怒江州人口：现状·问题·对策

王青霞 李川南 和 娟 和文成

（中共怒江州委党校 教务处，云南 泸水 673100）

人口问题的解决程度关系到一个国家和地区经济社会能否良性循环发展和可持续发展。近年来，随着经济社会的快速发展，怒江州人口数量、质量和结构等方面都发生了较大变化。但是，人口问题却伴随着怒江州经济社会的发展而日益凸显，成为制约怒江州经济社会发展的主要因素之一，直接影响到怒江州与全国全省同步全面建成小康社会的进程。研究怒江州人口发展的现状，解析怒江州人口发展中存在的突出问题，探讨解决问题的对策，为怒江州实现科学发展和谐发展跨越发展提供良好的人口环境具有重大的现实意义。

一、怒江州人口发展的现状

1.人口增长过快的势头得到了有效控制。1949年之前，怒江州各族群众由于生产力水平低下以及医疗卫生条件的限制，人口发展处于高出生、高死亡、低增长的阶段。新中国成立后，怒江州从原始社会末期直接过渡到社会主义社会，由于生产力的发展，医疗卫生条件的改善，再加上特定时期政策上鼓励少数民族群众多生育，全州人口增长极为迅速，到1978 年，总人口达到337840 人，比1953年净增145832 人。党的十一届三中全会以后，计划生育作为一项基本国策，提到了怒江州各级党委和政府的议事日程。从1983 年开始，怒江州先后出台了《关于我州计划生育工作几个具体政策的规定》、《关于我州计划生育政策补充意见》、 《怒江傈僳族自治州人民政府关于执行〈云南省计划生育条例〉 的暂行规定》、 《州政府关于执行〈省计生条例〉 的暂行规定有关问题的解释》 等重要文件。经过多年的努力，怒江州人口出生率由1977 年的23.36‰下降到2012 年的13.97‰，下降了9.39 个千分点。人口死亡率为6.89‰。自然增长率为7.08‰。

2.人口质量显著提高。长期以来，由于受生产力发展水平的制约，怒江州的人口死亡率都比较高。1960 年人口死亡率高达28.16‰。随着怒江州经济社会的发展，特别是医疗卫生条件的改善，群众的健康状况得到极大改善，人口死亡率由1960年的28.16‰下降到2012 年的6.89‰。此外，怒江州的教育发展十分滞后，民国初期才开办小学，直至解放前，全州只有61 所小学。新中国成立后，党和国家高度重视边疆民族地区教育的发展，大力发展民族教育事业，怒江州的文化教育事业得到了飞速发展。目前，全州已建成各类学校337 所，人口的文化素质发生了质的飞跃，文盲、半文盲人口的比重分别由1982 年的55.74%下降到2010 年的16.14%。7 周岁以上人口人均受教育年限上升到7.35 年。

3.人口结构发生较大变化。第一，人口年龄结构正在由成年型人口向老年型人口转变。根据怒江州人口普查资料，2010 年，全州0—14 岁的人口为115536 人，占总人口的21.62%，低于国际老年型人口社会少年系数30%的标准；15—64 岁的人口为386241 人，占总人口的72.29%；65 岁及以上的人口为32560 人，占总人口的6.09%，已经接近国际老年型人口社会老年系数7%的最低标准。同2000年“五普”相比，0—14 岁人口的比重下降了5.49个百分点，15—64 岁人口的比重上升了4.65 个百分点，65 岁及以上的人口的比重上升了0.84 个百分点。这些数据说明怒江州的人口年龄结构正在由成年型人口逐渐步入老年型人口，老龄化问题初步显现。第二，人口性别结构呈男多女少的状况。据《续云南通志长编》记载，怒江州的性别比例早在民国时期就呈现出男多女少的状况。1919 年性别比为125.8，1939年性别比为114.08，女性比例偏低。新中国成立后，女性占总人口比重开始不断上升。1953 年第一次人口普查时，怒江州总人口性别比为95.10，1964 年第二次人口普查为99.89，1982 年第三次人口普查为102.61，逐渐趋于正常总人口性别比95—103 范围之间。但是，1990 年第四次人口普查总人口性别比为105.8，2000 年第五次人口普查达到了118.79，2010 年第六次人口普查为112.51，都超过正常总人口性别比103 的临界值，男女性别比例不均衡，全州人口呈男多女少的状况。

4.少数民族人口稳步增长，规模不断扩大。2010 年第六次人口普查时，全州汉族人口为65995人，占总人口的12.35%；各少数民族人口为468342 人，占总人口的87.65%。同2000 年第五次人口普查相比，汉族人口增加了1410 人，增长了2.18%，占总人口的比重减少了0.98 个百分点；各少数民族人口增加了41103 人，增长了9.62%，占总人口的比重增加了0.78 个百分点，各少数民族人口的增长速度高于汉族人口的增长速度。

5.以农业人口为主，人口分布极不平衡。2012年，在全州538000 人口中，居住在城镇的11.81 万人，占总人口的22.11%，居住在乡村的41.62 万人，占总人口的77.89%。另外，由于受自然条件、经济、文化、卫生、交通等因素的影响，怒江州人口分布极不均衡，人口主要集中分布在泸水县和兰坪县，而福贡县和贡山县两个县的人口较少。2012年末，泸水县总人口为18.6 万人，兰坪县总人口为21.45 万人，福贡县总人口为9.93 万人，贡山县总人口为3.82 万人。

二、怒江州人口发展面临的主要问题

1.人口快速增长与资源环境的矛盾日益加剧。随着经济的发展以及计划生育政策的实施，人们的生育观念发生了转变，妇女的生育模式也由原来无节制的自然生育模式转变为晚婚晚育少生的生育模式，怒江州人口的出生率、死亡率、自然增长率均明显下降。尽管怒江州人口增长率逐年下降，但今后较长时间内，怒江州人口总量还将继续增长。第一，由于受人口惯性增长、经济发展水平和较宽松的生育政策的综合影响，与全省和全国相比，怒江州的人口增长速度仍然很快。第六次人口普查数据显示，2010 年云南省与全国人口年平均增长率分别为0.70%和0.57%，而怒江州年平均增长率为0.83%，比全省高0.13 个百分点，比全国高0.26 个百分点。由此可以看出，怒江州在控制人口增长方面虽然取得了一定的成效，但与全省和全国相比，人口增长速度仍然较快。第二，育龄妇女是生育的主体，是人口再生产的主要承担者。2000 年，怒江州育龄妇女人数为124725 人，占当年总人口的25.36%；到了2010 年，育龄妇女的人数达到147578 人，占总人口的27.62%，比2000 年增加了22853 人，育龄妇女人口数居高不下，将助推怒江州人口总量继续增长。怒江州人口总量继续增长的直接后果，就是进一步加剧了人多地少的矛盾。怒江州地形、地貌以高山峡谷为主体，高山峡谷给怒江州带来了雄奇俊美的自然风光，但当地居民的生存环境十分恶劣。全州山多地少，98%以上的面积是高山峡谷，有限的耕地几乎都在高山峡谷、崇山峻岭之间，成为具有地方特色的“大字报地”。怒江州全境基本处于生态环境脆弱区，滑坡、泥石流灾害频繁发生，全州有762 个滑坡、泥石流隐患点，能够真正为少数民族群众正常生产和生活的有效生存空间十分有限。每年因泥石流、塌方等自然灾害给当地各族群众造成巨大损失。目前，全州基本农田地仅有72 万亩，土壤瘠薄，76%的耕地坡度在25 度以上，人均基本农田面积仅为0.42 亩。随着怒江州人口总量的继续增长，人口对粮食、土地、资源等各个方面的需求也随之增长，加剧了人口与粮食、土地、能源、资源、环境的矛盾，极大地制约着怒江州经济社会的发展。

2.人口素质整体水平不高，制约怒江州经济社会的发展。第六次人口普查数据显示，全州具有大学（大专以上） 程度的26250 人；具有高中（含中专） 程度的36979 人；具有初中程度的112537 人；具有小学程度的215870 人；文盲人口（15 岁及以上不识字的人口） 为86266 人，文盲率为16.14%，比全国、云南省分别高12.06%、4.75%。怒江州由于社会发育程度低，加上地处峡谷，自然封闭，对外交流极少，劳动者素质极为低下。2011 年，人均受教育年限仅为7.35 年，低于全国和全省的水平。至今还有40%以上的人不会说汉语，思想观念也较为落后。2013 年底，全州还有23.99 万贫困人口，5.89 万深度贫困人口，分别占总人口的44.59%和10.95%，可以说，民族素质整体偏低与贫困成了“孪生兄弟”。

3.城镇化水平低，农业人口比重大。怒江州城乡结构不合理，尤其是小城镇建设水平较为滞后。2012 年，怒江州城镇化率为24.45%，比全国平均水平低28.12 个百分点，比全省平均水平低14.85个百分点。目前，怒江州正积极推进农转城工作，以每年1.2 万—1.3 万人的速度增加城镇人口，计划五年增加6 万城镇人口。但是，即使加上这6 万新增的城镇人口，全州的城镇化率也不到35%。2010年，全州城镇人口为11.81 万人，农村人口为41.62万人，农业人口占总人口的77.89%。这说明，怒江州的经济主要以农业为主，但由于受到自然条件的限制和生产力水平的制约，怒江州的农业发展滞后，农民增收困难，全州将近一半的人是贫困人口，贫困发生率居云南之首。2013 年，农民人均纯收入3251 元，仅为云南省平均水平的52.94%，全国平均水平的36.54%。

4.人口老龄化问题开始显现，社会保障面临巨大压力。第六次人口普查数据表明，怒江州的人口年龄结构正由成年型人口向老年型人口转变。2010年，全州65 岁及以上的人口为32560 人，占总人口的6.09%，已经接近国际老年型人口社会老年系数7%的最低标准，人口老龄化问题开始显现。人口老龄化对经济发展有很大的影响。第一，劳动力资源相对缩减，劳动力供给不再丰富，不利于怒江州经济社会的发展。第二，老年人口抚养比逐渐上升，这就意味着社会养老金增加，社会负担加重。随着人口老龄化问题的日益凸显，老年人口增加所形成的对社会保障、医疗保险等方面的需求也会相应增加。而现有的社会保障体系不仅不健全而且水平比较低，社会养老服务体系发展严重滞后，社会保障将会面临着巨大的压力。

5.男女比例失调日趋明显，贫困男性婚娶困难。一般认为，人口性别比在103—107 之间的属正常范围。2010 年，全州人口中，男性为282900 人，占总人口的52.94%；女性为251437 人，占总人口的47.06%。总人口性别比为112.51。从分年龄段构成上看，全州0—19 岁年龄的性别结构小于110，65 岁以上高年龄段的性别比也低于100，接近正常值。而20—44 岁年龄段性别比高达120 以上。这说明全州婚配年龄人群的男女比例不均衡，男性人口大大超出了对应的女性人口，性别结构的不平衡带来的直接影响就是引发“婚姻梯度挤压”现象。近年来，越来越多的农村青年外出务工，思想观念发生了转变，她们把定居城市作为自己的奋斗目标，不愿意回乡找结婚对象，有很多妇女都嫁到外地，这就加剧了怒江州农村贫困男子娶妻难的问题，导致留守农村的男女青年比例失调，农村大龄男青年娶妻更加困难，在边境一线出现了跨国婚姻。目前，全州因跨国婚姻而生活在中国的缅籍妇女就有600 多人。男女比例不均衡，不仅导致婚姻梯度挤压问题，使贫穷又无子嗣的男性剧增，还可能会增加买卖婚姻、拐卖妇女、卖淫嫖娼等违法犯罪行为，危及婚姻家庭和社会的稳定。

三、解决怒江人口问题的对策

当前，怒江经济社会发展正处于关键期，能否把怒江州的人口问题解决好，直接关系到怒江州能否实现科学发展和谐发展跨越发展。人口问题对经济社会发展的影响表明，人口问题不单纯是人口数量、人口素质、人口结构的问题，而是在社会、经济、文化、历史、环境以及自身诸多因素长期相互作用下形成的一个人口、经济、文化、社会、资源、环境协调发展的问题。因此，必须从经济、文化、环境等方面统筹解决怒江州人口问题。

1.坚决实行计划生育政策，降低生育水平，稳定人口规模。降低生育水平，稳定人口规模是新时期解决怒江州人口问题的首要任务。第一，要严格执行《人口与计划生育法》和《云南省人口与计划生育条例》以及相关配套法规、规章，依法开展计划生育工作，坚决贯彻行之有效的人口与计划生育政策，巩固现有成果。第二，把计划生育工作的重点放在农村。农村的计划生育工作是难点，也是重点。要避免早婚、早育、超生现象的发生，特别要注重培养少数民族计生干部，提高他们的待遇，以确保计划生育政策在贫困落后的边远地区能够得到有效执行。第三，要转变生育观念，降低生育率。计划生育政策在怒江的实施，面临的最大障碍就是传统的生育观念，许多少数民族群众对计划生育政策不理解、不接受，加大了计生工作的难度。为此，需要加强教育与宣传，切实提高少数民族群众的人口意识，从而使少数民族群众能够自觉实行计划生育。

2.推进人口由数量型向质量型转变，提高怒江州人口的整体素质。怒江州要从小农经济走向工业化，从工业化走向知识经济，需要高素质的劳动力作保障。只有解决好怒江州的人口素质问题，推进人口由数量型向质量型转变，才能使人口真正成为促进经济社会可持续发展的主动力。第一，坚持教育优先发展的原则。要以国家西部地区“两基”攻坚规划为中心，以农村和贫困地区为重点，大力发展民族教育，提高少数民族的文化素质。通过加大民族教育投入，加强农村基础教育，大力发展职业教育，加强师资队伍建设，改善办学条件，加大教育对口支援，推进现代远程教育工程，深化教育教学改革等措施提高怒江州人口素质。第二，要全面推进全民健康工程。政府要加大卫生经费投入，特别是对农村医疗卫生机构的财政投入，保证农村医疗卫生机构的正常运行；要大力开展优生优育、妇幼保健等人口发展的基本医疗事业，降低孕产妇死亡率和婴儿死亡率；普及农村新型合作医疗制度，加强重大传染病、地方病的防治工作，提高少数民族群众的健康水平。

3.建立健全统筹解决人口问题的决策与调控机制。统筹解决怒江州人口问题，要在创新机制上下功夫。第一，要建立健全统筹解决人口问题的决策和调控机制。怒江州要完善各级人口和计划生育工作领导机构和协调机制，坚持党政一把手亲自抓、负总责。各级党委和政府要把人口和计划生育工作摆上重要议事日程，研究解决重大问题，部署主要任务，加强统筹协调和督促检查，确保责任到位、措施到位、投入到位。第二，将人口发展战略和规划纳入怒江州国民经济和社会发展总体规划，制定人口发展评估体系，完善人口发展和人口安全预报预警制度，监控人口发展规划的执行情况。第三，怒江州要进一步明确各成员单位的职责，建立人口和计划生育工作联席会议制度，定期磋商，互通信息，密切合作，形成合力，使人口问题切实得到综合治理。第四，怒江州要进一步完善人口和计划生育目标管理责任制度，以降低稳定生育水平、统筹解决人口问题、群众满意为目标，以构建综合治理人口问题格局、完善经济社会政策环境、解决基层实际问题、保障计划生育财政投入等为重点，以绩效考核、公众评价和社会监督为手段，对党政领导、责任部门、人口和计划生育部门分别进行考核。

4.采取综合措施，优化怒江州人口布局和结构。合理的人口布局和结构，有利于怒江州提高人口素质和控制人口过快增长。第一，尊重客观规律，根据地方经济及产业发展情况推进城镇化。实践证明，产业发展对城镇化建设乃至人口布局至关重要。“逐水草丰美而居”，曾是远古游牧民族迁徙的目的。有了产业，才能创造出就业机会；有了充分的就业机会，进城农民才能乐业，乐业之后才有了实现安居的可能。所以，怒江州要以产业为支撑，积极推进城镇化进程，改善城乡分布不合理的结构。第二，适当地进行人口异地开发式迁移，缓解资源环境的压力。怒江州是一个贫困人口多、贫困程度深、自然灾害频繁发生的自治州，大量的贫困人口居住在生存条件极为恶劣、水土流失严重、地质灾害频繁的地方。采用常规的扶贫开发方式很难使贫困人口脱贫致富，且开发成本较高，而且会进一步增加生态环境的压力，政策效应和投入效应不明显。为此，要适当进行人口异地开发式迁移，优化怒江州人口的地区分布结构，缓解人口对资源和环境的压力。

5.建立健全社会保障体系，消除群众的后顾之忧。“保险”是“和谐”的基础，建立和完善社会保障体系，是坚持以人为本，构建和谐社会的客观需要，完善的社会保障体系是现代国家的重要标志，也是现代政府的重要职责。只有让更多的人拥有社会保障，解除他们的后顾之忧，才能改变“养儿防老”、“多子多福”的传统观念，有效控制怒江州人口的快速增长。第一，要按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的基本方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。一要提高对建立健全社会保障体系的认识，国家通过立法，明确法律责任。二要按照实事求是、分类实施、量力而行的原则，建立国家、地方和个人三位一体的保障基金，建立需求迫切的社会养老基金、医疗合作基金、最低生活保障基金等保障体系。通过社会保障的普及，缓解老年人口的供养矛盾，促进人们生育观的转变，消除人们的后顾之忧，从而控制怒江州人口的快速增长。

［1］怒江傈僳族自治州计划生育委员会.怒江傈僳族自治州计划生育志［M］，2004

［2］才让加主编.中国少数民族地区人口经济研究［M］.北京：民族出版社，2007.

［3］吕红平.中国少数民族地区人口状况研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2010.