构建全面从严治党新常态的动力机制与法治路径

文 斌

（中共怀化市委党校 党史党建教研部，湖南 怀化 418000）

党要管党、从严治党是中国共产党之所以取得革命、改革、建设胜利的宝贵经验。新的历史条件下如何从严治党是亟须研究并加以解决的一个重大课题。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上提出：“从严治党有其自身规律，对我们这样一个老党大党来说，从严治党更有其自身规律。”［1］在全党首次提出了从严治党规律的重要命题。2014 年12 月，习近平总书记在江苏调研时又指出：推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶。这是第一次提出全面从严治党的新概念，并把其纳入到新一届中央领导集体治国理政“四个全面”战略之中，这既是对从严治党规律的宝贵探索和认识深化，也是对社会主义建设规律的深刻把握和认识自觉。深入探究全面从严治党的动力机制和法治路径，对提高党的建设科学化水平，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要的理论意义和现实意义。

一、构建全面从严治党新常态的动力机制

全面从严治党新常态的科学内涵可从三个层次去理解。从管党治党的主体和领域来看，从严管党治党不仅是党中央的责任，党的各级组织、全体党员都必须贯彻从严治党的要求；不仅仅是党的作风建设，而且涵盖党的思想建设、组织建设、反腐倡廉建设和制度建设各个领域。从管党治党的力度看，全面突出“从严”的要求，把思想从严、干部从严、作风从严、反腐从严、纪律从严贯彻到党的建设的各个方面，营造良好的党内政治生态；从管党治党的特征看，就是不断巩固深化拓展党的群众路线教育实践活动的思想成果、实践成果和制度成果，把从严管党治党的经验上升到制度层面，促进全面从严治党的常态化和制度化。新形势下构建全面从严治党新常态有其历史必然性和现实紧迫性，是保持马克思主义政党的先进性和纯洁性，总结建国以来党的建设经验教训，借鉴国外政党从严治党的有益经验，应对和防范执政党“四大考验”、“四种危险”多维动因交互作用而形成的。

1.保持马克思主义主义政党的先进性，是构建全面从严治党新常态的内生动因。政党的先进性不是与生俱来的，而是在自我变革和自身建设的过程中不断增强和提升先进性，唯有不断适应形势的发展和变化，才能获得广泛而深厚的合法性基础。如何从严治党，保持党的先进性和纯洁性，一直是马克思主义经典作家探索的重大理论和实践课题。在国际共产主义运动的初创期，针对巴枯宁无政府主义、拉萨尔机会主义和蒲鲁东小资产阶级社会主义思潮对无产阶级政党的影响和冲击，马克思就尖锐地指出：“我们现在必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。”［2］1872 年，恩格斯在《桑维耳耶代表大会和国际》一文中指出：“没有任何服从纪律的支部，没有任何党的纪律。……这种新的组织会得到什么呢？会得到一个早期基督教徒那样的畏缩胆怯的而又阿谀奉承的组织。”［3］

列宁在创立和领导世界上第一个社会主义国家的过程中，继承和发展了马克思主义无产阶级政党学说，指出从严治党不仅要严明党的纪律，更要从执政党的思想建设、组织建设和制度建设上下功夫；要严格党员标准，控制党员数量，保持组织的纯洁性。“徒有其名的党员，就是白给，我们也不要。世界上只有我们这样的执政党，即革命工人阶级的党，才不追求党员数量，而注意提高党员质量和清洗‘混进党里来的人’”。［4］同时，提升中央监察委员会与工农检察院的地位和权力，建立和完善党的监督制度。但是，由于列宁英年早逝及当时客观条件的局限，没有解决和实践执政条件下党的建设的新问题。斯大林执政后，放弃和扭曲了列宁关于执政党建设的一系列思想，大肆破坏党内民主，党的监督机构无效化、法律制度虚无化的问题突出，逐步形成了高度集权、个人专权、个人崇拜、党政不分、以党代政的党建模式。这种模式的弊端，极大地消损了苏共的先进性，为苏共的亡党亡国埋下隐患。赫鲁晓夫和勃列日涅夫主政时期，虽然意识到高度集中党建模式的弊端，但也仅限于局部的修补。戈尔巴乔夫上台之后，力推政治体制改革，鼓吹民主化、公开性，按照西方的标准改造苏共，造成党内有党、党内有派、党不管党、党员退党的严重后果，党的执政地位受到极大动摇。国际共产主义运动的历史深刻地表明：党要管党、从严治党，是保持和发展无产阶级政党的先进性和纯洁性的本质要求和应有之义。

2.建国以来特别是改革开放以来党的建设的经验教训，是构建全面从严治党新常态的历史动因。新中国建立以来，在如何加强党的建设方面积累了宝贵经验，但也存在片面强调以群众运动开展整风整党，无论是1957 年的整风运动还是社会主义教育运动等等，由于对社会主义建设理论准备不足，片面强调以群众运动方式整风整党，同时，由于对社会主义法治地位和作用认识的偏颇，法制不仅得不到应有的重视，反而被当作资产阶级的东西受到批判，轻视和否定民主法治的思潮在党内蔓延。毛泽东在主持政治局常委和各协作区主任会议上就讲到：“不能靠法律治多数人。民法、刑法有那么多条，谁记得了？宪法是我参加制定的，我也记不得。我们基本上不靠那些，主要靠决议开会，一年搞4 次，不能靠民法、刑法来维持秩序。我们每次的决议都是法，开一个会也是一个法。”［5］中央另一位负责同志提出：“到底是法治还是人治？实际靠人，法治只能作为办事的参考。”后来，这种轻视法治在党和国家建设中地位和作用的做法，在文革中走向极端，付出了惨痛的代价。就此，邓小平指出：“曾有一段时间，我们用政策代替法律，崇尚个人权威，轻视法律作用，特别是从一九五八年批评反冒进、一九五九年‘反右倾’以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上的家长制现象，不断滋长。”［6］

改革开放以来，邓小平吸取了建国以来党的建设中忽视法治的深刻教训，鲜明提出要建设社会主义民主法制以克服封建主义残余对党的建设的消极影响。1979 年，邓小平在出席五届全国人大第二次会议的党内负责人会议时指出：“我们制定法律的步伐要加快。确实要搞法制，特别是高级干部要遵守法制。以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事；法立了以后，坚决按法律办事。”［7］1992 年，邓小平在南方谈话中总结说：还是要搞法制，搞法制靠得住一些。

面对改革开放和长期执政的新考验，党的第三代中央领导集体进一步丰富和发展了邓小平的法制思想，提出治国必先治党，治党务必从严的新思想，同时，把依靠法律作为治党治党的基本方式和路径提出来，要求党员干部要在宪法和法律范围内活动，严格执行党的纪律，严格党员的教育监督管理，严肃处理各种违纪行为。党的十六以来，胡锦涛强调要不断完善和创新的党的领导方式和执政方式，坚持民主执政、科学执政、依法执政，提高党的建设科学化水平。建国以来特别是改革开放以来党的建设的历史深刻地表明，依靠人治抑或搞群众运动的方式治党管党存在极大的历史局限性，把治党管党纳入法治化轨道，是执政党建设规律之必然要求。

3.国外政党从严治党的有益经验，是构建全面从严治党新常态的外部动因。从严治党是维系一个政党存续的关键因素，是保障政党凝聚力和战斗力的基本要求。在全球化的形势下，为了适应社会和政治发展的需要，无论是社会主义国家，还是西方发达资本主义国家，都在不同程度上加强对党员干部的严格管理和监督，推进政党制度的民主化和法治化。第一，通过建立健全政党纲纪和法制来规范党组织的活动和行为，使政党及其活动越来越规范化。例如，德国政党政治的法治化一直走在世界各国前列，1949 年制定的德国基本法第21 条规定：政党的目标及其党员行为，如侵犯自由民主的基本秩序，或威胁到德意志联邦共和国的生存，即属违宪，政党违宪问题交付联邦宪法法院裁决。越南国会通过的《防治贪污腐败法》 （修订案） 规定：越南的领导干部个人财产需向所在机关、组织和单位公布。古巴共产党出台了《国家干部道德规范》，规范党员的言行。第二，加强国法党纪的执法机构和队伍建设。例如，越南共产党实行领导干部重大决策事项的质询制度，强化中央检查委员会的监督职能。德国社民党发挥党内办事“四只眼睛”的作用，即每个重要项目都必须设监督方。对党的公职人员实现无缝隙监督。由于具体国情和政党制度、政治文化之间的差异，世界各国从严治党强调的重点和方式有所区别，但其重视党纪和法律的结合，推进政党法治化的有益经验，对我们党在新的历史条件下运用法治从严治党具有重要启示和借鉴意义。

4.应对和防范新形势下党面临的“四大考验”、“四种危险”，是构建全面从严治党的实践动因。建国前夕，毛泽东在西柏坡向全党发出“两个务必”的警戒，这是对从革命党到执政党转变过程中面临执政挑战和风险的科学预见和正确态度，对新形势下加强和改进党的建设无疑具有重大的历史启迪作用。建国以来特别是改革开放以来，党经受重大政治考验，取得了社会主义改革和建设的巨大胜利，但不可否认，新形势下党还面临巨大的风险和挑战。从外源性执政风险看：党面临的长期执政、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验对党的执政能力、执政水平提出新的任务和要求。从内生性执政风险来看：少数领导干部宗旨意识淡化、理想信念模糊，对中国特色社会主义缺乏信心，一些基层党组织功能弱化，对党员干部教育管理失之过软、失之过宽，党内政治生活庸俗化现象值得警惕，党内精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险直接影响群众对党的政治认同，极大影响了党的执政形象和执政绩效。2013年，习近平总书记在全国组织工作会议上明确地指出：对我们这样一个拥有8500 多万党员、在一个13 亿人口大国长期执政的党，管党治党一刻不能松懈。如果管党不力、治党不严，那么，我们迟早会失去执政资格，不可避免会被历史淘汰。因此，只有把全面从严治党贯穿到党的建设各个方面，才能不断提高党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，永葆马克思主义执政党的先进性和纯洁性，使党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心。

二、构建全面从严治党新常态的法治路径

治国必先治党，治党务必从严。党的十八届四中全会强调：依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来。同时，首次把形成完善的党内法规体系纳入中国特色社会主义法治建设六大体系之中，这是管党治党法治化的重大战略部署。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中强调：“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队，对党员的要求应该更严。全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”这为构建全面从严治党新常态指明了清晰的法治路径。

1.培育法治信仰，提高党员干部运用法治的思维和能力。构建全面从严治党的新常态是一项因素众多、规模庞大、结构复杂、功能综合的系统工程，首要的就是通过培育法治信仰，树立法治思维，实现全面从严治党从运动式到常态化、从人治模式到法治模式的转变，真正取得实在实在的成效。由于历史的原因，少数党员干部法治信仰缺失、法治思维淡薄，权大于法、以言代法的现象比较突出，提高党员干部运用法治的思维和能力显得尤为重要。第一，要树立合法性思维。无论是谋划改革思路、设计改革方案，还是制定改革举措，必须严格遵循法律规则和法定程序，在法治框架内进行，符合法律规定和要求。第二，要树立权利义务思维。有权必有责，用权必监督，建立领导干部终身追责制度，倒逼领导干部依法决策、终身履责。第三，树立公平正义思维。法治的核心功能在于维护公平和正义，改革的价值取向也在于追求公平、公正、合理。无论是体制机制创新还是利益关系调整，都应始终坚持法律面前人人平等，弘扬正气、伸张正义，充分体现权利公平、机会公平、规则公平。第四，强化责任后果思维。法治既是对权力的规范，也是对责任的强调；而改革的着力点就是实现权力和责任的统一，真正做到有权必有责，违法必追究，失职必问责，侵权要赔偿。第五，强化监督制约思维。改革实质上是通过制度设计，重新配置和调整权力，形成科学有效的权力运行机制和监督制约体系，而法治的要义是限制权力，防止滥用。建设法治政府必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，规范和公开权力，让权力在宪法法律范围内运行。

2.运用法治手段，完善党内法规体系。2013 年公布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017 年）》 指出：力争经过5 年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。

第一，清理党内法规文件。清理是党内法规和规范性文件制定实施的重要环节，是维护党内法规制度协调统一的重要举措。国家法律法规规章的清理有完善机制，但党内法规和规范性文件缺少清理机制，造成制度规定日益庞杂、新旧并存，有些规定滞后失效、交叉重复、冲突打架。长期以来，由于统筹、协调、规划工作做得不够，党内法规和规范性文件中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致的问题日益突出。通过开展清理，对症下药、分类处理，该废止的废止，该失效的宣布失效，该修改的安排修改，一揽子解决党内法规制度的“四不”问题，可以有力维护党内法规制度的协调统一，加快构建党内法规制度体系，全面提高党的建设科学化水平，推进我们党科学执政、民主执政、依法执政，具有十分重要的意义。

第二，不断完善党内法规制度体系，实现党内法规与国家法律的有机衔接。要进一步提高党内法规的立法技术，使其在制度设计、制定程序、规范内容、制定技术等方面与国家立法配合衔接；要将党内法规中成熟的直接规范公权力运行的制度规定适时经过法定程序上升为国家法律；要适时修改完善《关于党内政治生活的若干准则》，用好批评和自我批评这个有力武器，提高党内政治生活的政治性、原则性和战斗性；要持续深入改进作风，形成作风建设的长效机制，抓紧制订出台党员干部道德行为准则，增强监督和考核的可操作性；要把党的十八大以来在作风建设上的成功经验与做法上升为制度、细化为规则，修订《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，对党员领导干部廉洁从政、改进作风提出明确而具体的要求；要落实党风廉政建设和反腐败工作的主体责任和监督责任，修订完善《关于党风廉政建设责任制的规定》；要善于用法治思维和法治方式反对腐败，制定违纪案件审查的程序性法规，加强反腐败国家立法；完善党内惩戒制度体系，修订和完善《中国共产党纪律处分条例》，提高依法依纪惩治腐败的能力。

3.倡导法治精神，提高执行国法党纪的能力。法律至上是法治精神的第一要义。法律包括宪法是全体人民意志和利益的集中反映。法律至上，也就是人民的意志至上，任何人或组织都必须在法律的范围内活动，都没有凌驾于法律之上的特权，这是法治与人治的根本区别。在当代中国，法律至上。

第一，党要依法执政。国家立法机关要为全社会提供优质的法律规范，政府要依法行政，司法机关要正确适用法律，广大人民群众要自觉遵守法律，正确行使权利，忠实履行义务。

第二，严格执行党规党纪。党的纪律必须进一步严起来，不能将党的纪律狭隘地理解为财经纪律，等同于作风要求。要严明党的政治纪律和组织纪律，努力实现关口前移，对违反制度的行为露头就打、小恶即惩，快速处理、及时纠正，让党员干部从小处就严起来。要持续保持高压态势，增强惩治的严厉性，该重处就要重处，该动手术的动手术，让党员干部不得不严起来。没有党规党法，国法就很难保障，各级纪律监察和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，都要功过分明，赏罚分明，伸张整齐，打击邪气。因此，要坚决贯彻违纪必究的原则，增强党内制度规范的威慑力。这样，才能切实保证党内制度规范的严肃性和威慑力，提高中国共产党治党管党的能力。

第三，作为党的意志的集中体现，党内制度规范必须成为对党员的一种强制性规定。广大党员尤其是党员干部必须严格遵守，自觉按照党内制度规范的要求行事，违背了党内制度规范，那么，无论其权力大小和地位高低，都必须一律平等地受到相应的惩罚。与此同时，还要加强纪检工作，发挥纪委在防腐反腐中的重要作用，积极开展监督检查，对违反党规的行为果断追责，构建从严治党新常态。

［1］习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话［N］.人民日报，2014-10-09.

［2］马克思恩格斯全集：第29 卷［M］.北京：人民出版社，1980：413.

［3］马克思恩格斯选集：第2 卷［M］.北京：人民出版社，1995：447.

［4］列宁选集：第4 卷［M］.北京：人民出版社，1975：447.

［5］全国人大常委会办公厅研究室.人民代表大会制度建设四十年［M］.北京：中国民主法制出版社，1991：102.

［6］邓小平文选：第2 卷［M］.北京：人民出版社，1994：330.

［7］邓小平年谱（1975-1997）（上）［M］.北京：中央文献出版社，2004：627.