交通战备系统应急保障能力的建设

郭兆东

(蚌埠汽车士官学校运输勤务系，安徽蚌埠233011)

交通战备工作是国防及国家安全应急体系的重要组成部分，对于捍卫国家主权、领土完整和安全具有重要意义。目前由于受国际环境的影响，恐怖势力、民族分裂势力和极端宗教组织与境外反华势力相互勾结，严重威胁我国的安全与稳定。同时还受水灾、雪灾等自然灾害的威胁，这就要求交通战备系统必须兼备平时应急与战时应战的双重功能。

1 交通战备系统应急保障能力建设现状

1.1 交通战备应急保障能力建设的成果

(1)国防交通组织管理体系日趋完善。2007年，国务院、中央军委下发了《关于进一步加强交通战备工作的意见》，对稳定和落实各级交通战备机构起到极其重要的作用。各级交通战备系统根据意见精神，按照“加强地级、发展县级、稳定部门和企业”的要求，健全完善战备机构，落实好人员编制，建立健全工作制度，明确工作职责，规范工作程序，理顺工作关系，探索形成了“军队提需求、国动委搞协调、政府抓落实”的工作格局。构建了集中统一、组织严密、反应灵敏、高效权威的交通战备工作运行机制，以及快速高效的平战转换机制，为战时和平时特殊情况下实施交通保障奠定了可靠基础。

(2)国防交通指挥中心和训练基地建设得到加强。依据国家交通战备办公室《关于开展交通战备应急指挥中心和交通战备训练基地试点建设有关问题的通知》(［2010］7号)要求，部分省(市、区)建成了交通战备应急指挥中心和交通战备训练基地。如上海市交通战备系统，于2010年4月19日建成上海市交通战备应急指挥中心。该中心综合国防交通信息管理系统、军事交通地理信息系统，以及上海市自主研发的国防交通辅助决策系统、市政道路应急管理系统和交通战备应急应战一体化指挥平台。全市水、陆、空等各类交通枢纽和通道的情况，在指挥中心的大型电子显示屏上一目了然。

(3)交通专业保障队伍能力建设得到提升。目前交通专业保障队建设按照“规模适度、队伍精干、编成合理、专业对口、工种齐全”的原则，以适应“两场”(市场和战场)、提高“两个能力”(综合保障能力和应急保障能力)为目标，结合生产任务进行训练和演练，不断提高队伍快速抢修、抢装、抢卸、抢运能力，已成为精干管用、反应快速，能履行各种应急交通保障任务的拳头力量。如上海市交通战备系统进一步融合军地交通战备应急应战保障资源，建立了综合保障、交通管制等国防交通专业保障队伍，并更新编配了道路清障、起重机械等保障设备，为交通专业保障队伍实现应急应战奠定了坚实的基础。

(4)国防交通动员效益明显提高。近年来，国防交通系统充分发挥独特优势，拓展平时“服务”和“应急”功能，动员组织各类专业保障队伍，应对突发公共事件和维护社会稳定，服务于国家经济建设大局，产生了显著的综合效益，增强了国家在紧急状态下调动各类资源应对危机的战略能力。2008年3月，受拉萨“3·14”打砸抢事件影响，甘肃甘南地区也出现了骚乱事件，根据甘南州维稳指挥部要求，省交通保障旅在3月17日下午和18日凌晨5∶30，共紧急调动客车106辆，疏散转移学生2 700名。

1.2 交通战备应急应战存在的问题

(1)国防交通组织机构建设和行政执法权还有待加强。目前多数省(市、区)、地(市、州、盟)、县(市、旗、区)交通战备机构多数挂靠在交通部门的某一科室，被视为其内设机构，由科室领导或办事员兼职，关系不清、职责不明。交通运输企事业单位交通战备机构在政府机构改革和企业改制过程中，往往被合并或弱化。因国防交通组织管理机构属“议事协调”性质、“挂靠”形式，决定了“国防交通主管机构”不是政府组成机构，因而也不能获得行政执法资格。要拓展国防交通主管机构应急功能，没有行政执法权力是难以实现的。实践证明，作为一级行政主管，有地位才能有作为。这个地位应该是法定的，而不是靠国防交通主管机构去协调的。

(2)交通战备系统有效开展工作难度加大。随着交通运输业市场化程度的不断提高，投资主体的多元化、生产运营的企业化、管理方式的多样化，给交通战备工作带来许多新情况、新问题，其间存在着诸多利益矛盾:一是政府对企业的行政能力弱化，不能对企业发展建设和经营活动进行直接干预，不能强制要求企业进行国防交通建设;二是现行政策与作法，造成企业承担国防交通义务有损企业经济利益，导致企业职工积极性不高;三是交通运输企业围绕核心功能的分化发展，增加了交通运输动员的协调难度;四是由于基础建设过程中投资主体多元化和法律制度不完善，给贯彻落实国防要求增加了难度。

(3)纳入政府处置公共突发事件的程度不够。我国是自然灾害多发的国家之一，因自然灾害造成的交通中断时有发生，2008年南方发生的雪灾，造成人员、物资流通受阻，正常生活秩序陷入混乱。抗击雪灾行动将政府应急措施的“软肋”暴露无遗，对灾情的预警机制不健全，应对准备不充分，信息传递不畅通，应急处理不完善，给抗雪救灾工作造成了被动。同时国防交通主管机构急时应急，不能只考虑发生灾害后的抢修抢建，而要在未来的国家建设上，认真贯彻国防要求，更多地从几十年一遇、百年一遇预防的角度审视。有备才能无患，“准备”不足，是很难凭借应急抢修弥补损失的［1］。

(4)交通专业保障队伍建设有待加强。随着形势和任务的发展变化，一些地方和交通运输企事业单位交通专业保障队伍建设还存在着队伍组建易、保持难，组织、任务、装备、训练不易落实等问题，存在保障手段落后、保障技术科技含量不高、队伍之间缺少相互配合机制等问题，难以适应“平时服务、急时应急、战时应战”，影响交通战备系统应急应战功能的发挥。

(5)交通基础设施缺乏应急应战功能。一是战备物资储备种类不全，数量不够。战时交通运输线被敌破坏和平时受自然灾害交通中断的情况下，如果有相应的战备物资器材就不会发生战时部队机动中断和平时经济停止运转的状况。二是交通设施、装备配置没有从应急应战的角度考虑。铁路是部队机动和国民经济的大动脉，但如在春运、暑运、节假日运输等时段，铁路供应需求矛盾突出，而且连接主要经济区域的铁路通道单一，一旦发生战事和自然灾害等突发事件，势必对部队行动和社会稳定造成严重影响。三是设计施工存在缺陷。在我国南方很少出现大范围的冰雪天气，交通建设中没有考虑到各种复杂环境影响尤其是冰雪对交通运输的影响，导致交通设施设备不健全。

2 加强交通战备系统应急能力建设的对策

2.1 强化交通战备系统的功能定位

交通历来就有经济和国防双重属性及双重功能，既是国民经济的大动脉和神经系统，又是国防与作战的生命线和千里眼、顺风耳。因此，只有把交通战备系统功能定位在“平时服务、急时应急、战时应战”总要求上，才能提升交通战备系统完成多样化军事行动交通运输保障的能力。

(1)平时服务。交通行业是国家经济建设的重要力量，为国家经济建设服务是交通行业的基本职能，交通战备工作平时也要以服从和服务于国家经济建设为大局。同时，交通战备是军事战备的重要内容，交通战备工作要牢固树立为部队、为国防建设服务的思想。交通战备部门是平转战的重要组织依托，是部队和地方、军交和政府联络的桥梁和纽带，无论形势如何变化，交通战备工作为部队服务、为国防建设服务的职能不能改变。

(2)急时应急。交通战备系统作为政府的职能部门，除做好战时交通保障的各项准备外，还应在参与处置突发公共事件、抢险救灾中有所作为，为维护社会安全稳定发挥更大的作用。汶川特大地震灾害发生后，交通战备系统迅速行动，协调调运1万多台应急通信器材和76座公路抢修钢桥，协调交通部门为摩托化机动的数万官兵提供沿线交通保障。震后5日，即先后动员调集了30家航空公司的150架飞机，直接安排和组织抗震救灾专机519班，运送军、警、医等抗震救灾人员3.5余万人、各类救灾物资5 600余吨，加快了救灾运输的速度。因此，交通战备系统应根据《中华人民共和国突发事件应对法》建立健全突发事件预警制度，参照相关规定和有关响应等级的要求，建立“急时应急”保障机制，确保在参与处置突发公共事件、维护社会安全稳定中有所作为。

(3)战时应战。当前我国军事斗争准备已进入关键阶段，解决边境地区领土问题、海洋权益问题已迫在眉睫。面对多方向危机的严峻形势，只有按照“战时应战”的要求，大力加强国防交通系统战时应战的保障职能，全面加强交通战备系统现代化建设，切实增强交通战备交通系统的快速反应能力和动员保障能力。

平时服务、急时应急、战时应战，是国防交通动员的职能所在、使命所系。战时应战是国防交通动员的核心功能;平时服务，急时应急是对国防交通动员功能的拓展，也是对战时应战能力的实际检验。

2.2 强化国防交通平战转换能力建设

确保部队能打仗、打胜仗必须提高交通战备系统平战转换能力。交通战备和保障涵盖了军队和地方，关联国防和经济，涉及众多部门、领域和环节，必须统一组织、综合协调，形成整体保障合力。

(1)建立与担负作战保障任务要求相适应的组织机构。权威高效的组织管理机构是实现交通战备系统应急应战交通保障综合效能充分发挥的前提条件。应以国家交通运输大部制改革为契机，进一步理顺国防交通工作关系，建立机构合理、管理科学、职责明确、制度完备、机制高效的国防交通组织管理体系。一是调整强化国家交通战备办公室的功能和指挥权限。加强其对现有交通保障资源和保障力量的统一管理使用，为构建一体化、综合化的国防交通指挥管理体系奠定基础。二是战区交通战备办公室要结合新组建的国家铁路局，设立沈阳、上海、广州、成都、武汉、西安、兰州7个地区铁路监督管理局，建立与之相适应的工作机制。三是地方各级交通战备机构逐步从挂靠单位分离，统管属地内的交通运输资源，并赋予相应的行政执法权。四是交通运输主管及企事业单位交通战备机构应结合大部制改革确定其行政级别、编制及管理权限。

(2)建立与政府应急工作机构之间的工作渠道。由于交通战备部门与政府应急工作机构之间没有建立顺畅的渠道，职责也不够明确，在一定程度上影响和制约了应急潜能的发挥。交通战备系统实现能打仗、打胜仗的要求，实现平战快速转换，就要通过构建应变灵活、精干高效的组织指挥体系和应急保障机制，保证政府相关部门平战转换顺利实施。

(3)建立军民兼容的应急动员机制。在动员体制上，要优化和整合动员指挥体系;在动员内容上，要推进动员活动的信息化建设;在动员制度上，要构建动员法规体系和激励机制;在动员预案上，要制订国防动员计划体系。要尽快制订征用运输工具的激励和补偿措施，交通战备部门应建立运力动员基金，对被动员运力的单位、个人进行经济补偿，以恢复和延续其运输能力。平时在社会运力大于运量的情况下，军队应把一定量的运输任务以合同的形式交给预征用的社会运力来实施，给其带来一定的经济效益，从而使军地形成良好的合作关系，利于战时顺利地进行交通运输动员和征用。为保证上级补偿经费和各级配套经费按时足额到位，应建立军地结合、跟踪联审的监督机制，确保动员补偿经费专款专用，防止截留挪用等问题发生。

2.3 在交通基础设施建设中强化应急应战功能

在交通基础设施建设中，尤其是在干线铁路、高等级公路、重点机场、主要港口等建设中要贯彻国防交通建设要求，使之既服从服务于经济建设需要，又兼顾军事斗争准备需求，真正做到平时管用、急时应急、战时应战。如要提高铁路抗灾能力，就要加快铁路建设，快速扩充运输能力，尤其是要加快铁路客运专线建设，在各大经济区域间尽快实现客货分线运输或形成多条铁路运输通道。同时，在铁路客站建设中，充分考虑我国国情，合理规划车站候车面积、站前广场以及各种交通方式的衔接，提高疏散能力［2］。

2.4 切实加强国防交通物资器材储备和管理

从增强交通应急能力方面来看，今后交通运输部门要从经济社会发展的战略需要出发，适当增加电气化铁路干线和高速公路的战略储备，优化应急设备布局。在既有铁路救援基地储备一定数量的内燃机车，根据地方储备油布局，做好用油储备，对主要铁路干线的车站，配置独立发电机组，并纳入应急设施设备管理，对南方主要高速公路要储备一定数量的铲雪设备及溶雪物资。

2.5 加强各级各类交通运输应急应战保障力量建设

一是组建道路抢修保障分队，主要铁路、公路沿线的市(县、区)都应结合保畅通任务和所处的地理位置，由工程部门或桥梁专业部门组建道路抢修分队，其任务是对公路、铁路线实施抢修，确保运输线畅通;二是组建交通运输通信保障分队，主要任务是在区域内，利用各种通信手段，确保交通指挥系统的安全、畅通;三是组建交通运输辅助保障分队，根据实际情况，组建装卸保障分队、卫勤保障分队、油料保障分队和物资器材保障分队等，并将分队分为若干个抢修、抢救、维修单位，形成交通运输保障综合网络，确保应急交通保障准备工作的落实;四是加强应急保障训练和综合演练，结合完成大项交通保障任务，提升交通专业保障队伍对紧急、复杂、突然情况的应急保障能力。

3 结语

战时和平时面临重大突发公共事件时，往往需要调动大量的人员和物资，这就需要一个健全的组织机构、强有力的专业保障队伍、充足的物资器材以及顺畅的运行机制。按照平战结合、军民结合、寓军寓民的原则，以现有交通战备体系为基础，不断拓展组织管理机构的决策、指挥、计划职能，锻造专业保障队伍的应急应战能力，完善国防交通物资器材储备与管理，才能实现交通运输由平时状态迅速转入战时轨道，促进交通战备系统能力的建设。

［1］ 段树荣.军事交通运输概论［M］.北京:军事科学出版社，2005:314-321.

［2 赵占平.新军事变革与军事交通运输保障［M］.北京:解放军出版社，2008:207-214.