综复杂，海拔落差悬殊，最高点为金平县西隆山，海拔3074 米；最低点为河口县红河与南溪河交汇处，海拔76.4 米，也是云南省海拔最低点。山地面积占全州国土总面积的85%，客观上制约了城市的发展。第二，民族文化因素。红河州有汉族、哈尼族、彝族、苗族、瑶族、傣族、壮族、回族、布依族、拉祜族、布朗族11 个世居民族，少数民族占总人口的58.52%。在长期的历史进程中，形成了绚丽多彩的多元民族文化。同时，各民族文化的相对独立性和封闭性，在某种程度上对城镇化发展造成障碍。第三，心理因素。红河州农民“家乡宝”的心理负担较重，对进入城市存在诸多恐惧，不愿到外地“闯世界”，制约了山区人口向城市的集中和人口城镇化的发展。第四，就业因素。红河州城市发展所依托的支柱产业和优势产业发育不充分，城市产业结构不尽合理，城市经济活力不强，有限的就业空间极大地制约着人口向城市的迁移和集中。第五，素质因素。落后的教育水平，导致红河州人口总体素质不高，农民不仅缺少外出谋生的技能和胆略，而且缺乏适应城市生活环境的能力和信心。

（四） 城市对农业转移人口的吸纳有限

实现稳定就业是城镇吸纳农业转移人口的关键。城镇化要健康发展，一定要有产业支撑，没有产业的发展和集聚，就无法解决农业转移人口就业不足、就业质量差等问题。当前，红河州的产业结构仍然存在产业总量偏小，区域经济实力不足的问题。2013 年，全州生产总值1012 亿元，产业结构为16.5：53.4：30.1。二产虽占不小比重，但产业内部结构不合理，主要是烟草、冶金、重化工为主的资本密集型产业，而能够吸纳就业的劳动密集型的轻工业比重太小。再加上能够吸纳更多农业转移人口就业的三产的严重不足，致使大量农转城人员不能充分就业，制约了红河州农业人口的城镇化进程。

（五） 城市提供基本公共服务的能力有限，农民转户进不了城

红河州的城市发展还处于低层次、低水平，再加上地区经济实力有限，城市的基础设施建设虽然与过去相比有了很大的提高，但与农业转移人口转变为城镇居民的步伐还有相当大的差距。由于城市还不具备吸纳更多农转城人员的条件，红河州的农业转移人口转变为城镇居民后，绝大多数是转户不进城，仅是户籍上的改变，他们依然居住在农村。一些城市居民享有的基本的公共服务还不能延伸到这些已转为城镇居民的地区。例如，城市公交也只能到达少数的地方，已转城的很多地方都没能开通城市公交。

二、红河州有序推进农业转移人口市民化的对策

（一） 加快产业培植，着力解决农业转移人口的就业问题

1.依托“三大平台”建设，吸引企业进驻。第一，依托综合保税区、中国河口——越南老街跨境经济合作区、蒙自国家级经济技术开发区建设，推进产业集群发展，放宽市场准入条件，推进贸易、投资自由化进程。大力发展边境贸易、加工贸易、转口贸易和服务贸易。第二，依托“三大平台”，强化产业招商、园区招商，创造更多优惠条件和提升服务水平，推进工业产业转型升级，吸引更多企业入驻，特别是劳动密集型的轻工业，增加就业岗位。

2.加快第三产业的发展，创造更多就业机会。红河州要大力发展以文化旅游业、现代物流业和生产性服务业为主的第三产业，为城市就业创造出更多的就业岗位。针对红河州农业转移人口中大多数是转户不进城的特点，依托乡村现有旅游资源，大力发展乡村旅游。以休闲游、生态游、度假游为特征的乡村旅游，能够形成人群聚集、消费聚集、服务聚集等城镇化特征，是一种解决农业转移人口就地城镇化的有效方式。通过发展乡村旅游，能够有效解决农业转移人口的就业问题，提高农业转移人口的收入水平。红河州发展乡村旅游已经取得了一些成效。比如开远市的凤凰谷片区的乡村旅游就很有特点。我们可以参照这些成功经验，进一步挖掘资源，打造更多的乡村旅游精品。

（二） 完善农业转移人口市民化的配套政策，增强政策的吸引力

1.构建农村土地分类处置机制。第一，对于已经到城市生活的农民，引导其放弃土地，并给予相应的经济补偿；对于只是转户不转城，实际还生活在农村的，可以继续保留其经营权。对于农村宅基地的审批，建议区别对待，对原地转户并生活在农村的农民，在其子女结婚合法分户后给予其保留申请宅基地的权利。第二，建立农村土地产权交易和租赁市场、宅基地处置交易中心，形成由政府、中介组织、金融部门等组成完善的社会化服务体系，及时公布土地流转信息，促进土地集约化和农业规模化。

2.完善配套政策。第一，要尽快完善各项配套政策，出台相关政策实施细则，让“保留城乡两个身份”、“盖上两床被子、穿上十件衣服”等不再是“口号”，让转户农民真正享受到城市舒适的生活环境和完善的公共服务。第二，要大力发展城市基础设施建设，提升城市的承载力，杜绝因为城市发展太大太快而产生的“城市病”，让转户进城人员能生活的舒心。第三，要大力发展工商业，完善城市功能配置，抑制房价和物价，降低转户进城人员的生活成本，让他们生活的安心。第四，要做好中央政策与地方政策的衔接和解释工作，打消农民对政策的疑虑和顾虑，真正做到所有配套政策“无缝对接”。

（三） 加强沟通协调，细化实施方案

按照省、州的要求，各县市要成立统筹城乡发展、促进农业转移人口转变为城镇居民工作协调领导小组，设立专门的办公室，安排相应编制的工作人员和经费，制定和细化实施方案，组织开展好各项工作。农转城工作是一项涉及到多个相关部门的系统工作，需要这些相关部门的通力合作，相互配合才能完成。这就需要我们的协调部门多做工作，加强沟通协调。但在实际工作中，由于受编制等原因的影响，各县市的工作人员大多是兼职，人员变换快，这样，就造成作为协调部门的协调作用不能充分发挥，工作人员力不从心，对农转城工作的政策、资料不能全面把握等问题。只有配备专职的农转城工作人员，稳定工作人员队伍，才能更好地开展好农转城的沟通协调工作。

（四） 加大资金投入，确保各项优惠政策真正落实到位

农民持观望态度，致使农转城工作难以开展，其根本原因在于政策出台了，但资金、资源配备不足，政策难以落实。要确保农转城顺利开展，必须加大资金的投入力度。第一，加大低保覆盖面。通过向上争取或在本级财政中列支部分专项资金，用于解决部分转户困难群众的城市低保。第二，将转户群众纳入保障性住房的保障范围。加大廉租房、公租房的建设力度，并用部分指标解决符合条件的转户群众的住房困难问题。建设农民工公寓，解决转户进城务工人员的住房困难。第三，确保集镇的基础地位。建议加快集镇建设，推进产业向集镇梯度转移。乡镇具有发展农产品加工、劳动密集型企业的成本优势，同时，具有农产品贸易集散的物流成本优势。这两类产业向乡镇转移，既支持了集镇的发展，又提高了企业的核心竞争力，是“双赢”的市场选择。集镇产业发展起来了，集镇扩容就具备产业支撑，就业岗位相应增多，转城农民既能安居又能乐业。第四，加快基础设施建设。加快城镇教育、文化、卫生等基础设施建设，保障进城群众在子女入学、基本医疗等方面的基本需求。

（五） 深化农村社区化改革，建立城乡统一的社区管理体制

农村社区化管理改革是构建和谐社会的迫切需要，是当代农民追求生活质量的内在要求，是完善村民自治和扩大基层民主的有效载体。针对当前出现的一个行政村中部分人员已经转为城镇居民，部分人员仍然保留原有的农民户籍的实际，尽快建立城乡统一的社区管理体制，组建“社区村民委员会”和“社区居民委员会”，适当调整农村社区行政区划，分离农村社区自治职能、公共服务职能和经济职能，提升农村社区综合管理与服务，建设管理科学、功能完善、和谐文明的新型农村社区。

（六） 找准角色定位，适度推进城镇化

在城镇化进程中，政府扮演的角色应该是具有“大”胸怀的“小”政府。大胸怀：指政府要逐步建立和施行相应的政策，从而使城市真正地接受农民，即逐步消除或者缩小城乡二元经济结构对农民在住房、子女上学、社会保障等方面的限制，农民“想留下”、“留得下”。“小”政府：指政府应该是公共利益的代表，工作的重心和落脚点应放在着力解决民生问题，而不是单纯的创造政绩上。撤县建市、农村改社区，这些用行政手段推进的城镇化模式使城市变大了，城镇人口变多了，城镇化率提高了，但是，这种被曲解了的城镇化，造成了社会产业发展水平仍然较低，公共配套设施仍然缺位，不利于人民生活水平的提高。即单纯的“空间城镇化”、“户籍城镇化”是一种不切实际的城镇化。为此，政府要找准自己的角色定位，做好自己的份内事。结合本地区城镇化的承受能力，合理确定农业转移人口转变为城镇居民的指标体系，适度推进城镇化。否则，我们就有可能造成过度城镇化，导致严重的“城市病”。如果指标体系过于超前，为了完成任务，就会造成领导干部的行为走偏，出现违规操作的问题。

（七） 提升农业转移人口的整体素质和创业竞争能力

农业转移人口的能力和素质参差不齐。现在，有部分农民不愿转户，就是缺少谋生技能，担心一旦转户后，生存问题难解决。为了使农业转移人口“欲出无门”或因“盲目出门”，而又导致“回流”的问题得以解决，政府、培训机构和用人单位必须根据实际情况，充分认识引导性培训和职业技能培训的关系，设计满足市场需求的培训内容，以适应培训对象不同层次的需求，构建有效的教育培训网络。第一，选择交通便利，场地设备、师资力量等各项条件较好，有相应资质的培训机构作为定点培训基地，明确培训专业和范围，确定培训内容和要求。第二，加强培训基地与当地劳动力市场的信息交流，及时掌握劳动力需求信息，有针对性地开展培训，也可采取“订单式”培训、“定向型”培训和委托培训等多种形式，提高培训效果和就业率。第三，要充分利用广播电视和远程教育等现代手段，向农业转移人口传授外出就业基本知识。农业、教育、劳动保障等归口部门要通力合作，整合现有的培训资源，充分加以利用。要以现有各类成人学校、就业培训中心和农技培训中心为基础，积极引导园区、企业、科研机构和工会、妇联、共青团等群团组织参与农业转移人口培训，逐步形成市、县、和镇（乡）、街道三级培训网络。

（八） 建立合理的公共财政支出分担保障机制

当前，制约农业转移人口转变为城镇居民的一个重大因素，就是《云南省人民政府关于加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民的意见》 中规定的“两床被子”、“十件衣服”的保障政策难以落实，根本原因在于资金保障的问题。要解决农业人口转变为城镇居民后的各项保障，就要增加财政公共支出。为此，要建立由国家、省、市州、县四级财政分担的资金保证机制。而各级财政分担多少，经济实力不同的地区恐怕也要有所不同，这就需要政府职能部门和专家学者，就农业人口转变为城镇居民所需资金，进行多方案的测算，确定合理的公共财政支持的分担比例。各级分担后，仍拿不出分摊费用的县市，建议省州乃至中央财政在计算分摊比例时，充分考虑一些县市的困难，让他们少分担或不分担。

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